외국 주거공간의 사회통합 정책과 시사점
3) 미국 사례의 시사점 (1) 미국정책의 평가
미국의 소득계층 혼합을 위한 주거정책은 앞에서 살펴본 것과 같이 연방정부, 주정부, 지방정부에 따라 다양한 프로그램들이 개발되어 운영되고 있다. 대표적 인 프로그램은 HOPE VI, SECTION 8, MTO, INCLUSIONARY ZONING, 그리 고 INCLUSIONARY HOUSING 정책 등이다. 이러한 정책들은 앞에서 살펴본 것과 같이 주정부와 지방정부의 실정에 따라 다양한 형태로 운영되고 있다.
HOPE VI 프로그램은 미국의 공공주택정책에 있어 가장 중요하게 인식되고 있으며 기존의 낙후된 공공주택을 철거하고 혼합소득계층 커뮤니티로 재개발하 는데 중점을 두고 있다. 혼합소득계층 커뮤니티의 조성은 지난 수십 년간 저소득 층의 주거문제해결을 위해 지향해 왔던 대규모 공공주택 정책의 실패에서 비롯 되었다고 할 수 있다. 이는 1950년대에 저소득층의 주거문제를 해결하기 위해 도 시재개발과 도시갱신 프로그램을 이용하여 대규모로 조성한 공공주택단지가 얼 마 지나지 않아 재슬럼화 되었기 때문이다.
결과적으로 저소득층의 주거문제는 공공주택의 단순한 공급의 측면에서 나아 가 저소득층 주거단지의 유지와 관리가 더욱 중요하게 고려되어야 하는 것을 말 한다. 이를 위해 저소득층가구를 한 곳에 묶어 놓는 대규모 공공주택 건설 보다 는 이들을 분산시키고 중산층과 함께 공존하는 소득계층혼합 커뮤니티의 건설이 바람직한 대안으로 받아들여지고 있다. 또한 소득계층혼합 커뮤니티의 조성에서 주거단지의 단지계획과 건물의 디자인도 중요한 요소로 인식되고 있다. 중산층 가구를 끌어들여 소득계층혼합을 유도하기 위해서는 주거단지의 외형적인 모습 에서 저소득층을 위한 주거단지라는 사회적인 인식을 불식시켜야 하기 때문이 다. HOPE VI의 많은 재개발 프로젝트에서 주택규모와 건물외형의 다양화를 추
제5장∙외국 주거공간의 사회통합 정책과 시사점 111
구하고 있으며 교외지역의 중산층 주거단지 못지않은 단지계획과 서비스 시설을 공급하고 있다.
나아가 저소득층 주거문제 해결을 위해 과거의 연방정부 주도의 공급위주의 획일적인 정책에서 주정부, 지방정부, 그리고 지방의 민간단체의 협력이 중요한 과제로 나타나고 있다. HOPE VI 프로그램에서는 연방정부의 지원금을 기반으 로 하여 지방정부와 민간단체가 주도적으로 저소득층을 위한 저렴주택 공급을 적극적으로 유도하고 있다.
HOPE VI 프로그램은 미국 전역에서 활발하게 진행되고 있지만 중산층이나 고소득 계층들의 호응이 좋지 않은 경우가 적지 않아 전체 주택시장의 규모를 고려한다면 그 영향은 아직 제한적이라고 할 수 있다. 그리고 도심의 공공주택단 지 재개발로 인해 다른 곳으로 재이주를 해야 하는 극빈층과 저소득층 가구에 대한 배려도 여전히 해결되어야할 과제이다.
SECTION 8과 MTO 프로그램은 물리적인 재개발을 사용하지 않고 저소득층 가구에게 주거환경이 더 좋은 커뮤니티로 이주하여 살 수 있도록 주거비용 보조 형태인 주거선택 바우쳐를 제공하는 정책이다. 시카고에서 진행되었던 고트로 프로그램과 현재 진행 중인 MTO 프로그램의 중간 연구결과에 의하면 저소득층 을 위한 주거선택프로그램을 이용하여 주거환경이 보다 나은 중산층 교외지역으 로 이주하였을 때 고용기회의 향상, 자녀의 교육성취도 향상, 정서적 안정 등 저 소득층 가구원들의 삶의 질에 긍정적인 영향을 미치고 있는 것으로 나타났다. 그 러나 MTO프로그램에 대한 여러 가지 긍정적인 중간 연구결과에도 불구하고 교 외의 중산층 커뮤니티 주민들의 강한 반대에 부딪치고 있다.64)
이와 같이 주택정책을 이용한 인위적인 인종과 소득계층혼합 전략들은 커뮤니 티 그룹간의 인종, 소득, 지위, 문화와 정서, 그리고 정치적인 이해관계와 님비이 즘 등으로 인해 지속적인 어려움이 예상된다.
포용적 주택정책은 주거의 양극화를 완화하고 저소득층 가구들에게 더 좋은
64) Goering John. 2005. Expanding housing choice and integrating neighborhoods: The MTO experiment. In Briggs, Xavier de Souza ed. The Geography of opportunity: Race and housing choice in metropolitan America, 2005. Washington. DC: The Brookings Institution Press.
커뮤니티에서 살 수 있는 기회를 제공하기 위한 것으로 주정부와 지방정부에 따 라 다양한 방법들이 시도되어 왔으며, 소득계층 간 사회혼합에 기여하는 것은 사 실이다. 그러나 포용적 주택정책에 대한 공통적인 비판은 이러한 정책들이 주택 의 시장가격제어를 가져와 시장경제에 역행한다는 지적이다.65) 이는 포용적 주 택정책에 관한 지방정부의 의무조항이 건설비를 증가시켜 시장에서 주택공급 감 소를 가져오고 주택시장을 왜곡시킬 가능성이 있기 때문이다. 그리고 정책의 실 행을 위해 각종 인센티브를 줄 수밖에 없는 상황에서 밀도 보너스를 부여하는데 여러 가지 어려움이 따른다.
포용적 주택정책의 성공을 가로막는 다른 장애물은 정책을 실행하기 위한 자 금의 부족(Lack of funding), 토지의 부족, 개발업자들의 반대, 그리고 커뮤니티 의 반대 등으로 나타났다.66) 소득계층혼합 주택정책의 성공적인 사례에도 불구 하고 미국 지방정부의 대다수 주택 프로그램은 소득계층혼합을 위한 주택단지개 발을 지원해 줄 수 있는 재정구조가 상당히 취약하다.67) 또한 저렴주택공급의 기 준이 되는 일정규모 이상의 주택단지도 도시의 개발가능용지 감소로 인해 어려 움을 겪고 있다. 다른 어려움으로는 SECTION 8이나 MTO 프로그램과 마찬가지 로 저소득층 주민이 자신들의 커뮤니티로 들어오는 것을 반대하는 분위기와 높 은 주거 밀도를 반대하는 님비현상이 심하게 나타나고 있기 때문이다. 마지막으 로 저렴주택의 공급과 소득계층혼합 커뮤니티를 조성하기 위해서는 정부와 비영 리단체, 그리고 민간의 협력이 가장 중요한 이슈로 나타나고 있다.
이러한 여러 가지 문제점에도 불구하고 미국의 공공주택정책의 가장 중요한 관심은 저소득층이 안심하고 살 수 있는 저렴주택의 공급과 도시와 교외지역 간 주거공간의 양극화를 막기 위한 소득계층혼합 커뮤니티 조성에 있다고 할 수 있 다. 미국은 지난 수십 년간 다양한 공공주택 정택을 통해 얻은 경험을 토대로 사
65) Brunick, Nick, Lauren Goldberg. Susannah Levine. 2003. Large cities and inclusionary zoning.
Washington D.C.: Business and Professional People for the Public Interest.
66) California Colition for Rural Housing and Non-Profit Housing Association of Northern California.
2003. Inclusionary Housing in California: 30 years of innovation. San Francisco, CA.
67) Smith, Alastair. 2002. Mixed-income housing developments: promise and reality. Joint Center for Housing Studies of Harvard University and Neighborhood Reinvestment Corporation.
제5장∙외국 주거공간의 사회통합 정책과 시사점 113
회통합을 위한 주택정책을 추진해 나가고 있다. 소득계층의 혼합 없이 집단적으 로 조성된 저소득층 주거지역이 양호한 주거환경을 유지하지 못하는 것을 지난 수십 년간의 공동주택정책을 통해 경험하였기 때문이다. 나아가 주택정책에 있 어 소득계층을 혼합하는 것이 공동주택단지의 재활성화와 소득계층간의 사회통 합에 효과가 있는 것으로 평가하고 있기 때문이다.
(2) 시사점
미국의 주택정책의 다양한 경험은 한국 주택정책에 있어 여러 가지 시사점을 제공하고 있다. 우선 저소득층의 주거문제 해결을 위해 정부주도의 대규모 공공 주택건설의 한계이다. 이는 기존의 슬럼화 된 공공주택을 철거하고 다시 건설한 대규모 공공주택의 재슬럼화를 경험하였기 때문이다. 저소득층 주거지의 집중화 된 빈곤문제를 해결하기 위해 미국은 다양한 시도를 해오고 있다. 가장 대표적인 노력이 소득계층혼합 커뮤니티의 건설이다. 소득계층혼합 커뮤니티의 건설은 방 법적으로 두 가지 측면에서 이해될 수 있다. 첫째는 도시의 쇠퇴한 저소득층 공 공주택단지를 재개발하여 교외지역 중산층을 끌어들일 수 있는 혼합소득계층 커 뮤니티의 건설이다. 이를 위해 주거단지와 주택의 질을 향상시켜 교외지역의 중 산층이 들어와 살 수 있는 주거환경을 조성하는 것이다.
둘째, 우리나라도 대규모 임대주택 단지의 획일적인 공급 보다는 사회통합을 위한 소득계층을 혼합을 유도할 수 있는 주택정책이 다양하게 고려되어야 할 것 이다. 그리고 정부 주도의 대단위 공공임대주택단지의 건설보다 지역사회의 다 양한 주체가 참여한 민관협력을 통한 소규모 소득계층혼합 커뮤니티건설도 정부 의 재정적인 부담을 줄이고 지역사회의 참여를 이끌어 낼 수 있는 좋은 대안이 될 수 있다. 또한 저소득층의 주거문제 해결을 위해 재개발이나 새로운 공공임대 주택 단지의 건설 외에도 주거선택 바우쳐 프로그램과 세제혜택을 통한 임대비 보조 등 다양한 프로그램 개발이 필요하다. 나아가 저소득층 가구가 집중된 지역 의 물리적인 환경개선에 못지않게 빈곤, 실업, 교육, 복지의 문제에 대한 체계적 인 해결책을 마련하는 것이 중요하다.
2. 프랑스 주거공간의 사회통합 정책