4.1. 서론
3절에서는 미국 농림업부문이 탄소고정과 바이오매스 생산을 통해 온실가스 저감노력에 중요한 역할을 할 수 있음을 밝혔다. 이미 위에서 여러 번 강조했듯 이 미국은 광활한 토지자원과 잘 정비된 농업기반, 정부출연 연구기관을 가지 고 있기 때문에 탄소고정의 잠재력이 크며 정책 시행에 상당히 유리하다. 여러
연구에 따르면 탄소고정을 통한 온실가스 저감량은 현재 총 온실가스 배출량 의 10% 이상으로 추정되었다.12
일반적으로 탄소고정 활동은 덜 집약적인 경작방식이나 무경운 등을 도입하 거나 농경지를 탄소저장 능력이 큰 초지나 산림으로 전환해야 하므로 탄소고 정 활동은 기존 경작방식 또는 토지이용보다 이윤수준이 낮다. 따라서 탄소고 정활동을 도입할 때 발생하는 손실을 보전하거나 그 수준의 보조금 등이 지급 되어야 하며 탄소고정 활동을 위한 적절한 정책수단이 필요하다.
또한 탄소고정 프로그램을 운용하기 위해서는 정부와 농림업 생산자, 토지소 유자가 유기적으로 연결되어야 하는데 현재 미국의 농림업부문의 생산자 및 토지소유자가 매우 많기 때문에 탄소고정 프로그램 운용 시 행정상, 관리상의 어려움이 많을 수도 있다.
이 절에서는 Richard, Sampson and Brown(2006)을 중심으로 농림업부문의 온실가스 저감활동 중 탄소고정을 중심으로 정책전략에 대해 기술한다. 즉 농 림업생산자 또는 토지소유자가 탄소고정 활동을 도입하도록 유인하는 정책이 무엇인지 그리고 어떻게 운영되어야 하는지 서술하고 현재 미국정부가 고려하 고 있는 정책전략에 대해 기술한다.
4.2. 탄소고정 정책과 이슈
탄소고정 활동을 도입하기 위한 기본적인 정책수단으로 자발적 참여, 명령과 규제, 세금 또는 보조금, 비용분담 등이 있을 수 있다. 아울러 정책 실행 시 공공 의 소유권을 강조해야 하는지 사유재산권을 존중해야 하는지도 중요한 이슈이다.
정책을 선택할 때 고려해야 하는 중요한 요소는 비용과 환경적인 효과
12 교토의정서에 정해진 미국의 온실가스 의무감축량은 약 14억 5,500만 CO2톤이다. 탄소고 정 잠재량은 톤당 탄소가격이 $50일 때 약 7억 2,000만 CO2톤이므로 탄소고정을 통해 온 실가스 의무감축량의 50%를 달성할 수 있다. 물론 이 수치는 다분히 이론적이며 탄소고 정의 영속성(permanence) 때문에 실제 잠재량은 훨씬 낮을 수 있다.
(environmental effectiveness)이다. 탄소고정 프로그램의 비용은 톤당 탄소가격 으로 나타낼 수 있으며 지난 15년간 탄소고정과 관련 연구는 대부분 톤당 탄소 가격과 탄소고정 잠재량을 추산하고 있다. 톤당 탄소가격 외에도 정부는 탄소 고정 프로그램 운용을 위한 서류절차, 예산, 관련활동, 관련 연구 지원, 생산자 교육 등의 인프라를 확충해야 한다. 아울러 탄소고정 활동에 대한 감독, 평가 등과 관련된 비용도 발생하므로 이 비용을 정부재정으로 충당한다면 세금조달 과 관련한 추가적인 비용이 발생할 수도 있다.
정책결정자로서 탄소고정 프로그램의 비용을 최소화하기 위해 몇 가지 고려 해야 할 사항은 첫째, 탄소고정 프로그램은 기후변화 정책 목적을 달성할 수 있어야 하는 동시에 친환경적이며 효과적이어야 한다는 점이다. 아울러 정책 목적(예를 들면 정해진 추가 탄소고정량) 달성을 위해 자금지원이나 제재(당근 과 채찍)가 병용되어야 한다는 것이다.
둘째, 정책수단은 합법적이어야 한다. 합법적이라는 말은 탄소고정 프로그램 이나 정책이 개인의 사유재산을 침해해서는 안 된다는 의미이다. 미국 제5차 수정조항에 따르면 연방정부의 정책은 개인 재산의 가치를 감소시켜서는 안 되 도록 규정하고 있다. 이론적으로 비용 효과적이고 정책목표를 달성할 수 있는 정책이라 하더라도 사유재산을 침해한다면 정책 이행에 문제가 생길 수 있다.
이 점은 특히 배출총량거래제도(cap-and-trade)의 중요한 정책적 함의가 된다.
4.3. 정책수단의 범위
정책결정자는 제도적, 법적, 정치적으로 현실성 있는 비용효과적인 탄소고정 프로그램을 선택해야 한다. 정책수단에 따라 정부 주도의 명령 및 통제 정책과 토지소유자의 자유로운 의사결정을 통한 프로그램의 운영방법도 있다. 정책수 단에 따라 납세자에게 탄소고정의 비용을 전가할 수도 있고 온실가스 배출주 체에 비용을 전가할 수도 있다.
<그림 1-8>은 환경보호와 관련된 토지이용 및 관리방식에 대한 일련의 정책
들의 범위를 나타낸 것으로 각 정책수단들은 토지를 사유하는 소유주의 통제 (control)가 높아지는 방향으로 나열되어 있다. 개인 토지 소유주의 의사결정이 자유로운 경우 최소비용이 달성됨은 널리 알려져 있다.
그림 1-8. 미국의 온난화 대응 정책수단 사다리
자료: : Richard, Sampson and Brown (2006) 개인통제
증가
성과중심 인센티브
기법 중심 인센티브
규제․통제 방식
정부 생산
정부생산은 정부가 정부 자체의 자원(미국 농무부와 관련 연구기관 등)과 인 력을 동원한 탄소고정 프로그램이다. 예를 들면 정부가 관리하는 산림이나 국 립공원 등에 재조림 또는 산림관리방식의 변경 등을 통해 탄소고정 활동을 도 입하는 것이다. 이 경우 탄소고정 비용은 정부재정으로 충당되며 궁극적으로 그 부담은 납세자에게 귀착된다.
명령과 통제 방식은 정부가 농림업 생산자 또는 사적 토지소유주에게 특정 한 탄소고정 활동을 채택하도록 강제하는 것이다. 이때 탄소고정 활동으로 수 반되는 비용은 토지소유주에게 귀속된다. 예를 들어 정부가 목재수확 후 재조 림을 의무화하거나 한계농지에 신규조림을 강제하는 방법이다. 명령과 통제의 비용은 대부분 사적부문에 귀속되어 추가 재원조달을 최소화할 수 있고, 감독 및 평가가 쉽고 정책 시행이 단순하기 때문에 행정비용도 낮다. 그러나 과거 명령과 통제를 이용한 정책 시행결과를 볼 때 정책효과가 좋지 않았다. 연방정 부의 사적소유의 산림을 규제하는 정책은 이미 1920년대에서 1950년대 사이에
실시되었는데 크게 성공하지 못했으며 오히려 정치적인 논쟁거리만 되었다
Carbon Cycle and Agricultural
Best Practices Act 106S.1066 Roberts GPI and PBI**
Climate Change Tax Amendments
of 1999 106S.1777 Craig PBI
Credit for Voluntary Action Act 106H.R.2520 Lazio RBI***
Carbon Sequestration Tax Credit
Act 107S.765 Brownback RBI
Carbon Sequestration and
Reporting Act 107S.1255 Wyden PBI
National Greenhouse Gas
Emissions Inventory Act 107.H.R.4611 Olver
Regulatory, private parties supply
information Climate Stewrdship Act of 2003 108S.139 Leiberman RBI Healthy Forest Restoration Act 108H.R.1904 Mclnnis
Gov’t undertakes
다. 탄소고정 활동에 대한 유인은 토지소유자들의 참여를 장려하기 위한 수단 으로 기법중심이나 성과중심으로 지급한다. 유인수단으로는 단위면적당 또는 톤당 보조금(세금), 비용보조, 토지 렌털 또는 세금감면 등을 이용할 수 있다.
유인수단에 필요한 재정부담은 국고로 충당하므로 그 부담은 궁극적으로 납세 자에게 귀착된다.
기법중심 인센티브 중 가장 오래된 미국 농무부 비용보조 프로그램은 농업 보전프로그램(Agricultural Conservation Program, ACP)으로 초지조성, 신규조 림, 야생보호지 조성 등의 비용을 보전하였다. 기법중심 인센티브 정책은 정부 가 유인수단을 설정, 관리하고 농림업 생산자 또는 토지소유자는 탄소고정 프 로그램에 참여할 것인지를 결정한다. 유인수준이 프로그램에 참여할 때 수반하 는 비용보다 최소한 같거나 크다면 탄소고정 프로그램에 참여할 것임은 자명 하다. 탄소고정을 증진하기 위한 정부정책의 예로 한계지 신규조림사업에 면적 당 보조금을 지급하는 것 등을 들 수 있다. 기법중심 인센티브 정책의 단점으로 는 탄소고정 활동의 선택범위가 제한되기 때문에 비용효율적인 탄소고정 활동 을 기대하기 어렵다.
농림업 생산자나 토지소유주가 비용효율적인 탄소고정 활동을 찾도록 하려 면 추가적인 융통성 및 인센티브를 제공해야 한다. 이 방법이 성과중심 인센티 브 정책으로 실제 탄소고정량만큼 보조금 등을 지불하는 것이다. 이 방법은 톤 당 탄소고정량에 대해 보조금을 지불하므로 지역적 특성에 맞는 탄소고정 활 동을 찾아 적용할 수 있어 비용효율적인 탄소고정 활동을 찾을 수 있다. 또한 농림업 생산자나 토지소유주는 지역적 특성을 잘 이해하며 자신의 토질 등을 잘 알고 있기 때문에 가장 적합한 탄소고정 활동을 찾아낼 수 있다. 그러나 이 정책방법은 탄소고정량을 일일이 감독하고 평가해야 하기 때문에 많은 행정비 용과 관리감독 비용을 수반한다.
정부가 정책 사다리 위쪽으로 움직이면 사적 토지소유주에게 좀 더 비용효 율적인 탄소고정 대안을 탐색하게 할 수 있는 반면 관리․감독비용을 증가시 키며, 정부가 토지소유주에게 명령과 통제를 이용한 정책을 사용할 경우 효율 적인 탄소고정 프로그램을 운용하기 어려우며 추가적인 정부재정이 요구된다.
4.3.1. 첫 번째 정책사다리
첫 번째 정책사다리는 정부생산(government production)이다. 미국 연방정부 는 많은 토지를 소유하고 있지만 탄소저장량을 증가시킬 여지는 제한적이며 탄소고정 프로그램에 이용할 새로운 토지를 획득하는 것 역시 정치적인 문제 로 어렵다. 그러나 정부소유의 토지에 직접 탄소축적을 증가시키는 방법은 제 한적이긴 하지만 많은 관련 정보와 서비스를 제공할 수 있다.
미국 연방정부는 미국 전체 토지의 대략 29%를 소유하고 있으며 9%는 다른
미국 연방정부는 미국 전체 토지의 대략 29%를 소유하고 있으며 9%는 다른