세계 농업무역정책의 변화 추이

2011

년에

^21.2%

로 감소하였다

^.

이와 같은 빈곤율 감소와 소득 증가는 식량 수요를 촉진함으 로써 농산물 수입 증가를 유발하였다

^{. 2000}

년과

²⁰¹⁵

년에 중국의

¹

인당

^GDP

도

^1,771

달러 에서

^6,498

달러로 증가하였고

^,

빈곤율은

²⁰⁰²

년에

^31.9%

에서

²⁰¹³

년에

^1.8%

로 크게 하락하 였다

^.

앞으로도 신흥국은 주요 농산물 수입국으로서 남게 될 터나 그 수입 증가율은 둔화될 것으로 내다보인다

^{. 1}

인당 소득이 높아질수록 추가 소득을 식량에 소비하는 경향이 감소하 는 경향을 나타내기 때문이다

^.

수출 보조는 해당 국가의 교역조건

(terms of trade)

을 변화시키기 위한 정부의 시장개입으 로 볼 수 있다

^.

⁵⁾ 보조로 인해 노동이나 토지 비용 등 생산비용이 절감되면 해당 생산자는 세계 시장의 경쟁으로부터 보호를 받는 혜택을 얻게 된다

^.

이에 따라 농산물 보조는 세계 시장과 경제에 파급영향을 미칠 수 있으며

^,

가격 변동성과 식량 가격 폭등을 초래하기도 한다

^.

또한 수출보조 수혜를 받은 생산자는 효율성에 근거하지 않은 방식으로 자신의 시장 점유율을 높일 수 있게 된다

^.

WTO

농업협정

(Agreement on Agriculture)

은 과잉으로 생산한 농산물을 세계 시장에 덤핑하는 것을 막기 위해 수출 보조를 제한해 왔다

^.

⁶⁾ 앞서 밝힌 대로

^WTO

회원국들은

2016

년 나이로비 각료회의 이후 수출 보조 철폐를 위한 조치를 밟고 있다

^.

선진국들은 일부 농산물을 제외하고 수출 보조를 곧바로 없애기로 했으며 개도국 대부분도

²⁰¹⁸

년까지 철폐를 약속했다

^.

다만

^,

최빈개도국과 식량 순수입 개도국은 더 긴 시간을 가지고 수출 보조 감축에 참여하도록 허용하였다

^.

또한 나이로비 합의안은 수출금융

^,

국제 식량 원조

^,

농산물 수출 국영기업 운영 등 다른 형태의 수출 보조에 관한 규율도 포함한다

^.

그러나 최근에 세계 식량 가격의 감소 추이가 이어지면서 국내 수준에서 농업정책 개혁을 추진하는 것에 관한 정치적 여건은 호의적이지 않다고 할 수 있다

^.

<

그림

^2>

는

^WTO

에 회원국이 통보한 수출 보조 지출 추이를 나타낸다

^{. 2010}

년부터

²⁰¹⁵

년까지 식량 가격 지수가 하락하는 장세에서도 농산물 수출 보조 실적은 절반 이하로 감소하 였다

^.

이 기간에 수출 보조 규모는

⁴

억

^3,400

만 달러에서

²

억 달러로 감소하였는데

^,

감축 분 대부분인

¹

억

^7,920

만 달러가 선진국에서 나타난 결과이다

^.

농업협정 아래

²⁰⁰⁰

년부터 국내 보조가 선진국 위주로 감축되어 왔다

^.

왜냐하면 소득 증가를 경험해 온 일부 개도국이 국내 농업시장을 지원하는 조치를 도입함으로써 보조수준이 오히려 늘어났기 때문이다

^.

5) 보통 상품의 교역조건(tot)은 한 국가에 있어 해당 상품의 수출가격과 수입가격의 비율로 표시함. 수출가격이 상대적으로

<그림 2> WTO에 통보된 수출보조 실적과 FAO 식량가격지수 추이

100만 달러 2002~04=100

8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0

250 200 150 100 50

1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 0

선진국 개도국 식량가격지수 자료: UNCTAD(2019).

<

그림

^3>

은 주요 선진국과 신흥국의 농가 총매출액 대비 생산자 지지 추정치

^(Producer Support Estimate, PSE)

추이를 나타낸다

^.

⁷⁾

¹⁹⁹⁵

년부터 농정개혁의 영향으로

^EU,

일본

^,

미국의

^PSE

비중은 내림세를 나타냈으나 중국이나 인도네시아는 지난

⁵

년간 두 배 이상 상승하여

^EU

수준에 다다르고 있다

^.

실제로 중국의

^PSE

비중은

²⁰⁰⁰

년대 들어 큰 폭으로 증가하였는데

^{, 2013}

년부터는

^OECD

평균을 초월하기 시작하였다

^.

<그림 3> 주요국의 농가 총 매출액 대비 PSE 추이

% 70 60 50 40 30 20 10 0 -10 -20

1995~98년 평균 1999~02년 평균 03~06년 평균 07~11년 평균 12~15년 평균 자료: Bellmann and Hepburn(2017, 10.).

7) OECD가 개발하여 사용하는 PSE 개념은 소비자와 납세자가 농업 생산자에게 이전하는 금전적 가치로, 곧 시장가격 보조(수 입관세를 통한 시장보호 포함), 예산 지원, 예산 수입의 포기 등 농업부문을 지지하는 정책 조치에서 비롯하는 지표임.

<

그림

^4>

는 중국과 미국의 작물

⁽

단일

⁾

이전수입

(Single Commodity Transfer, SCT)

이 각 작물의 총 농가 매출액

(gross receipt)

에서 차지하는 비중을 비교한 것이다

^.

중국 밀의 경우 보조가 총매출액의

^38%,

옥수수

^29%,

쌀

^32%,

설탕

^49%,

면화

^44%

등으로 미국 수준보다 높게 나타났다

^.

<그림 4> 중국과 미국의 총 농가 매출액 대비 작물 이전수입 비교

단위: %

밀 옥수수 쌀 콩 설탕 우유 소고기 돼지고기 가금육 면화

0 20 40 60 80 100

중국 미국 자료: Hopewell(2019), p. 212.

<

그림

^5>

는 중국의 주요 작물

⁽

단일

⁾

이전수입

^(SCT)

이 총 농가 매출액에서 차지하는 비중을

2007~11

년과

^2012~15

년 평균에 기초해 비교한 결과이다

^.

⁸⁾

^2012~15

년에 설탕

^,

콩

^,

옥수수

^,

우유 등의 생산자 보조가 늘었음을 알 수 있다

^.

쌀의 경우

²⁰¹²

년 이전에 조세

^,

곧 음

^(-)

의 지원 대상이었으나 최근에는 농가 매출액 대비

^30%

이상의 생산자 보조 대상으로 전환되었다

^.

<그림 5> 중국의 작물별 농가 매출액에서 농업보조가 차지하는 비중

% 50 40 30 20 10 0 -10 -20

-30

2007~11년 평균 2012~15년 평균 자료: Bellmann and Hepburn(2017), p. 11.

미국의 경우 농가 매출액 대비 생산자 보조는

^1986~88

년에

^21%

에서

^2014~16

년에

^9%

로 감소하였다

^.

같은 기간에 무역 왜곡이 가장 심한 보조의 비중도

^51%

에서

^33%

로 줄었다

(OECD, 2017).

반면에 중국의 농업 생산자들은

^2014~16

년 기준으로 매출액 대비

^15%

의 농업보조를 받고 있으며

^,

이 가운데 상당 부분

^(74%)

이 가장 무역을 왜곡하는 형태의 보조인 것으로 나타난다

^.

세계 전체 농업생산의 부가가치에서 중국이 차지하는 비중은

^1995~97

년에

^18%

에서

2014~16

년에

^43%

로 급성장하였다

^<

그림

⁶

참조

^>.

이는 중국이 세계 최대 농산물 생산국이자 소비국으로 부상하였음을 뜻한다

^.

이에 따라 무역을 왜곡하는 중국의 농업보조 정책이 최대 농산물 수출국인 미국과 다른 선진국 시장의 안정성에 위협적인 요인으로 비춰지고 있는 것이다

^.

<그림 6> 세계 농업 부가가치에서 주요국이 차지하는 비중: 2014~16년

% 50 45 40 35 30 25 20 15 10 5 0

중국 EU US 인도네시아 브라질 러시아 터키 일본 기타 자료: Hopewell(2019), p. 214.

이러한 배경 아래 미국은

²⁰¹⁶

년

¹²

월에 중국이 쌀

^,

밀

^,

옥수수를 대상으로

^2012~15

년에 지급한 가격보조가 최소허용보조

(de minimis)

기준

^,

곧 해당 곡물 생산액

^{(value of} production)

의

^8.5%

를 모두 초과하였다고

^WTO

에 제소하였다

(WTO, 2019). WTO

패널

(Panel)

은

^,

① 중국이 가격보조를 산출하는데 사용하는 기준연도를 자국의 이행계획서

^(C/S)

에 명시한

^1996~98

년 대신에

^1986~88

년으로 대체하여 외부참조가격

(fixed external reference price)

을 인용한 점이 오류이고

^,

② 가격보조 수혜 가능한 물량

(quantity of

eligible production)

으로 품질이 미흡한 물량을 제외한 전체 생산량을 사용해야 한다는

점 등을 들어 쌀과 밀의 가격보조가 최소허용보조 기준을 초과하여

^WTO

규정을 위반하였다 고 평결하였다

^.

⁹⁾ 이에 따라 중국은

²⁰²⁰

년

³

월까지 패널의 권고 사항과 결정을 이행해야 한다

^.

이러한 농업보조 상승은 최근의 농산물 가격 하락과 국내 여건과 연계한 장기적 우려 사항에 대응하는 전략의 산물로 볼 수 있다

^.

국내 식량 공급을 확충하고 도농 간 소득 격차를 해소하는 게 중국의 주요 정책 목표이기 때문이다

^.

<

그림

^7>

은

Global Trade Alert(GTA)

¹⁰⁾가 조사한 주요국별 무역을 저해하는 수출 보조 조치의 수를 나타낸다

^.

이 자료에 따르면

^{, 2008~18}

년에 인도의 정책 수가

¹⁹

개로 가장 크고

^,

영국이

⁶

개

^,

다른

^EU

각 회원국이 각각

⁵

개 순으로 높게 나타났다

^.

반대로 호주와 태국은 각각

¹

개로 작았다

^.

<그림 7> 무역을 저해하는 수출보조 조치의 수: 2008~18년

자료: UNCTAD(2019).

<

그림

^8>

은

^2008~18

년에 외국의 상업적 이해

(interests)

를 차별하는 정부의 농업시장 개입 에 해당하는 조치의 수를 나타낸다

^{. GTA}

에 따르면

^,

무역을 저해하는 정부의 농업시장 개입 조치의 수는

²⁰¹⁵

년에 총

²⁶⁸

건인데

^,

그 가운데 수출 보조가

¹⁰

건을 차지하였다

^.

앞서 지적한

2015

년 나이로비 합의문 이후 무역 제한적인 수출 보조 건수는 감소하였다고 평가할 수 있다

^.

그러나 최근에 음

^(-)

의 영향을 미치는 정부개입이 감소하였으나 그 수가 여전히

²⁰⁰

건 에 가깝게 유지되고 있다는 점도 간과할 수 없는 사실이다

^.

<그림 8> 무역을 저해하는 수출보조 조치의 수: 2008~18년

기타 제한조치 건수 수출보조 건수

300 250 200 150 100 50 0

12 10 8 6 4 2

2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 0

기타 제한조치 수출보조 자료: UNCTAD(2019).

<

표

^3>

은

^2008~18

년에 정책 수단을 통해 농업시장에 개입한 무역 조치의 수를 무역 저해 와 무역 촉진의 영향에 따라 구분한 것이다

^.

곧 같은 형태의 정책 조치라도 무역에 상반된 영향을 미칠 수 있음을 고려한 분류이다

^.

앞에서 이야기 한 수출 보조가 전체 정책 수단에서 차지하는 비중은 단지

^2%

에 불과함을 알 수 있다

^.

무역을 저해하는 정책 수단으로서 수입 관세는 전체의

^42%,

수출세

(export tax)

는 전체의

^10%

를 차지하였다

^.

<표 3> 농업시장 개입의 효과에 따른 정책 실행 건수: 2008~18년

무역 조치 무역 저해 무역 촉진

수입관세 921 859

수출세 230 196

수출보조 46 20

수입 관세할당 0 104

수입쿼터 0 64

수출쿼터 0 53

정부 융자 118 0

반덤핑 85 0

조세기반 수출 유인책 ^{82 0}

기타 ^{726 200}

자료: UNCTAD(2019).

WTO

회원국의 무역정책 조치는 사실 세계 농산물 시장의 변화와 무관하지 않다

^.

식량

가격이 폭등하고 농산물 가격의 변동성이 큰 상황에서 무역정책은 그 음

^(-)

의 영향을 상쇄하 기 위한 수단으로 발동되곤 하는데

^,

이에 따라 정부 보조 및 시장접근과 관련한 보호 조치가 늘어난다

^.

예를 들면

^{, <}

그림

^9>

는 중국

^,

인도

^,

파키스탄이 밀을 대상으로 시행하는 최저보장 가격

(minimum guaranteed price)

을 국제 시장가격 추이와 비교해 제시한 것이다

^.

국제 밀 가격이 급등락한

^2006~11

년에 이들

³

개국의 최저보장가격 수준은 오름세를 나타낸다

^.

그러나

²⁰¹²

년 이후 국제 밀 가격이 내림세를 보이는 가운데 최저보장가격은 국제가격 이상으로 증가하였다

^.

이는 해당 정책이 무역을 왜곡하는 효과를 나타낼 수 있음을 시사 한다

^.

<그림 9> 밀의 국제 시장가격과 중국, 인도, 파키스탄의 밀 최저보장가격의 추이 비교

달러/톤 450 400 350 300 250 200 150 100 50

0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 자료: Bellmann and Hepburn(2017), p.12.

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