1. 법령문은 그와 관련된 사람들(규범의 수령인, 수범자)에게 특정한 행 위(작위, 부작위 등)를 하도록 유도하는 정보라고 이해할 수 있다.54) 법령의 개별 규정들은 수범자의 행위에 직접 작용할 뿐 아니라, 어떠 한 행위를 선택할 것인가를 결정하는 데에도 영향을 미친다.55) 일반 적으로 법질서는 인간이 통상적으로 규범에 합치되게 행동할 것을 예정하며, 제재를 받게 되는 규범위반행위는 예외적이라는 가정에 기초하고 있다. 수범자가 어떠한 결정을 내릴 때에 척도가 되는 법 령이 아무런 영향력이 없다면 법질서가 정상적으로 기능하고 있다고 할 수는 없을 것이다.
1-1. 법령은 수범자가 어떠한 결정을 내리는 경우 그 결정에 영향을 받 도록 이해하기 쉽게 형성되어야 한다. 이 점에서 법령은 우선적으로
“수범자에게 적합하여야” 한다는 결론이 도출된다.56) 실제로 법령이 수범자로 하여금 특정한 행위를 하게끔 하는 기능을 수행하려면 그 법령 속에 포함되어 있는 정보를 수범자가 명확히 인식할 수 있게 전 달되어야 한다. 이러한 수범자 적합성(Adressatengerechtheit)이 라는 기준은 다양한 관점에서 심사될 수 있고 상대화될 수 있다.
54) Eberhard Baden, Gesetzgebung und Gesetzesanwendung im Kom-munikationsprozess, Baden-Baden 1977, S.29ff, 43ff.
55) P.Noll, S.150ff.
56) Georg Müller, Adressatengerechtheit und Allgemeinverständli-chkeit der Verständnishorizont des Adressaten als Kriterium der Gesetzessprache, in : Heinz Schäffer/Otto Triffterer(Hrsg.), Rationalisie-rung der Gesetzgebung, Baden-Baden/Wien 1978, S.35f.
Ⅱ. 수범자 적합성
1-2. 오늘날 입법은 인간의 행위를 규율하고 조정할 뿐 아니라 정치적 결정을 정당화하고 통합을 가능케 하며, 정치적 타협과 합의형성을 가능하게 하는 기능을 담당한다. 이러한 정치적 정당화, 통합 그리 고 합의형성이 가능하도록 법규범이 형성되어야 한다는 의미에서도 법령은 수범자에 적합하도록 형성하여야 한다. 그러나 다양한 정치 세력들의 합의에 따른 정치적 목표설정을 규정하기 위하여 또한 그 어떤 타협에 도달한 것을 확정하기 위하여 법령의 내용은 불가피하 게 개방적이고, 불확정적인 내용이 포함될 수밖에 없다.
1-3. 특히 헌법 또는 부분적으로 법률의 단계에서 지적되고 있는 그러 한 규범들의 경우라 할지라도 수범자 적합성의 기준이 전면적으로 부정되는 것은 아니며, 이들 규범들은 정당화와 통합기능을 수행할 수 있도록 “기능에 적합하게(Funktionsgerechtigkeit)” 형성되어 야 한다.57) 그러므로 법령의 구조, 밀도, 명확성은 당해 법령이 적 용되는 시점의 기능에 맞추어져야 한다.
2. 법령의 수취인, 즉 수범자는 법령문의 이해도에 따라 각각 다양하 게 형성된다. 즉 법령이 그 집행을 위임받고 있는 기관만을 적용대 상으로 하는 것이라면 그 내용은 보다 간결하고 정확하게 표현될 수 있고, 법률전문용어의 개념을 사용할 수 있다. 이에 반해 법령의 문 외한, 관련당사자 또는 일반인을 수범자로 보는 경우에는 전문성을 띤 표현의 사용을 포기하고 개념의 관련성을 명확히 밝히고 개념의 의미를 설명함으로써 법령문을 이해시키고자 시도하여야 할 것이다.
따라서 그로 인해 법령문의 양적 규모가 증대하고, 전체에 대한 개 관이 더 어려워지며, 아울러 명확성을 잃게 될 수도 있다.
2-1. 수범자의 범위를 어떻게 규정할 것인가에 대해서는 견해가 분분 하다.58) 법령은 모든 사람을 그 대상으로 하기 때문에 일반인에게 이해되어야 한다는 관점이 있는가 하면, 반면 법령은 법을 집행하고 57) H.Hill, a.a.O., S.96.
58) P.Noll, a.a.O., S.172ff ; R.Walter, a.a.O., S.85.
제 3 부 입법기술의 주요원칙
적용하는 “법조인”(Rechtsstab)이 이해할 수 있으면 족하다는 견해 도 있다. 더 나아가 (직․간접적) 당사자, 전문인 또는 관심을 지닌 문외한이 수범자로 간주되고 있으며, 이 경우 수범자 집단은 그 소 재에 따라 다양해진다. 때로는 규범형성에는 수범자의 범위가 중요 한 것이 아니라 누가 규범을 수단으로 활동하는가가 중요하다고 주 장되기도 한다.59)
2-2. 입법기술의 기준으로서 수범자적합성은 수범자가 자신의 결정을 실제로 법령문에 의거하여 내리는 경우에만 타당할 수 있다. 수범자 가 자신의 법적 인식을 다른 근원으로부터 도출해 내거나, 법령문이 수범자에게 충분한 법적 인식을 주지 못할 때에는 아무런 의미가 없 다. 문외한은 법률을 읽지 않으며, 특히 이 점은 끊임없이 제정되고 개정되는 입법의 양을 보더라도 이미 실제적으로 가능하지 않다.60) 법규범은 규범을 보다 자세하게 결정짓는 행정행위와 법원의 판결과 결합할 경우에만 비로소 올바르게 이해될 수 있다.
2-3. 일반 시민들은 그들이 준법행위를 하게 만드는 정보를 법령집에 서 얻지 않고, 다른 원천, 예컨대 새로운 법률과 소송절차, 즉 구체 적 사안에 대한 법의 적용에 관해 보도하고 있는 대중매체로부터 얻 는다. 일반 시민들은 자신의 경험 또는 직장 등에서 이루어지는 대 화를 통하여 얻은 타인의 경험으로부터 법규범의 본질적 내용을 알 게 된다. 경제에 관련된 또는 특정 직업에 종사하는 사람들은 사적 단체(경제단체, 동업자조합, 임대인조합, 의료보험조합)를 통하여 관 련되는 법령정보를 획득한다.61) 그러나 이러한 사적 단체들조차 구 체적 사안에 관련될 경우 보통 법령문을 참조하기보다는 오히려 관 공서에 의뢰하거나 변호사 또는 자문기관을 찾는다. 투표에 회부된 59) E.Baden, a.a.O., S.264.
60) Vilhelm Aubert, Einige soziale Funktionen der Gesetzgebung, in : Ernst E.Hirsch/Manfred Rehbinder(Hrsg.), Studien und Materialien zur Rechtssoziologie, Köln/Opladen 1967, S.284ff.
61) Klaus Lange, Kriterien für die Wirksamkeit von Instrumenten und Programmen des Verwaltungshandelns, DÖV 1981, S.73ff.
Ⅱ. 수범자 적합성
헌법과 법률에 관하여 투표하여야 하는 유권자들도 법령정보를 대부 분 대중매체의 소식이나 의견표명, 정당의 슬로건, 광고와 포스터, 법률안에 대한 관공서의 설명을 통하여, 그리고 법률안의 제명에 근 거해서 획득하며, 직접 법안을 보고 입장을 결정하지는 않는다.
3. 이와 같은 방식으로 일반 시민들은 명확한 법인식을 획득하는 것이 아니라 현행법제의 내용에 관한 개괄적인 지식만을 얻는다. 이러한 관념은 보통 실정법규정과의 충돌을 회피하기에는 불충분하다. 일반 인의 이러한 법의식, 법감정을 구체화․수정하면서, 그 실현가능성을 국가적 제재수단을 통하여 증대시키는 경우에 명확한 법인식을 형성 할 수 있다.62)
3-1. 현행법에 관한 정보는 관공서 또는 개인, 문서 또는 구두로, 다 소간 요약된, 수범자의 이해력에 적합한 형태 등 다양한 방식으로 제공된다. 이러한 법령정보의 종류와 강도는 규율기관, 규율소재, 수 범자 집단에 따라 다르다. 즉, 헌법단계의 규범과 같이 정치적으로 민감한 문제를 야기하는 법령이나 논란의 여지가 있는 법률, 형법영 역 때로는 민사법 또는 행정법의 영역에서 내려지는 주목할 만할 판 결은 당장 대중매체의 주목을 받는다. 연방의 법령규정은 주 또는 지방자치단체의 규정보다 더 잘 준수되고 널리 알려져 있다. 도로교 통법처럼 금지와 명령의 엄격한 준수가 문제되는 경우에는 보다 더 상세한 정보를 얻으려는 노력이 이루어질 것이며, 상대적으로 소규 모의 특정한 수범자 집단에게 적용되는 법령의 경우에는 불특정다수 의 개인을 대상으로 하는 일반적 방식의 법령보다 관련당사자들이 규범의 존재와 내용에 관해 문의하거나 혹은 사적 단체를 통해 규범 의 존재와 내용에 관해 정보를 얻게 된다는 점을 감안하여야 할 것 이다.63)
62) Ernst E.Hirsch, Die Steuerung des menschlichen Verhaltens, JZ 1982, S.46f.
63) G.Müller, a.a.O., S.39f.
제 3 부 입법기술의 주요원칙
3-2. 일반적으로 법령문을 통하여 법에 관해 정보가 획득되지 않거나 법령문이 법적 상황을 완전하게 반영하는 것이 아니라면, 당해 법령 은 수범자들에게 적합하게 형성된 것이라 할 수 없다. 특히, 일반인 을 수범자 집단으로 보는 경우 법령문이 “일반적 이해가능성”을 가져 야 한다는 요청은 실현될 수 없는 것이다. 그러나 어떤 법령은 규율 대상이 되는 소재의 성질 때문에 평이화 내지 간소화를 위하여 아무 리 노력을 기울이고 모든 보조수단을 투입하더라도 결국 모든 사람 이 이해할 수 있을 정도로 표현할 수 없는 경우가 있다. 이 경우 일 반적 이해가능성에 대한 노력은 법령규정이 명확성을 잃게 하고 그 분량을 증가시키게 되는 결과를 초래한다. 그 이유는 한편으로 단순 화를 위해서는 세분화가 포기되어야 하고, 다른 한편으로 규범적 내 용 없이 법률규정이 장황한 설명과 반복으로 채워지게 되기 때문이 다. 이는 결국 법규정의 조종력(Lenkungskraft)을 상실하게 하 며, 그 내용을 파악하는 것이 어렵게 된다.64)
4. 수범자가 법령문을 살펴봄으로써 법적 상태에 관한 정보를 얻는 것이 곤란하다면 법령문 내용이 수범자들에게 다른 방법을 통해 가능한 한 이해될 수 있게, 명확하게 그리고 완전하게 전달될 수 있도록 하여야 한다. 그러한 기준이 법령문의 전달가능성(Vermittelbarkeit)이다.
따라서 법령은 적용에 적합하고 전달가능한 것이어야 한다. 이것은 일정한 전문지식, 규율대상인 소재에 대한 전문성 그리고 입법기술 에 대한 경험이 전제되어야만 가능하다. 사실 입법자는 법률가만을 염두에 두는 것은 아니지만 그러나 전체적 맥락이나 어느 정도 법률이 론이나 개념 및 법적용의 방법을 알고 있는 전문가들을 지향하게 된다.
따라서 법령문의 형성과 관련하여 그 이해의 지평이 문제되는 수범자란 그와 같이 규범내용을 “실현하는 사람”이며 “전달자”인 것이다.65)
64) Rudolf Wassermann, Die Moderne Gesetzessprache als Ausdruck politischer Kultur, in : Theo Öhlinger(Hrsg.), Recht und Sprache,
64) Rudolf Wassermann, Die Moderne Gesetzessprache als Ausdruck politischer Kultur, in : Theo Öhlinger(Hrsg.), Recht und Sprache,