Ⅰ. 서론
4. 선행연구
공공형어린이집 관련 정책연구는 육아정책연구소에서 공공형어린이집 추진 이전부터 꾸준하게 추진하였다. 제도 도입 이전인 2010년(서문희·최혜선, 2010) 에 서울형 어린이집과 부산 공인 어린이집 제도의 성과를 평가하고 서울형 어 린이집에 비하여 부산 공인 어린이집의 선정 조건이 공인어린이집의 공공성을 담보할 수 있는 가능성이 더 높다고 보고하였다. 제시된 방안은 공공형어린이집 선정 기준에 반영되었다. 공공형어린이집 제도 도입 이후인 2011년(서문희 양미 선 도미향 송신영, 2011)에 서울형 어린이집 시범사업을 모니터링하여 선정 기 준과 지원의 적절성을 검토하고 선정 기준, 지원 수준, 사후관리 등에 대한 개 선방안을 제안하였고, 이는 제도 개선에 반영되었다. 2013년 공공형어린이집 선 정 기준 개선과 사업 확대 추진 시에도 사업의 적절성과 효과성을 검토하고 개 선방안을 제안하였다. 특히 2013년에는 국공립어린이집 이용자와 만족도를 비교 분석하였다. 공공형어린이집 이용 부모는 어린이집 원장, 교사, 주변환경 등 어 린이집 각 항목의 만족도에 대해 대부분 5점 만점에서 4점 이상으로 만족도가 높았다고 밝혔다. 국공립어린이집과 비교해 보면, 어린이집 비용과 급간식 관리 의 경우에는 국공립어린이집 이용자의 만족도가 높았으며 주변 환경에서는 공 공형어린이집 이용자의 만족도가 높은 것으로 나타났다(서문희 이혜민, 2013).
공공형어린이집 제도 도입 이후 학위논문 대상으로 공공형어린이집을 포함한 연구들이 여럿 발표되었다. 이를 대부분이 교사, 원장 등 보육인력의 인식이나 효능감에 관한 연구들인데, 전반적으로 공공형어린이집 교사의 효능감이 비공공 형 교사에 비하여 높은 것으로 보고되었다(김미진, 2013; 노은아, 2013; 신효숙, 2014; 이새봄, 2013; 정혜경 2011). 김현숙(2013)은 사례연구를 통하여 한 가정어 린이집 원장이 공공형어린이집 전환을 앞두고 재정적 어려움, 제도의 안정성, 시범 운영 후의 불투명한 개선 범위, 감사 및 원스트라이크 아웃제에 대한 부담 감으로 많은 고민과 갈등 경험을 느끼고 있음을 제시하였다. 또한 김윤행(2013) 과 이새봄(2013)은 원장 등 보육인력들이 공공형어린이집에 대하여 지원이나 전 문성과 관련된 기대를 가지고 있음을 제시하였다.
이외에 부모만족도 관련 연구로 공공형어린이집에 자녀를 보내는 부모의 만 족도가 비공공형어린이집에 자녀를 보내는 학부모보다 보육환경 만족도, 보육프 로그램 만족도, 보육교사에 관한 만족도, 시설운영에 대한 만족도가 모두 유의
한 수준으로 높게 나타났다고 보고하였다(박현주, 2013).
한편 공공형어린이집 제도 도입이 논의될 무렵에 그 벤치마킹 대상이던 서울 형어린이집에 대한 연구가 추진되었다. 김재환(2009)이 서울형어린이집 선정 기 준·평가에 대한 원장과 보육교사 인식을 조사하여 그 결과로 서울형어린이집 평가 후 통과한 어린이집에 대해 질적 향상 및 지원을 기대하는 것으로 나타났 으나, 기준의 체계성과 합리적인 기준 및 절차, 정부 평가인증과의 중복성, 공인 제도 주요 운영체계 등 기타 개선점이 요구되었다고 보고하였다. 또한 제갈현숙 과 김송이(2010)가 서울형 어린이집에 대한 비판적 평가와 공보육 확대를 위한 원칙이라는 제목 하에 공인 과정, 프로그램 변화, 보육교사 노동조건 등은 검토 한 결과, 부분적으로 성과도 있으나 여러 가지 지도 감독에도 불구하고 민간 어 린이집임에서 오는 문제는 여전한 것으로 평가하고 공인 어린이집보다는 국공 립어린이집의 확충이 바람직함을 주장하였다.
이 연구는 과제 추진과정에서 전문가로 구성된 자문회의를 개최하여 정책, 지표 및 조사표에 대한 의견을 수렴하고, 어린이집 원장, 교사, 부모, 관련 전문 가 등을 대상으로 각 집단별 그룹 면담을 실시하여 의견을 파악하였다.
우리나라는 무상보육을 실시하지만 보육서비스의 공급은 개인에게 의존하고 있다. 보육아동 중 개인이 아닌 국가, 직장, 법인, 단체, 부모협동 등이 설치 주 체인 보육서비스 공급 비율은 23.6%에 불과하고 가정과 민간어린이집이 76.4%
를 차지한다. 공공성이 높은 어린이집에 대한 부모의 요구는 높으나 공급은 수 요를 따라가지 못한다.
이처럼 개인 중심의 어린이집 공급 구조 속에서 공공성이 높은 어린이집을 확보하기 위하여 방법의 하나로, 그리고 국공립어린이집의 대안으로 제3섹터 형 태의 공공형어린이집 제도가 도입되었다. 이는 우수한 민간이나 가정 어린이집 을 대상으로 보육서비스 품질을 보다 높이면서 공공성을 강화하여 믿고 맡길 수 있는 공공보육 인프라로서의 기능을 할 수 있는 새로운 어린이집 운영 모형 을 창출한다는 데 목적을 둔다. 2011년 7월 1일부터 2012년까지 시범사업으로 실시하였고 2013년부터 이를 본 사업으로 전환하였다.1) 선행된 서울형 어린이 집과 비교하여 비교적 낮은 지원 수준으로 인하여 실효성 논란은 있으나, 꾸준 하게 그 규모는 확대되고 있다.
1. 공공형어린이집 개요
가. 공공형어린이집
공공형어린이집 대상은 민간, 가정, 법인·단체 등 정부로부터 인건비를 지원 받지 않는 어린이집이다. 2013년 말 기준으로 공공형어린이집은 1,462개소이다.
이들 어린이집의 일반적 특성은 다음과 같다. 1) 규모
2013년 말 기준으로 전국의 공공형어린이집은 1,462개소로 전체 어린이집의 1) 2011년 4월 26일자 보건복지부 보도자료.
구분 20인
평균 18.6 29.5 42.5 55.9 69.1 81.1 92.0 101.3 116.4 150.6 56.4 (표준편차) (2.3) (3.8) (4.6) (3.9) (4.1) (3.0) (2.9) (4.1) (3.2) (24.1) (41.3)
총계 9,412 3,299 7,826 6,038 7,601 7,139 8,372 11,242 4,073 17,464 82,466 현원
평균 15.9 25.8 36.9 48.9 61.1 71.6 80.5 88.6 99.1 132.6 49.3 (표준편차) (3.7) (5.7) (8.2) (9.3) (8.5) (10.4) (11.6) (14.1) (17.2) (24.4) (37.3)
총계 8,026 2,890 6,791 5,281 6,726 6,297 7,323 9,833 3,468 15,383 72,018 보육교사수
평균 3.1 4.1 4.8 6.1 7.2 8.0 8.9 9.4 10.5 13.6 6.1 (표준편차) (1.0) (1.1) (1.3) (1.2) (1.4) (1.4) (1.5) (2.0) (2.2) (2.9) (3.5)
총계 1,553 456 887 658 797 704 808 1,046 366 1,574 8,849
3.3%이며 가정어린이집의 2.1%, 민간어린이집의 6.5% 정도이다. 총 1,462개소
2) 지역 분포
지역규모별로는 중소도시의 비율이 46.9%로 가장 높았으며, 읍·면 지역과 대 도시가 각각 26%로 유사한 수준이다. 각 지역의 어린이집 분포를 감안한다면 대도시에서 지정된 어린이집이 상대적으로 적음을 알 수 있다.5) 중소도시에는 특히 가정 어린이집 비율이 높았고, 읍·면 지역에는 민간 어린이집의 비율이 높 았다(표 Ⅱ-1-3 참조).
〈표 Ⅱ-1-3〉 지역구분 및 설립유형별 공공형어린이집 수 및 비율 단위: 개소, %
구분 2011 2012 2013 계
전체 민간 가정 전체 민간 가정 전체 민간 가정 전체 민간 가정
시설 수
대도시 166 125 40 46 24 21 174 108 65 386 257 126
중소도시 284 169 114 36 24 11 365 208 154 685 401 279
읍 면 132 105 26 45 37 8 214 146 67 391 288 101
전체 582 399 180 127 85 40 753 462 286 1,462 946 506 비율
대도시 28.5 31.3 22.2 36.2 28.2 52.5 23.1 23.4 22.7 26.4 27.2 24.9 중소도시 48.8 42.4 63.3 28.3 28.2 27.5 48.5 45.0 53.8 46.9 42.4 55.1 읍 면 22.7 26.3 14.4 35.4 43.5 20.0 28.4 31.6 23.4 26.7 30.4 20.0 전체 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 100.0 자료: 한국보육진흥원(2014). 2014년 4월 기준 공공형어린이집 현황 내부자료.
다음 <표 Ⅱ-1-4>는 지역규모별로 공공형어린이집의 정원 및 현원, 그리고 교 사수를 나타낸 결과이다. 정원은 대도시 소재의 공공형어린이집이 약 59명, 중 소도시 소재의 어린이집 약 51명으로 대도시의 공공형어린이집이 중소도시 어 린이집보다 정원이 더 많은 경향을 나타낸다. 반면 읍 면 지역의 공공형어린이 집의 경우 정원이 약 65명으로 대도시보다도 정원이 높다.
현원의 경우에도 대도시 약 52명, 중소도시 약 45명, 읍 면지역 53명으로 정 원과 비슷한 경향성을 나타냈다. 그런데 정원 대비 현원을 살펴보면 읍 면 지역 이 도시 지역에 비하여 정원에 미달되는 정도가 상대적으로 높음을 알 수 있다. 이는 진입조건으로 정원대비 현원 비율에 차이를 두는 것과도 관련이 있다고 판단된다.
교사 수의 경우 대도시 소재의 공공형어린이집의 경우 평균 6.5명, 중소도시 소재의 어린이집의 경우 평균 5.6명, 읍 면지역의 경우 6.4명으로 집계되었다.
5) 서울 지역 제외 등의 영향으로 볼 수 있음.
구분 정원 평균(표준편차)현원 교사수 (수) 대도시 58.5(39.9) 52.1(37.6) 6.5( 3.6) ( 386) 중소도시 50.7(39.0) 45.2(36.2) 5.6( 3.3) ( 684) 읍 면 64.5(44.8) 53.0(38.2) 6.4( 3.7) ( 391) 전체 56.4(41.3) 49.1(37.3) 6.1( 3.7) (1,461)
〈표 Ⅱ-1-4〉 지역규모별 공공형어린이집 정원, 현원 및 교사수
단위: 명(개소)
자료: 한국보건복지보개발원(2014). 2014년 4월 어린이집 현황 내부자료.
3) 평가인증 점수
실제로 2013년까지 지정된 공공형어린이집 평가인증 점수는 평균 94.4점으로 전체 평가인증 어린이집 평균 점수보다 높다.6) 지정 연도별로는 점차 높아졌다. 시설유형별로는 가정어린이집이 95.1점으로 민간어린이집 94.0점보다 다소 높다.
〈표 Ⅱ-1-5〉 연도별 시설유형별 평가인증 점수 구분
단위: %(개소), 점 구분 80~89점 90~94점 95~100점 계(수) 평균 (표준편차) 전체 6.8 44.0 49.2 100.0(1,462) 94.4 (3.2)
2011 17.2 38.8 44.0 100.0( 582) 93.7 (3.8) 2012 - 57.5 42.5 100.0( 127) 94.4 (2.6) 2013 - 45.7 54.3 100.0( 753) 94.9 (2.6) 민간 8.0 48.3 43.7 100.0( 946) 94.0 (3.3) 2011 19.0 39.3 41.6 100.0( 399) 93.4 (3.6) 2012 - 68.2 31.8 100.0( 85) 93.8 (2.5) 2013 - 52.4 47.6 100.0( 462) 94.5 (2.5) 가정 4.5 35.8 59.7 100.0( 506) 95.1 (3.0) 2011 12.8 37.2 50.0 100.0( 180) 94.3 (3.9) 2012 - 32.5 67.5 100.0( 40) 95.6 (2.5) 2013 - 35.3 64.7 100.0( 286) 95.6 (2.6) 자료: 한국보육진흥원(2014). 2014년 4월 기준 공공형어린이집 현황 내부자료.
그러나 2011년에 지정된 80~89점 어린이집이 6.8%이다. 선정된 연도 차이는 시설유형별로 다르게 나타난다. 가정어린이집은 2012년과 2013년 선정 어린이집 이 2011년에 선정된 어린이집보다 점수가 많이 올라갔다. 민간개인어린이집은 특 히 2013년 선정어린이집이 그 이전에 선정된 어린이집에 비하여 점수가 올라갔 6) 2010~2013년 2차 시행 평가인증 통과 어린이집 평균 점수는 91.2점임.
구분 없음 10~30%
구분 전체 어린이집 민간어린이집 가정어린이집 자가 전세 월세 계(수) 자가 전세 월세 계(수) 자가 전세 월세 계(수) 전체 83.3 3.5 13.2 100.0(1,452) 79.3 3.3 17.4 100.0( 940) 90.6 4.0 5.4 100.0( 502)
2011 83.4 4.2 12.5 100.0(1,210) 79.5 3.8 16.7 100.0( 745) 91.6 5.1 3.4 100.0( 455) 2012 97.6 - 2.4 100.0( 51) 96.3 3.7 100.0( 31) 100.0 - - 100.0( 20) 2013 81.0 3.6 15.4 100.0( 191) 76.0 3.5 20.6 100.0( 164) 88.7 3.9 7.4 100.0( 27)
구분 전체 어린이집 공공형어린이집
전체 민간 가정
취약보육 실시 비율 43.2
영아전담 1.4 - -
-장애아전담 0.4 - -
-장애아통합 2.0 2.8 4.1
-방과후전담 0.3 - -
-방과후통합 0.6 1.5 2.3
-시간연장형 19.9 36.9 35.0 40.7
휴일보육 0.6 0.5 0.7
-24시간 실시 0.7 0.4 0.3 0.6
(수) (43,749) (1,461) (949) (506)
〈표 Ⅱ-1-7〉 시설유형별 취약보육 실시 비율
단위: %(개소)
자료: 보건복지정보개발원(2014). 2014년 4월 어린이집 현황 내부자료.
6) 건물소유형태
실제 2013년 말까지 선정, 유지되는 공공형어린이집의 건물 소유형태는 자가 가 83.3%를 차지하며, 13.2%는 월세, 3.5%는 전세이다. 가정어린이집의 자가 비 율이 90.6%로 민간개인어린이집 79.3%보다 높다.
공공형어린이집 선정 연도별로 보면 2012년에 전년도에 비하여 자가 어린이 집 비율이 다소 높아졌으나 2013년에 다시 2011년 수준 이하로 낮아졌다. 이러
공공형어린이집 선정 연도별로 보면 2012년에 전년도에 비하여 자가 어린이 집 비율이 다소 높아졌으나 2013년에 다시 2011년 수준 이하로 낮아졌다. 이러