상기 예산위원회, 세출위원회, 세입-재정위원회 이외의 대부분의 상임 위원회들이 수권위원회이다. 상․하원에 각각 17개의 위원회가 존재하 며, 세출위원회가 재량지출을 담당하는데 비해 수권위원회는 경직성 지 출을 담당한다는 차이가 있다. 상․하 양원의 규칙상 법률에 의한 수권 없이 예산을 의결할 수 없도록 되어 있다. 다시 말해서 수권위원회에 의 한 수권이 이루어지면 그 한도액을 초과하지 않는 범위 내에서 세출위원 회 등이 예산의결을 할 수 있다. 수권은 사업수행을 할 수 있는 권한의 부여와 구체적인 예산의결의 상한선까지를 포함한다.
수권은 통상 다년간에 걸쳐 이루어지지만 1년간에 한하는 수권도 늘어 나고 있다. 사실상 수권위원회들의 예산과 관련된 역할은 입법과 관련된 역할에 부수되는 것이라 볼 수밖에 없다. 이 점에서 수권위원회는 입법 위원회적 성격을 지니며 예산을 관장하는 위원회와는 차이가 있다.
제 3 절 미국의 예산과정 및 그 특징
1. 예산의 편성과정미국의 연방예산은 대다수의 나라와 마찬가지로 행정부가 편성한다. 행 정부를 제외하고는 어느 기관이든 예산안이나 예산요구서를 상원이나 하 원이 특별히 요구할 경우 외에 직접 의회 또는 그 소속위원회에 제출할 수 없다. 1921년 이전까지는 의회가 편성하던 것을 예산회계법의 제정
이후로 행정부가 예산편성 책임을 지는 방식으로 전환되었다. 대신 행정 부는 예산서를 의회에 제출하게 된다. 행정부에 의한 예산편성이 끝나면 예산의 대략적인 윤곽이 나타나게 되며, 이 단계에서 대통령은 매년 각 중앙행정기관의 예산요구서 및 각 기관의 업무와 거기에 소요되는 경비 를 검토하게 된다. 이리하여 각 부처의 모든 사업계획, 행정절차, 관리방 법 등은 매년 OMB의 조력 하에서 대통령의 사정을 받게 된다.
예산안 편성절차는 우선 매년 4월에서 6월에 걸쳐서 이루어지는 소위 Spring Preview로부터 개시된다. 이 단계에서 OMB가 이듬해 10월 개시되는 회계연도의 예산편성에 대해 각 부와 협의하게 된다. 동시에 OMB는 재무성 및 경제자문위원회와 협력하여 경제적 가정 및 전망을 작성하고 대통령은 OMB의 장, 관계 각료와 함께 예산전망 및 예산정책 에 대해 협의한다. 이를 토대로 재정정책, 예산규모, 개별시책에 대해 대 통령에게 보고하며, 대통령은 예산의 일반적 지침(Call for Estimates) 을 결정하여 OMB를 통해 각 기관에 시달한다. 예산안의 작성요령도 이 때 제시한다.10)
이 단계의 편성작업이 끝나면 7월과 8월중에 각 기관은 OMB가 설정 한 ‘한도액’을 감안하여 ‘예산요구서’를 작성하여 9월 15일까지 OMB에 제출하게 된다. 이 과정에서 각 부처나 산하기관간에 재정확보를 위한 경합이 벌어지게 된다.
OMB에 제출된 예산요구서는 비공개로 진행되는 청문회를 통해 해당 행정기관의 관계자 설명과 검토작업을 거치게 된다. 그리고 청문회와 기 타 제출된 자료들을 근거로 하여 OMB장과의 협의를 거쳐 건의서가 만 들어지면 사정위원회(review committee)가 이를 심의하며, 아울러 대 통령에 대한 예산권고(budget recommendation)를 준비한다.
2. 예산의 심의과정
예산의 심의는 의회의 소관사항이며, 정부의 예산안에 대한 삭감권을 가짐은 물론 증액 및 신항목을 설정할 권한을 의회가 보유한다. 특히 양 10) 권오성, ｢독립기관 예산편성의 자율성 및 책임성 확보방안｣, 한국행정연구원, 2004.
12, 74면.
원제를 택하고 있는 미국의 의회구조상 심의절차도 비교적 복잡한 것으 로 평가된다. 현재와 같은 예산심의과정은 1974년의 CBICA11)에 의해 수립된 것이다. 특히 상원의 심의과정은 행정부의 각 중앙관서의 예산부 활요구를 주로 심의하여 13개의 세출예산법안의 형식으로 통과시킨다.
세입에 관한 법률은 하원이 선의권을 가지고 있으나 세출에 관한 법안은 상하양원 중 어느 원에서 먼저 심의해도 무방하나 실제상으로 세출예산 안의 심의도 하원에서부터 시작되는 것이 관례이며, 상원의 의결은 하원 의 의결을 수정하는 의미를 가진다.
심의의 첫 번째 단계는, 예산위원회가 예산의 대강을 정하는 제1차 예 산결의안을 만들어 본회의에 제출하는 일이다. 정부의 예산안이 국회에 제출되면 예산위원회가 청문회를 개최한다. 이 청문회를 통해 예산위원회 전문위원들의 견해를 중심으로 광범위한 정보의 수집이 이루어진다. 그리 고 CBO는 2월 15일 까지 대통령 예산안에 대한 보고서를 예산위원회 에 제출하면 이를 토대로 4월 1일까지 예산한도결의안을 본회의에 제출 하게 된다.
이 과정을 거치고 나면 상․하원이 각각 그 예산위원회로부터 제출된 예산한도결의안을 의결하고 양원 협의위원회(conference committee) 에 회부한다. 여기서 합의된 예산한도액이 곧바로 구속력을 가지지는 않 으며 목표액에 불과하다. 이 목표액은 다시 해당 위원회별로 할당되는데 세출위원회는 그들에게 할당된 목표액을 분과위원회별로 세분한다.
이후에는 세출위원회의 세출예산법안에 대한 본회의 처리가 이루어진 다. 이미 이루어진 세출위원회 각 분과위원회에 의한 비공개 청문회를 바탕으로 분과위원회 그리고 세출위원회 전체회의를 거쳐 하원 본회의에 상정한다. 하원에서 심의가 끝난 세출예산법안은 상원으로 이송되는데 이 를 상원세출위원회는 이를 해당 분과위원회에 회부한다. 상원세출위원회 의 각 분과위원회에서의 청문회 절차는 하원과 유사하나 형식적인 면이 다분하다. 상원은 일종의 재심의 기구로서 역할을 하며 하원에서 삭감된 액의 일부 또는 전부를 부활시키는 경우도 있다. 각 분과위원회는 세출 11) 의회예산 및 동결통제법(Congressional Budget and Impoundment Control
Act)으로도 불리운다.
법안 및 보고서를 작성하여 세출위원회에 제출하고 세출위원회는 이를 거의 수정없이 본회의에 상정한다. 상․하원의 의견차이는 양원협의위원 회에 의해 조정된다.
한편 이 과정을 거치고 나서 각 원의 예산위원회는 새로운 정보와 경제 사정의 변동, 통과된 세출예산법안 등을 참고로 하여 제2차 예산한도결의 안을 각각 상․하원에 제출한다. 상하양원에서 이 결의안이 통과되면 양 원협의위원회에 회부되어 타협안이 모색된다. 이전에 결정된 예산한도액 과는 달리 제2차 예산한도결의는 단순한 목표액이 아니라 실질적인 구속 력을 가진다. 이 단계를 거쳐 세출예산법 및 일반예산법이 제2차 예산결 의의 범위내에서 조정되면 의회의 예산심사가 종료되며, 의회는 정규세출 예산법(regular approation act)을 제정하게 된다. 만일 정규세출예산 법을 제정한 후에 추가로 자금이 필요한 경우가 발생하면 추가경정세출법 안(supplemental appropriations)을 제출하게 되며, 회계연도가 개 시될 때까지 정규예산세출법안이 통과되지 못할 때에는 임시세출예산법안 (continuing appropriations)을 제출하게 된다.
3. 미국의 예산과정상의 특징
미국의 예산과정의 특징으로는 우선 예산안을 대통령이 편성하여 의회 에 제출하는 것이 원칙이지만 의회가 요청하면 각 기관은 대통령의 예산 안과 상충하는 예산안이나 예산요구서를 직접 의회에 제출할 수도 있다 는 점이다. 무엇보다도 중요한 예산정책들이 예산심의 이외의 과정에서 결정되는 수가 있어서 총체적인 체계화에 한계에 한계가 있다는 점을 지 적할 수가 있다.
한편 의회는 정부예산안에 대한 삭감권은 물론 증액과 新비목설치도 가 능하며 예산지출을 수반하는 법안도 제안할 수 있다는 점도 특징이다. 총 액에 있어서 의회가 정부의 예산요구액을 크게 삭감하지 못한다. 그 이 유는 의회가 충분한 자료를 가지고 있지 못할뿐더러 대통령도 의회의 공 기를 미리 염두에 두어 조절된 예산안을 제출하기 때문이다.
제 3 장 재정건전화 관련법제의 분석
제 1 절 미국의 재정적자 문제와 이에 대한 법제적 대응
1. 미국의 재정적자의 원인과 현황
역사적으로 볼 때 미국의 재정운용 방식은 세입보다 지출이 많은 적자 재정의 성향에 가까웠던 것으로 평가할 수 있다. 미국의 국가부채는 20 세기초에 이미 10억 달러에 달하였으며, 이후 크고 작은 전쟁과 공황 등 경제위기를 거치면서 적자가 증가되었다가 평시의 경제성장기간 중에는 적자가 감소되는 일이 반복되었다.
미국의 재정운영 역사에 비추어 볼 때 적자재정은 크게 세 가지 원인에 의해 유발되었다. 전쟁수행을 위한 차입이 하나였으며, 경기침체를 해결 하기 위한 차입이 둘째이고, 수입과 지출사이의 장기적인 불균형을 보전 하기 위한 차입이 세 번째 요인으로 꼽힌다.
미국의 연방정부수립이후부터 1930년까지의 적자는 주로 전쟁수행과 관련이 있었으며 전쟁이 종결된 후 그 부채는 상환되었다. 그러나 1930 년의 대공황을 계기로 세입을 축소하고 적자지출을 허용함으로써 사회적 약자에 대한 보조를 지급하는 정책이 우선되었으며, 이 과정에서 다시 적자가 누증되었다. 두 번째 원인에 해당하는 적자재정 상황이었던 출현 하였던 것이다. 공황으로 인해서 경기의 부침을 최소화하고 공황으로 인 한 사회적 경제적 고통을 최소화하는데 정부의 역할이 중시되었으며, 재
미국의 연방정부수립이후부터 1930년까지의 적자는 주로 전쟁수행과 관련이 있었으며 전쟁이 종결된 후 그 부채는 상환되었다. 그러나 1930 년의 대공황을 계기로 세입을 축소하고 적자지출을 허용함으로써 사회적 약자에 대한 보조를 지급하는 정책이 우선되었으며, 이 과정에서 다시 적자가 누증되었다. 두 번째 원인에 해당하는 적자재정 상황이었던 출현 하였던 것이다. 공황으로 인해서 경기의 부침을 최소화하고 공황으로 인 한 사회적 경제적 고통을 최소화하는데 정부의 역할이 중시되었으며, 재