5.1. 친환경농업정책 추진배경
○ 미국은 토양침식 문제의 해결차원에서 1982년에 토양보전유보프로그램 (Conservation Reserve Programs, CRP)을 수립하여 농업환경보전의 핵심정 책으로 지금까지 추진해오고 있음. 1985년 농업법에서 농업의 생산성과 수익성을 유지하고 자원과 환경을 보전하며 안전한 농산물의 생산을 목 표로 한 저투입지속농법(Low Input Sustainable Agriculture, LISA)을 처음으 로 제시하였음.14)
○ 토양침식 문제 이외에도 집약적 가축생산에 따른 부적절한 가축분뇨처 리시의 양분유출 및 지하수 오염문제, 서식지 악화 등 환경문제가 심화 됨에 따라 농업법의 개정을 통한 본격적인 친환경농업정책 추진
－ 1990년 농업법을 통해 농약사용의 기장 의무화, 수질보전조성계획, 습지보전계획, 유기농산물의 기준설정과 표시, 친환경농업 연구강화 를 위한 지출 확대 등 다양한 친환경농업정책 프로그램을 개발하여 추진
－ 1996년 농업법에서는 CRP의 강화와 환경질 개선을 위한 보다 혁신적
14) 저투입농법의 구체적인 수단으로는 윤작도입을 통한 식부체계의 개선, IPM의 동비 및 추진, 토양 및 수자원 보전을 위한 보전적 경작방식 도입, 가축분뇨 등을 통한 유기질비료 사용 확대, 두과작물을 통한 녹비의 이용촉진, 경종과 축산의 복합화 등을 제시하였음(USDA. 2001).
인 친환경농업정책이 제시됨. 특히 2002년에 제정된 2000년 신농업법 에서는 친환경농업정책이 대폭 확충되었으며, 예산규모는 1996년 농 업법 대비 80% 증가한 386억달러(2002～2010년의 소요예산)에 달함.
○ 환경농업정책의 기본원칙은 시장지향적 정책을 기본방향으로 설정하고 기술-경제-정책을 통합하는 포트폴리오 방식으로 정책프로그램 추진
－ 환경적으로 바람직한 영농활동을 유도하기 위해서 고안된 정(+)의 인센티브 조치(가령 보상금)나 환경적으로 유해한 영농활동을 억제 하기 위해서 고안된 부(-)의 인센티브 조치(조세나 과징금)를 병행하 여 시행하고 있음.
－ 농민들의 지속가능농업발전을 위한 정책프로그램의 참여결정은 자 발적으로 이루어지며, 정부는 상호준수(cross-compliance) 기준을 설정
－ 특히, 경제적 인센티브는 농민들이 조치를 취하는데 규제방식보다 신축적인 조치로 농민들은 토지이용, 관리기법 등을 변화시키는데 발생하는 비용과 인센티브(보조금이나 세금)를 자유로이 비교 검토 함으로써 자신에게 유리한 선택을 할 수 있도록 하고 있음.
⇒ 미국이 농업법 개정을 통해 ‘휴경장려정책’에서 ‘농업생산활동’을 수반하는 환경보전정책으로 정책기조를 전환하는 것은 농가에게 정책 프로그램의 선택대안을 늘리며, 유연한 대응을 촉진하는 것 으로 환경보전정책의 효과성 제고뿐만 아니라 실질적인 농가소 득보전의 배경을 깔고 있음.
○ 친환경농업 육성을 위한 정책 프로그램간의 상충성을 보완키 위해 농업 인의 정책프로그램 참여에 대한 유연성(flexibility)을 확대하고, 특히 농 무부․내무부․환경청․환경보호단체 및 농민단체가 협력하여 농업정 책 및 환경정책의 통합을 위한 협력 체제를 구축함.
5.2. 주요 친환경농업정책 프로그램
○ 토양보전유보계획(CRP)은 1985년 농업법으로 창설된 이후 지속적으로 확대․발전해오고 있음. 구체적인 프로그램 내용은 정부와 농지보전 이 용에 관한 계약(기간은 10～15년)을 맺은 농가에 대해 해당농지의 연간 임차료 대한 보조와 영구작물(풀 및 과수)로의 전환비용의 일부를 보조 (보조율의 상한은 50%)하는 ‘비용분담사업(cost-share program)'임.
－ 2002년 신농업법에서는 CRP계약면적의 상한을 기존의 3,640만에이커 (약 1,470만ha)에서 3,920만에이커(약 1,590만ha)로 확대함으로써(미국 전체 농지면적인 4%에 상당하는 비중임) 약 15억달러(2002～2011년의 10년간)의 투입예산을 증액함.
○ 미국의 환경농업 육성을 위한 대표적인 정책프로그램은 환경개선 장려 계획(Environmental Quality Incentive Program, EQIP)임. 이 프로그램은 여러 가지 정책프로그램을 통합하여 정책대상을 보다 효율적으로 정하기 위 해 1996년에 수립되어 점차 확대되고 있음.
－ 정책프로그램과 관련된 규정에 의하면 EQIP 시행을 위한 가용 자금 의 절반은 환경 친화적 축산업 정착을 위한 활동에 사용토록 하고 있음. EQIP은 구조 변경(예 : 가축 배설물 관리시설, 테라스, 여과장 치 조성) 투자비용을 75%까지 부담하는 농민에게 보상금을 지급하 고, 토지 관리(예 : 영양물, 경작, 방목 관리) 장려금을 지급하며, 구 조 변경과 토지 관리계획을 실행하는데 필요한 기술을 지원함.
－ 대규모의 폐쇄형 축사를 운영하는 농가는 가축분뇨 관리시설을 설치 하는데 소요되는 비용을 보상받을 수 없음. 계약은 5～10년 단위로 체결되며 보상금은 1인당 연간 1만 달러 이하이고 계약당 5만 달러 이 하임. 1997년에는 EQIP 자금의 56%가 수질 부문, 23%가 토양침식 부 문, 11%가 수량(水量)부문, 4%가 야생생물 서식지 분야 등에 할당됨.
－ 2002년 신농업법에서는 종래의 1,000 가축단위 이상의 양축농가는 수혜대상에서 배제되었으나 축산경영 규모의 상한을 철폐하였고, 기 존의 예산총액 가운데 적어도 50%는 축산에 관련된 환경대책에 사 용되었는데 그 수준이 60%로 인상됨. EQIP 소요예산은 과거 7년간 13억달러였으나, 2002～2007년도의 총액에서 58억달러로 증가되며, 2002～2011년의 10년간 90억달러로 증가됨.
○ 보전지구 개선 프로그램(Conservation Reserve Enhancement Program, CREP) 은 1996년도 농업법에 의해 시작된 이래 국가에 중요한 농업 관련 수질 문제, 토양침식 문제, 야생생물 서식지 문제를 해결하기 위한 주/연방 공동보전 프로그램으로 CCC에서 자금을 지원함. 토지에서 작물생산을 중단하는 경우 10～15년간 계약을 체결하여 CRP와는 별도로 결제적 인 센티브도 제공됨.
○ 환경농업 정착을 위한 수질 규제수단으로는 1972년에 제정된 청정수법 (Clean Water Act, CWA)은 점오염원과 비점오염원의 관리를 규정한 최초 의 연방법임. 초기에는 점오염원(공장폐수, 하수 등에 의한 오염)에 초점 을 두었으나 최근에는 농가 유출수와 같은 비점오염원 관리를 위해 농업 생산활동과 대규모 축사(가축단위 기준 1,000단위 이상)에 집중하고 있음.
CWA에 의하면 대형 폐쇄 축산 농가는 폐수방출 허가권을 받아야 함.
○ 보전보장계획(Conservation Security Program, CSP)은 2002년 신농업법에 따 른 신규 정책프로그램으로 예산액은 2003～2007년도의 5년간 총 3억 6,900만 달러, 2002～2011년까지 10년간 총 20억달러 정도 투입될 예정 임. 이 프로그램은 모든 농지 및 초지 등을 대상으로 환경측면에서 우려
요소(대기, 토지, 물 등)를 고려하여 해당농가가 친환경농업을 실천하는 경우 보조금을 지원하는 정책프로그램으로 3단계로 나누어짐.15)
－ 제1단계(계약기간: 5년간)는 해당 농업경영의 일부분에서 환경상의 우려요소(대기, 토지, 물 등)의 하나에 관련된 보전실천 사항으로 대 책을 수립하여 추진하는 경우.
－ 제2단계(계약기간: 5～10년간)는 해당 농업경영의 전 부문에서 환경 상의 우려요소(대기, 토지, 물 등)의 하나에 관련된 보전실천 사항에 대책을 수립하여 실천하는 경우.
－ 제3단계(계약기간: 5～10년간)는 해당농업경영의 전 부문에서 환경상 의 우려요소(대기, 토지, 물 등) 전체에 관련된 보전실천 사항에 대책 을 수립하여 추진하는 경우.
○ 초지보전계획(Grassland Reserve Program, GRP)은 기존정책인 농지보호계 획(FPP)과 마찬가지로 ‘농지(초지)보전’을 촉진하기 위해 새로 도입된 정 책으로, 2003～2007년까지 2억 5,400만달러의 예산이 투입될 예정임.
15) 보전실천사항으로는 영양분관리, 집약적 병해충관리, 물보전(관개를 포함)․수 질관리, 방목지․초지․가축사양장의 관리, 토양보전․품질․잔류물의 관리, 어류 및 야생동물 생식지의 보전․회복․관리, 대기환경관리, 에너지 보전조 치, 생물학적 자원보전․재생, 등고선경작 및 피복작물재배와 윤작방목 등을 들 수 있음.
제6장
친환경농업정책의 발전방안
1. 새로운 정책방안 모색의 기본방향
○ 새로운 친환경농업정책의 기본방향은 농업정책과 환경정책의 통합, 원 칙을 기초로 한 실행프로그램 수립, 현장에서 제시된 문제의 합리적 해 결, 경종과 축산의 유기적인 연계 강화, 선진 프로그램의 벤치마킹, 효 과적인 정책수립 및 집행을 위한 조직 개편 등으로 설정
○ 친환경농업정책과 연관성이 있는 농업정책 및 환경정책의 정책통합 (policy integration)을 위한 프로그램의 신설 및 조정, 여러 정책수단간의 적절한 결합(policy mix)을 통한 정책효과의 극대화
－ 환경정책수단인 경제적 수단(economic instruments), 직접규제(command and control), 교육․정보(education and information), 자발적 협약 (voluntary agreements) 등을 농업분야에 도입하는 정책통합방안 모색
－ 경제적 수단은 생산요소 가격변화 및 비용부과 등을 통한 경제활동
○ 친환경농업 시스템 구축을 위한 실행 프로그램 개발을 위해 통합적 접근 원칙(integrated approach principle), 오염자부담원칙(polluter-pays principle), 수 익자부담원칙(beneficiary-pays principle), 공동부담의 원칙(shared responsibility principle), 사전예방원칙(precautionary principle) 등 다섯 가지 원칙으로 접근
－ 친환경농업 시스템 구축을 위한 기본원칙들은 서로 상충되는 측면을 가지고 있으나, 합리적이고 효과적인 정책추진을 위해서는 이들 원 칙을 종합적으로 고려해야 함.
친환경농업 시스템 구축을 위한 기본 원칙 • 통합적 접근의 원칙
- 생산 및 가격정책이나 기술정책을 포함한 농업정책과 환경정책을 통합적으로 고 려
• 오염자부담원칙
- 특정한 오염을 초래한 원인자에게 문제해결에 소요되는 응분의 비용을 부담시 킴으로써 환경비용의 내부화
• 수익자부담원칙
- 환경 질 개선에 따른 수혜자들이 이에 상응하는 대가를 지불한다는 원칙 * 예 : 최근 팔당상수원 문제해결을 위한 물 이용 부담금 부과
• 공동부담의 원칙
- 국가, 공공단체, 생산자 소비자 등이 환경보전을 위한 비용 공동 부담 • 사전예방의 원칙
- 오염을 유발시킬 수 있는 잠재적인 원천 발생을 미연에 방지한다는 원칙으로 지속가능농업발전을 위한 농업인 및 관련 정책담당자의 의식교육, 연구개발 특히 기술적인 관점에서 사전적 청정기술을 활용함을 의미
○ 친환경농업정책을 집행하는 정책담당자와 실제로 친환경농업을 실천하