보건의료와 정부 - 고가의료장비의 적정공급과 효율적 활용방안

본 장에서는 이론적인 측면에서 보건의료부문의 특수성에 따른 국가개입 의 필요성과 국가개입의 적정수준 및 개입정책 그리고 보건의료자원의 배 분계획 원칙을 논의하고, 마지막으로 고가의료장비에 대한 선행연구의 고찰 을 통하여 본 연구의 개념적인 틀을 구축하고자 한다.

1. 보건의료와 정부

가. 보건의료에 대한 국가개입의 필요성

인간의 욕망은 무한한 반면 이를 충족시킬 수 있는 자원은 유한하며, 특 히 보건의료부문의 경우는 다른 분야보다 고도로 훈련된 전문 인력과 고가 의 시설과 장비를 필요로 하기 때문에 희소한 의료자원을 어떻게 효율적이 고 공정하게 배분할 것인가 하는 문제가 보건의료정책의 주요과제가 된다.

이에 대한 접근방안은 정부가 직접적으로 개입하는 방법과 가격기구를 통 한 시장경쟁방식(market competition policy)으로 구분될 수 있다(김한중, 1989). 역사적으로 보건의료는 다른 서비스에 비해 외부성 존재, 불완전한 지식, 불확실성 등의 독특한 특성으로 인하여 정부의 개입이나 규제를 당연 한 것으로 받아들여 왔다. 즉, 정부는 일반적으로 효율성(efficiency)과 형 평성(equity)을 제고하기 위하여 정치적, 경제적, 법률적 개입을 실행하여 왔으며 이러한 정부개입은 시장기능의 실패, 건강과 의료이용의 비형평성, 과도한 의료비의 지출, 비효율성, 자원의 불균형 분포와 비효율적 배분 등 의 결과에서 그 정당성을 확보할 수 있다.

42 자(many well-informed buyers and sellers), 동질의 상품(homogeneous goods), 소비자와 공급자의 독립된 행동(the buyers and sellers acts

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론적 인 고 찰

공공재가 배제불가능성(nonexclusion)과 비경합성(nonrivalry in consumption) 으로 인해 민간부문에서 가지고 있는 공공재가 과소 공급되거나 아예 공급 되지 않는 경향이 있다. 보건의료서비스 중 공중보건사업과 의료분야의 연 구개발 등은 그 혜택이 비용 지불자에게 보다 더 광범위하게 제공되고 또 해당 사업제공자의 입장에서는 수익성이 매우 낮아 공공재의 성격을 가지 고 있다. 따라서 정부는 공공재의 제공을 위해 강제적으로 재원조달을 하거 나 혹은 정부가 직접 해당 공공재를 제공하게 된다.

경영주체의 의사결정에 따른 편익이나 비용이 제삼자에게까지 미칠 때 그 리고 그 의사결정자가 본인의 행위에 의해 타인이 누리는 편익이나 타인이 부 담하는 비용을 고려하지 않을 때 외부효과가 발생한다. 사회적 한계비용이 개 인적 한계비용보다 커서 과다생산이나 소비가 발생할 때 부의 외부효과 (negative externality)가 발생하고, 사회적 한계편익이 개인적 한계편익보다 커서 과소생산이나 소비가 발생할 때 정의 외부효과(positive externality)가 발생한다. 보건의료서비스 중 예방접종은 정의 외부효과의 대표적인 예로서 정부의 정책적 개입이 없으면 과소 소비 또는 과소 제공이라는 비효율이 발생 할 가능성이 높아진다. 이 경우 정부는 보조금을 제공하여 이용량을 늘리거나 정부가 공공의료기관을 통해 직접 예방접종을 실시하는 방법을 택할 수 있다.

일반적으로 소비자의 소비에 따른 한계편익이나 한계비용을 제대로 평가 할 수 없을 때 과다소비 혹은 과대소비가 발생한다. 이러한 소비자의 무지 는 나아가 소비자가 비용－효과적인 공급자를 선택할 수 있는 능력을 제한 하여 시장에서 경쟁의 효율을 감소시키는 결과를 초래한다. 의료부문의 경 우에 이러한 소비자의 무지는 더욱 심한데, 이러한 소비자의 무지를 해결하 기 위하여 정부는 의사인력의 면허 제도를 도입하고 있고, 이밖에도 효과적 인 의료이용이나 건강유지에 관한 필요한 정보를 소비자들에게 제공해 줄 수 있으며, 의료공급자에 대한 광고의 허용과 그 내용의 규제 등의 정책적 개입을 할 수 있다. 만일 소비자의 무지로 인한 시장의 실패를 정책적 개 입을 통해서도 보완하기 어렵거나 정책적 개입의 사회적 비용이 너무 크다 면 정부가 직접 의료공급에 참여할 수 있다(권순만, 2004).

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론적 인 고 찰

3) 건강권의 대두(health as a human right)

건강한 삶은 인간의 보편적 염원이며 건강권은 인간이라면 누구나 누려 야할 보편적 권리로 인식되어 왔다. 그러나 건강권이 처음부터 권리로 인정 된 것은 아니었다. 건강한 삶에 대한 인간의 염원은 인류의 역사만큼이나 그 뿌리가 깊고, 건강을 최고의 행복지표로 삼고 있는 것은 동서를 막론하 고 언제나 진실이었다. 이처럼 건강의 중요성은 시공을 초월하여 강조되고 있었지만 개인의 문제일 뿐이었고 국가나 사회는 오랫동안 방관자적 입장 을 지속해 왔다. 역사상 최초로 시민이 정치의 주체로 등장한 근대 민주주 의 국가에서도 국민의 건강문제는 전염병처럼 심각한 사회문제를 야기하지 않는 이상 국가 개입은 거의 없었다. 인구의 크기가 국력과 밀접한 관련이 있었던 중상주의시대에는 국가가 인구증가와 국민건강증진을 위해 많은 노 력을 경주하였지만 당시의 보건의료의 제공 역시 수혜적이고 체제유지적인 관점에서 이루어질 뿐이었다.

선진국의 경우는 18～19세기의 산업화와 공업화 속에서, 반면에 후진국 의 경우는 경제개발의 깃발 아래에서 국민의 건강 상태는 극도로 악화되었 고, 건강은 개인의 문제로 치부되고 있었다. 건강에 대한 투자는 즉각적인 경제수익(immediate economic return)이 없는 소비라고 생각하고 있었기 때문에 인적 자원(human capital)으로서의 건강은 초기 경제개발 단계에서 는 우선순위가 되지 못했다. 결국 건강증진은 경제개발에 따른 하나의 부산 물(trickle-down)일 뿐이었다(Midgley, 1981). 그러나 20세기에 들어와 고 도의 경제성장을 거듭한 세계 각국은 발전의 방향을 복지 쪽으로 전환하였 는데, 이는 경제성장에 따른 부의 축적이 국민의 인간다운 삶에 대한 투자 기반이 되어 주었기에 가능했다. “인간다운 삶”이란 인간의 존엄성에 상응 하는 생활을 의미한다. 즉, 국민들은 건강하고 문화적인 최저한도의 생활에 대한 권리를 주장하기에 이른 것이다. 이러한 맥락에서 인간다운 생활의 보 장이란 소득보장과 의료보장을 의미한다고 볼 수 있다.

경제개발에 따른 고용 창출은 소득보장의 측면에서는 어느 정도 효과를

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론적 인 고 찰

실패를 치유하여 시장경제를 활성화하고, 효율적으로 자원배분을 할 수 있 는 적정수준의 정부의 역할을 정하는 것이 보건의료정책의 관건이라 할 수 있다. 가용자원의 효율적 배분을 극대화하는 정부개입의 적정수준정도는 그 사회의 규범적 가치에 따라 영향을 받을 수밖에 없고 특히 형평과 효율의 두 가지 틀은 보건의료정책 수립의 준거 틀이 될 수 있다. 이러한 규범이 조화를 이룬 적정한 정책을 선택하는 데에는 몇 가지 경제학적 기준을 고 려할 수 있다.

먼저 파레토 원칙에 따른 기준이 있다. 어떠한 정책에 의해 자원배분이 일어날 때 다른 사람에게 피해를 주지 않으면서 일부 사람의 후생을 증가 시키는 경우를 파레토 개선이라고 한다. 우리가 정부정책을 선택할 때 모든 사람들의 후생을 모두 증가시키든지, 혹은 다른 사람들에게 피해를 주지 않 고 일부 사람들의 후생을 증가시키는 정책을 채택한다면 파레토 개선을 꾀 할 수 있을 것이고 이는 매우 바람직할 것이다. 이를 통상적으로 파레토 기준이라고 부른다.

다음으로 보상원칙에 따른 기준이 있다. 이 원칙은 어떤 공공정책에 의 해서는 수혜자와 피해자가 공존할 수밖에 없다고 가정한다. 이 때 이득을 본 사람의 이득 가치의 크기가 피해를 본 사람의 피해 가치보다 커서 수혜 자가 피해자를 보상해 줄 수 있다면 이 정책은 바람직할 수 있다. 이를 보 상원칙 또는 칼도-힉스 기준이라고 부르기도 한다. 단, 수혜자가 피해자를 보상할 때 실제적으로 금전적 보상을 한다는 것은 아니며 정부의 조세 정 책 등의 여러 수단을 활용하여 보상의 원칙을 적용한다는 의미이다.

마지막으로, 사회후생함수에 의한 기준이 있다. 사회후생함수란 사회구성 원의 효용수준이 사회 총 효용의 수준과 어떠한 함수관계를 갖고 있는 가 를 보여 주는 함수이다. 이러한 함수는 사회구성원 각자의 효용수준이 변할 때 이것이 종합적으로 사회 전체의 효용에 어떤 영향을 주는가를 보여 준 다. 그러므로 한 사회의 사회후생함수를 파악한다면 어떠한 공공정책이 바 람직한가를 판명할 수 있으며 자원배분의 효율성 및 소득분배상의 공평성 을 함께 추구하는 정책을 도출하기에도 용이하다.

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론적 인 고 찰

다. 국가의 역할

국가는 보건의료에 대해 다음과 같은 몇 가지 역할을 수행한다. 첫째, 국 가는 먼저 의료문제 전반에 대하여 보다 적극적으로 개입하여 규제자 (Regulator)로서의 역할을 한다. 능력과 전문성이 떨어지는 공급자에 의해 선의의 국민들이 피해를 볼 수 있으므로 국가는 면허제도나 의료의 질 관 리 또는 병원표준화제도 등을 통해 시장진입의 장벽을 설치한다. 또한 고가 의료장비의 중복투자나 병상 과잉공급 규제, 보건의료 서비스 가격통제, 진 료비 심사 강화 등의 정책을 실시하여 의료부문의 낭비 요소를 제거한다.

둘째, 국가는 정보제공자로서의 역할을 한다. 보통 일반적인 소비자는 의 료에 대한 전문적인 지식과 정보가 없어 의료공급자를 합리적으로 평가하

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