C ․ H ․ A ․ P ․ T ․ E ․ R ․ 2
소득계층 간 주거지분리의 요인과 사회통합의 필요성
제2장에서는 우선 도시지역의 소득계층 간 공간분리 현상을 초래하는 근본적인 원인 으로 경제적 요인, 제도 및 사회구조적 요인 등을 설명한다. 이어서 사회적 배제의 개 념과 사회적 배제와 주거공간 분리와의 관계를 정립하고, 사회적 배제 극복을 위한 주거공간의 혼합과 사회통합의 필요성을 설명한다. 본 장에서 제시하는 내용들은 뒤 에 소개되는 제3장의 저소득주거의 분리와 배제실태 분석의 토대가 되고 또 제6장의 결론부분에서의 주거공간의 사회통합방안의 논리적 근거가 된다.
1. 도시지역의 소득계층 간 공간분리 현상의 요인 1) 경제적요인
도시에 있어서의 토지이용과 소득계층 간 주거지분리 현상과 그 원인을 규명 하고자 하는 학자들의 노력이 있었다. 특히 경제학적인 측면에서의 대표적인 이 론은 Thünen과 Hurd의 지대이론에 기초한 신고전주의 경제학적 해석이다. 이 이론에 의하면 대도시에서 거주하는 가구들은 도시 내에서 제한된 예산과 시간 으로 각자의 효용을 극대화하도록 입지를 결정하며, 그러한 선호가 반영되는 과 정에서 소득계층별로 도시 내의 입지가 달라진다는 것이다.2)
이러한 이론은 현실과는 상당히 다른 여러 가정에 기초하고 있다. 즉, 주거용
2) 신고전주의 경제학적 이론에서 소득계층별로 주거입지가 달라지는 원리는 부록1에 자세히 설명되어 있다.
토지시장(또는 주택시장)을 완전경쟁시장으로 가정하고 도시의 토지이용이 개별 가구에 의해 결정되는 것으로 본다. 또 지대를 단순히 접근성의 변수로만 설명하 고 있으며 도시는 하나의 중심을 갖고 있고, 일자리와 서비스가 집중되어 있는 것으로 가정하고 있다.
그러나 신고전주의 경제학적 접근을 통해 소득계층 별로 선호하는 주거입지가 다르다는 것은 분명히 설명해준다. 즉, 고소득층의 가구일수록 보다 넓은 주거공 간을 점유하고 주택의 입지는 도심에서 멀어진다는 것이다. 이러한 현상은 시카 고 등 북미도시들을 대상으로 토지이용의 원리를 실증적으로 제시한 동심원이 론에서도 설명되고 있다.
결국 이러한 이론들이 시사하는 것은 각 가구들은 주어진 예산으로 각기의 효 용을 극대화하는 과정에서 주거입지를 결정하게 되는데, 이로 인해 비슷한 소득 계층끼리 상호 인접하여 입지를 하게 될 가능성이 크므로, 개별 가구들의 자유입 지가 허용되는 사회에서는 소득계층 간에 어느 정도의 주거지 분리는 불가피한 측면이 있다는 것이다.
2) 토지이용제도 및 주택 정책적 요인
도시의 토지이용과 소득계층별 주거지 입지는 기본적으로는 경제적인 요인 및 사회적 요인에 의해 결정되지만, 제도적인 요인에 의해 결정되기도 한다.
(1) 토지이용 및 용도지역제(Zoning)
도시에서의 토지이용 및 용도지역제(Zoning)는 무질서한 토지이용으로 인한 부정적인 외부효과를 최소화하기 위한 제도적 장치로, 특정 구역에 비슷한 유형 의 개발 또는 일정한 기준을 충족시키는 용도의 개발만을 허용한다.
용도지역제에서는 도시 내의 공간에서 오염원이 될 수 있는 공장시설, 상업시 설 등을 주거지역과 분리 지정할 뿐 아니라, 주거지역 내에서도 구역별로 주택유 형(예, 단독, 연립, 중층아파트, 고층아파트 등), 개발밀도(건폐율, 용적률, 최소대
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지면적, 단독주택용 필지의 폭) 등을 구체적으로 정하고 있다.
미국3)의 경우 우리나라에 비해 훨씬 주거지의 용도가 세분화되어 결과적으로 소득계층에 따른 주거입지가 이에 의해 분리될 수밖에 없도록 되어 있으며, 최소 대지면적을 세분화된 용도지역별로 다양한 수준에서 차별화되어 있는 지역이 많 아, 중대형 주택과 소규모 주택이 이웃 배치가 불가능하고 이는 결과적으로 소득 계층 간 주거지 분리를 초래하였다.
(2) 공공개발 택지의 개발 계획 및 주택유형․규모에 관한 규제
우리나라의 경우 서양의 국가들과는 달리 주거지 또는 택지를 공공기관이 직 접 개발하고 주택단지도 공공이 주도하여 개발하는 경우가 많아, 정부의 개발계 획은 주거공간에서의 계층 간 혼합 또는 분리에 영향을 미친다.
또한 공영개발택지, 국민임대주택 단지, 주택재개발지구, 주거환경개선사업지 구, 도시재정비촉진지구(구시가지 뉴타운사업) 등을 개발하는데 있어 임대주택 의 비율, 주택규모별 공급비율 등을 법령으로 정하고 있어, 주거지의 입주대상 가구들의 소득계층과 사회적 혼합(Social Mix)에 크게 영향을 미치고 있다. 구체 적으로 설명하면 공영택지개발지구에서 공동주택용 택지의 40% 이상을 임대주 택용지로 배정토록하고, 그 중 25% 이상을 국민임대주택에 배정토록 하고 있다.
국민주택법에서는 국민임대주택을 50% 이상 공급하는 것을 원칙으로 하되 30만 평 초과단지는 40%이상 공급하도록 되어있다.
또한 주택법, 임대주택법 등에서는 공공임대주택 종류(예, 영구임대, 공공임대, 국민임대 등)의 규모를 정하고, 입주자격 기준을 매우 구체적으로 정하고 있어, 의도한 것은 아니겠으나 소득계층 간 주거분리를 조장하는 결과를 초래하는 경 우도 있다. 특히 영구임대주택의 경우 기초생활비 수급자등 극빈층, 장애인, 독거 노인, 새터민 등 가장 생활여건이 어려운 가구들 위주로 입주토록 하여 영구임대 주택 단지의 낙인화를 초래하고 있다.
3) 미국에 zoning제도는 1900년대 초 뉴욕시에서 최초 도입되었다. 미국 주거지의 조닝은 지자체에 따라 차이가 있지만 대체로 10여 가지 이상으로 세분화되어 있고, 상당히 다양한 기준으로 주거지의 특성 을 차별화함으로써 유사한 유형과 규모의 집들(결과적으로 가격도 유사한)이 각 조닝구역별로 입지 하도록 하고 있다.
법 령
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법을 제도주의적 접근방식(Institutional Approach)라고 한다.4)
이 접근 방식에 있어서는 도시의 토지이용구조를 결정하는 큰 요인은 자본주 의 주택시장에서 "경제적 힘을 가진 사람들(economic power holders)”, 부동산 업체, 투기꾼들, 이익을 추구하는 임대사업자들, 주택사업자단체, "도시를 재개발 한다는 명분으로 공적자금을 이용하여 사익을 추구하는 사람들“에 의해 결정된 다고 본다.
이러한 이론적 접근에 있어서 도시 내의 각기 다른 사회적 집단들 간의 갈등이 발생하고 각 집단이 각자의 이해를 관철하는 과정에서 토지이용과 도시구조가 결정되는 바, 결국 사회구조적으로 힘을 가진 사람들의 영향력이 크고 그 과정에 서 공간적으로 약자들이 배제될 수 있다는 것이다. 이러한 이론을 주장함에 있어 이념적인 접근이 이루어지는 경우가 종종 있는데 반자본적주의적 또는 막시스트 의 시각으로 토지이용구조 시스템을 설명하는 경우가 많다.5) 이러한 이론은 과 격한 측면이 있으나, 자본주의 주택 및 토지시장의 일면을 설명해 주고 있는 것 은 사실이다.
2. 사회적 배제 극복을 위한 주거공간의 사회통합 필요성 1) 사회적 배제의 개념
사회적 배제의 개념은 1960년대 프랑스에서 처음 탄생한 개념이다. 당시 프랑 스 경제기획성의 책임자였던 Pierre Massé는 ‘진보적 이익 배당’이라는 글을 통 해 최초로 이 용어를 사용하였다. 하지만 최초로 사용된 사회적 배제의 의미는 현재의 의미와는 다르게 장애인과 같은 일부 소외집단의 괴리에 초점을 맞추고 있었다6). 이후 45년이라는 기간 동안 사회적 배제와 이를 극복하기 위한 논의가 다양하게 이루어지면서 사회적 배제의 개념은 넓은 의미에서 그 해석이 이루어
4) Johnston, R. J. "Urban Geography: City Structures". Internal Structure of the City. Larry S.
Bourne(ed). Oxford: Oxford University Press. 1982 : pp80-90.
5) Harvey, 1975. Ibid. p. 84
6) 심창학. 2001. “사회적 배제 개념의 의미와 정책적 함의 : 비교 관점에서의 프랑스를 중심으로” 『한국 사회복지학』 제44호. pp.178-208
지게 되었다. 왜냐하면 시간과 장소에 따라, 혹은 국가에 따라 배제의 대상이 다 르고 각각의 학문분과별로 이를 다르게 파악하고 있기 때문이다.7) 여기서 구체 적으로 사회적 배제에 대한 정의들을 살펴보면 다음과 같다.
“사회적 배제란, 경제적․문화적․정치적․사회적 등 다양한 요소로 인한 차 별 때문에 다수인들이 누리는 적정 수준의 재화와 서비스를 누릴 수 없는 상태 와, 그로 인해 빈곤이 확산되는 과정을 의미한다.”8)
“사회구조적으로 다양한 영역에서의 박탈과 결핍, 불이익을 당해 사회․경 제․정치 활동에 제대로 참여할 수 없게 됨으로써 인간으로서의 최소한의 기본 권마저 침해당하는 상황이다.”9)
“사회적 배제는 개인, 가족, 집단 또는 이웃들로부터 이들이 사회․경제․정치 적 활동 전반에 참여하는데 필요한 자원을 빼앗는 일련의 과정이다.”10)
“사회 내의 특정 집단이나 개인이 사회, 경제, 정치활동 및 그 참여과정에서 사회의 희소자원에 접근할 수 없거나 그 분배가 공정하게 이루어지지 않는 경우 를 말한다.”11)
이러한 정의를 통해 알 수 있듯이 사회적 배제란 특정한 사회적인 과정을 거쳐 나타난 정적인 결과만 지칭하는 것이 아니라 빈곤이 발생하는 동적인 사회적 과 정을 포함하는 개념이다. 고도성장 이후에도 대규모 실업문제, 저소득가구, 노숙 자 문제 등이 남아있는 것에서 알 수 있듯이 현대에 있어서 빈곤의 양상과 그
이러한 정의를 통해 알 수 있듯이 사회적 배제란 특정한 사회적인 과정을 거쳐 나타난 정적인 결과만 지칭하는 것이 아니라 빈곤이 발생하는 동적인 사회적 과 정을 포함하는 개념이다. 고도성장 이후에도 대규모 실업문제, 저소득가구, 노숙 자 문제 등이 남아있는 것에서 알 수 있듯이 현대에 있어서 빈곤의 양상과 그