Ⅳ. 기초보장
3. 소득분배 악화의 실태와 분배구조 개선을 위한 정책과제(강신욱)
1. 유기적이고 동태적인 기초생활보장제도의 구축
1. 빈곤정책 효과성 제고를 위한 공공부조 급여체계 개편방안
1)
필요성□ 공공부조제도는 빈곤층 및 취약계층의 사회권 보장을 위해 국가가 재원을 부담하 는 제도로, 아래와 같은 원칙에 따라 운용됨.
○ 시장소득이나 기타 사회보장소득에 후행(後行)하는 잔여주의 ○ 빈곤층의 욕구에 대한 적정수준의 보장
○ 수급자의 경제․사회적 자립을 촉진하는 유인체계
□ 2007년 현재 한국의 공공부조제도는 다음과 같은 지원제도로 구성되어 있음.
○ 기초생활보장제도: 자산조사(Means-Test)를 통해, 생계, 주거, 의료, 교육 등의 주 요 지출을 보전해 주는 대표적인 제도.
○ 범주적 공공부조제도: 특정한 인구학적 범주(노인, 장애인, 아동 등)에 속한 집단 중 일정 소득기준 이하의 집단을 지원하는 제도로 구 경로연금, 장애수당 등이 그것에 해당됨.
○ 긴급복지지원제도: 위기상황에 노출된 집단을 대상으로 <선(先) 지원, 후(後) 조 사>의 원칙에 따라, 단기적으로 생계, 의료, 주거, 장제, 해산 등의 지출을 보전.
□ 현재 가장 큰 비중을 차지하는 기초보장제도(1999년 제정)는 한국 공공부조제도를 한 단계 발전시키는 중요한 기여를 하였음.
○ 빈곤층에 대한 기초생활보장을 하나의 사회적 권리로 정립 ○ 빈곤층의 욕구를 체계적으로 측정하여 급여하는 체계를 구축 ○ 근로빈곤층에 대한 소득보장 및 자활지원사업을 강화
□ 하지만 공공부조제도가 기초생활보장제도 중심으로 운영되는 과정에서 다음과 같 은 문제가 발생.
○ 사각지대: 빈곤층의 규모 증가에 비해 공공부조제도가 보호하는 수급자 규모는 제한적 수준에 머물러 있음(아래 [그림 1] 참조).
○ 제도편중: 기초보장제도가 다른 지원을 받는 통로역할을 하게 됨에 따라 이 제도 에 대한 의존성이 증가(아래 [그림 2] 참조).
○ 복지의존: 공공부조제도 지출이 증가하고 있으나 근로유인 효과가 취약하여 취업 및 탈수급 효과가 부족(아래 [그림 3] 참조).
□ 공공부조제도의 사각지대, 기초보장제도의 편중성, 취업 및 탈수급 효과 촉진을 위 해서는 공공부조제도 전반에 걸친 개편이 필요.
○ 다양한 공공부조제도를 발전시켜 사각지대를 해소하는 개편전략이 필요: 타 공공 부조제도(기초노령연금, 장애연금 등)의 역할을 강화함으로써, 기초보장제도로의 진입을 억제.
○ 기초보장제도를 욕구별 급여체계로 개편하여 제도집중성을 해소하고 급여형평성 을 제고하는 전략이 필요: 적정급여 및 욕구별 급여를 통해 급여형평성 및 경제 활동 참여를 촉진하는 방향에서 현 기초보장제도를 개편.
○ 근로빈곤층의 취업과 탈빈곤을 촉진하는 자활지원제도의 내실화: 소득보장 (Protection)과 취업촉진(Activation) 정책의 균형을 유지하기 위해 자활지원제도 를 독립된 제도를 제정.
□ 현 공공부조제도가 안고 있는 문제점을 해결하기 위해서는 기초생활보장제도를 개 편하는 작업이 출발점이 되어야 할 것임.
2)
현황□ 우리사회는 소득격차가 확대되고, 빈곤율이 증가하고 있어 이 집단을 중심으로 공 공부조제도의 강화가 필요.
○ 빈곤율은 외환위기직후 급격히 증가하다, 2000년 이후 일시적으로 다시 감소하였 으나, 2003년 이후 다시 증가([그림 1] 참조).
○ 계층간 소득격차는 외환위기 직후와 2005년 매우 악화된 모습을 보이고, 2006년 다소 완화된 것으로 나타나고 있음([그림 2] 참조).
○ 빈곤율 증가가 저임금․고용불안으로 인한 근로빈곤층 증가에 있다는 점에서 이 들을 지원할 제도 개편이 시급
※ 반복적으로 빈곤을 경험하는 가구의 비율이 전체 가구의 16%를 차지하고 있 다는 점은 매우 시사적([그림 3] 참조).
〈한국사회의 빈곤율 추이〉
0.0 5.0 10.0 15.0 20.0 25.0
1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
중위40 중위50 중위60
주: 1) 빈곤률은 경상소득을 기준으로 중위값의 40%~60%를 빈곤선으로 적용 2) 조사표본은 도시지역에 거주하는 2인 이상 임금근로가구
자료: 통계청, 『도시가계조사』(년간), 각년도 원자료
〈소득계층간 소득격차의 추이〉
2 3 4 5 6 7 8 9
1982 1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006
10분위배율 5분위배율 2/4분위배율
주: 1) 경상소득을 기준으로 산출
2) 10분위배율은 상하위 10% 소득계층간 격차비교; 5분위배율은 상하위 20% 소득계층 간 비교‘ 2/4분위배율은 상위20%와 하위40% 소득계층간 비교임.
자료: 통계청, 『도시가계조사』(년간), 각 년도 원자료
〈빈곤층의 동태적 특성에 따른 비율〉
〈기초보장제도의 주요 급여제도별 수급자 추이>
2000년 2002년 2003년 2004년 2005년 2006년 2007년 (생계, 의료; 억원)
〈기초생활보장제도의 특례수급자 현황 (2005년 현재)〉
35.1
6.2
16.4
8.4
17
1.3
10.2
5.3
0 5 10 15 20 25 30 35 40
의료특례 재산특례 자활특례 교육특례 타법수급 부양/재산특례 중복특례 기타
주: 그림의 수치는 전체 특례수급자의 % 자료: 보건복지부, 내부자료 각년도
3)
문제점□ 2007년 현재 공공부조제도가 안고 있는 문제점은 아래와 같음.
○ 사각지대: 외환위기를 기점으로 우리사회의 빈곤율이 빠르게 증가하고 있으며, 이 증가세는 상당부분 저임금․고용단절을 경험하는 근로빈곤층의 증가에 따른 것임. 하지만 기초생활보장제도를 비롯한 공공부조제도의 수급규모는 크게 증가 하지 않고 있음. 그 결과 빈곤층에 대한 기초보장의 사각지대가 증가하는 양상이 발생하는 것임.
〈기초보장제도(공공부조제도)의 보호율 저하〉
○ 복지의존: 기초보장제도에 대한 의존도는 자활사업에도 영향을 미쳐, 자활사업
4)
정책과제□ 공공부조제도는 아래 언급된 세 가지 여건변화를 감안하여 향후 제도개편방안을 마련해야 할 것임
○ 기초노령연금제도 도입에 따라 노인빈곤층에 대한 소득이전이 증가하여 기초생 활보장제도를 비롯한 공공부조제도의 지출증가 요인이 감소할 것으로 고려하여 제도를 개편.
○ 장애인 연금 및 장기요양보호 등의 제도가 정비되지 않아, 차기 정부에서 이에 대한 대책마련이 중요한 쟁점이 될 것이라는 점을 감안하여 대책을 수립.
○ 근로빈곤층이 증가하는 추세와 그 동태적 특성(고용상태와 소득상태가 빠르게 변 화하는)을 감안하여, 이 집단의 취업을 촉진하는 방향에서 욕구별․탄력적 지원 을 강화하는 방향에서 급여제도 및 서비스 지원제도를 개편해야 할 것임.
□ 중장기적으로 현 공공부조제도는 아래와 같은 방향으로 개편해야 할 것이며, 단기 적으로는 이를 위한 준비가 필요.
○ 기초노령연금을 내실화하고, 장애연금 도입타당성을 검토
○ 기초보장제도를 현금(생계급여)과 현물(서비스) 급여제도로 분리 ○ 근로빈곤층 대상으로 자활지원과 서비스 공급을 촉진
준빈곤
○ 근로능력이 있는 수급자 및 빈곤층에 대해서는 자활지원과 근로소득보전세제 (EITC)를 적용함으로써 경제활동 참여에 대한 지원을 강화. 그리고 기초보장제도 에 의한 복지의존효과를 최소화하고, 실직빈곤층에 대한 지원을 확대하기 위해 독립법을 제정.
※ 2007년 11월 현재 보건복지부는 자활급여법 제정을 추진 중
〈개별급여체계의 기본구성〉
생계급여 주거급여 의료급여 교육급여
빈곤선 빈곤선
교육급여
급여 상한액
의료급여 주거급여
생계급여 + 기타 급여
주 : 급여수급선 빈곤선(PL) 급여액
□ 위와 같이 기초생활보장제도를 개편하기 위해서는 다음과 같이 세부 추진방안을 마 련해야 함.
○ 현 최저생계비의 계측과 적용방식을 개편: 상대빈곤선으로의 전환을 기본방향으 로 하고, 생계급여와 주거급여에 대한 급여상한액을 독립적으로 계측하여 발표할 필요가 있음.
※ 위와 같은 작업을 통해 현금급여의 성격을 가진 주요 급여의 급여상한액을 설정해야 함.
○ 욕구별 급여의 구체적 운영방식을 개편:
․ 생계급여 급여방식 조정: 현 생계급여는 표준가구를 중심으로 가구균등화 지수를 적용하고 있으나, 가구원 특성을 고려한 급여에 한계가 있음. 따라서 이를 분해 하여 가구원 규모 외에도 특성을 고려한 급여방식으로 개편.
※ 동일한 4인 가구라도 가구원 구성상 욕구수준이 다를 수 있으며, 이를 반영할 수 있도록 급여상한액 결정방식을 정교화
․ 주거급여 급여방식 조정: 새롭게 가구규모별, 지역별 주거급여 상한액을 산출하 고, 이를 토대로 가구의 임대료 지불능력과 실제 지불금액을 감안하여 급여를 하도록 방식을 개편. 이를 위해서는 지역별 주거급여 상한액을 설정해야 함.
․ 의료급여의 선정 및 관리체계 개편: 의료급여는 현급급여하지 않는다는 점에서 선정기준을 바꾸어, 의료욕구가 있는 집단을 중심으로 집중보호 하는 체계 구축 이 필요하며, 의료서비스 과다이용을 억제하는 관리체계 효율화 또한 중요.
○ 소득인정액의 폐기: 현 기초보장제도에서 선정과 급여에 영향을 미치는 소득평가 액 및 재산의 소득환산제도는 폐기되며, 개별 욕구별 급여제도의 필요에 따라 선 택적으로 활용.
○ 전달체계의 개편: 기초보장제도를 욕구별 급여체계로 개편함에 따라 급여관리를 위한 정보화체계를 강화하고, 필요한 인력을 확충.
5)
향후 정책추진방향(1)
단기 과제□ 기초생활보장제도의 욕구별 급여체계로의 전환은 아래와 같은 원칙에 따라 체계적 으로 준비해야 할 것임.
○ <先 효율화 後 확대>를 근간으로 해야 함: 이는 현재 기초생활보장제도의 성급 한 확대보다 내실화가 필요하다는 전제에 입각.
○ <급여정확도>를 제고해야 함: 빈곤층에 대한 과소․과잉급여를 막아 제한된 자 원을 보다 많은 빈곤층에게 지원해야 함을 의미.
○ <근로친화성>을 제고하는 방향으로 개편되어야 함: 현 기초생활보장제도는 근로 활동보다 수급이 유리하도록 설계된 측면이 있음. 따라서 개별급여 중 현물급여
○ <근로친화성>을 제고하는 방향으로 개편되어야 함: 현 기초생활보장제도는 근로 활동보다 수급이 유리하도록 설계된 측면이 있음. 따라서 개별급여 중 현물급여