앞에서도 설명했듯이, 미국의 국내상황에 있어서 외국인이 유입된다 는 것은 국가안보와 경제에 있어서 심각한 영향을 초래한다. 따라서 이민 정책의 변화는 사회적으로 많은 관심을 불러일으키는 이슈가 되 었고, 국가를 구성하는 단체와 개인이 민감하게 반응하는 부분이라고 할 수 있다. 현재 미국의 이민 정책의 관심은 정부가 추진하는 정책 의 궁극적인 목표가 무엇이냐하는 부분에서 논의가 진행되고 있다.
미국 정부 정책에 대해 간단히 요약하면, 각주가 원하는 만큼의 이 민자를 유형별로 받아들일 수 있도록 정책과 법제를 개선하자는 것이 다. 매년 단순 방문을 제외한 거주를 목적으로 하는 이민자의 수는 연방 의회에서 총 인원을 제한하고 있고, 그리고 비자 유형별 또는 직종 유형별로 총 인원을 제한하여 시행하고 있다. 따라서, 매년 발표 되는 이민자 총인원은 해당 년도에 비시민권자들에게 부여되는 영주 권을 의미하고, 그 범위는 매년 다르지만 400,000명에서 1,800,000명 사이에서 결정된다.10)
이민자의 유형은 미국 국민으로 편입되기 위한 다양한 고려 사항을 기초로 판단하는데, 이민자가 보유하고 있는 업무 능력과의 관련성이 주요 판단사항이 되고 있다.
이러한 미국 정부의 정책은 법규로서 제도화되는데, 법규화 과정에 서 중점을 두는 것은 희망하는 이민자 유형을 어떻게 구별하여 받아
9) See John D. McKinnon, Bush Continues to Push His Plan on Immigration, Wall St.
J., July 8, 2006, at A4; Julia Preston, House and Senate Hold Immigration Hearings, N.Y. Times, July 6, 2006, at A12.
10) Kelly Jefferys & Nancy Rytina, Office of Immigration Statistics, Dep't of Homeland Sec., U.S. Legal Permanent Resident: 2005(2006).
들일 것인가가 주로 검토되고, 이민 정책을 규제하는 부분에 있어서 법원의 역할을 어떻게 정할 것인가가 주요 관심사항이다. 그러나 이 러한 법규적 문제들이 실제로는 크게 부각되지 못했다는 것이 미국 이민법이 직면해 있는 과제이다. 예를 들어 정책을 법제화하는 과정 이 구체화되지 못하면, 정책 시행이 의도하지 않은 방향으로 추진될 수 있을 것이고, 그 결과 시행이 강제되지도 못하는 경우가 발생할 수 있다.11)
외국인 관련 정책 형성과 법규화 과정에서 분리되어 판단되는 기준 은 입국전의 사전 제한조치로 외국인의 입국을 통제하는 방법(the ex ante screening)과 입국을 허용한 후 사후적 심사를 거쳐서 거주 허가 를 내리는 사후적 방법이 있다.12)
(1) 사전 통제 방법
연방 정부의 이민 정책을 시행하는 것은 주로 이민자의 수와 유형 을 제한하는 것이다. 이러한 정책을 시행하기 위해서는 일정한 통제 또는 제한 수단이 필요한데, 입국 전에 사전 정보를 기초로 특정 이 민자만 선택해서 받아들이는 방법이 사전 통제 방법이다. 이민자 제 한을 위한 사전 정보는 인종 또는 이민자 모국에서의 교육정도와 업 무 숙련도 등이 판단자료로 제공되어진다.
사전 통제 방법의 장점은 무분별한 입국후 발생할 수 있는 강제 추 방과 자국민의 피해를 줄일 수 있고, 이로 인해서 위험 요소가 적은 이민자의 선별 입국이 용이하게 진행하여 미국내 투자를 좀더 활성화 할 수 있다는 것이다. 그러나 단점은 이민자에 대한 정보가 외국 또 는 국경에서 제한적으로 이루어지기 때문에, 실질적으로 미국에 이익
11) Peter H. Schuck, Some Federal-State Developments in Immigration Law, 58 N.Y.U.
Ann. Surv. Am. L. 387(2002).
12) Cox, supra note 1, at 812.
이 되는 신청자를 배제할 수 있는 위험을 내재하고 있다.
(2) 사후 통제 방법
이민 허가에 있어서 또다른 하나의 방법은 입국 이후의 정보를 기 초로 미국 정부가 이민자를 선별하는 것이다. 이것은 일반적으로 이 민 신청자 모국에서의 범죄기록 또는 고용 상태등을 통해 이민 적격 여부를 판단하는 것인데, 이후 부적합 판단이 내려지면 강제추방이라 는 절차가 반드시 수반되게 된다. 그러나 사후 통제방법은 입국후 심 사 기간이 반드시 필요하고, 이에 따른 비용도 요구되는 단점이 있다.
반면에 이민 신청자에 대한 좀더 구체적인 정보를 통해 이민 적격 여부를 판단하는 것이 가능하기 때문에, 이민 허가이후 발생할 수 있 는 판단 착오의 위험을 줄일 수 있는 장점이 있다.
(3) 이민자 허가 절차에 관한 검토
위에 언급한 두가지 방법은 모두 장단점을 내포하고 있고, 어떤 정 책을 취하는 것이 미국에게 이익이 된다고 단언할 수는 없다. 미국 역사에서 나타나는 이민 정책은 두가지 방법을 혼용해서 적용하기 보 다는 한가지 방법을 선택하여 이민 정책을 추진하였고, 왜 정부가 이 러한 방법을 선택했는가에 대해서는 구체적인 분석이 없었다.13) 이민 법을 연구하는 학자들은 이민 자체에 대한 분석은 정보의 문제로써 제공되어야 하며, 사전적/사후적 통제 방법 모두에 대한 비교 검토가 이민 정책에 대한 해결책을 제시할 수 있다고 주장하고 있다.14)
외국인과 관련된 이민법 문제는 많은 긍정적/부정적 논의가 진행되 고 있다. 그러나 실질적으로 외국인 특히 이민자의 입국을 어떻게 제
13) Id., at 811-813.
14) George J. Borjas, Heaven's Door: Immigration Policy and the American Economy, at 9(1999).
한할 것인가는 정책 및 법집행 과정에서 중요한 사항이기 때문에 간 과해서는 안되는 문제이다. 사전적 통제 방법은 사후적 통제 방법에 비추어 빈약한 정보를 기초로 판단해야 하는 위험이 있지만, 그러나 미국 내에 투자를 확보할 수 있다는 측면15)과 이민 심사의 비용적 측 면에서 유리한 방법이다.
현재 미국의 이민 법제는 사전적 통제 정책이 대부분을 이루고 있 지만, 실제로는 많은 부분이 사후 통제 수단으로 적용되는 경우도 없 지 않다. 왜냐하면, 불법체류자에 대한 구제 부분에 있어서 이민법은 강한 집행기능을 다하고 있지 못하고 있을 뿐만 아니라, 한시적인 구 제 수단을 주기적으로 시행하고 있기 때문에, 사후적 구제수단도 병 행하여 이루어지고 있다. 현재 상원에서 계류중인 초청 근로자 제도 도 이러한 사후적 구제 수단을 반영하고 있다.