5.1. 시범사업의 목적
○농식품 바우처 지원제도 도입 대안을 현장에 적용함으로써 본 사업의 타당 성을 검증하고, 운영방안을 확정하고자 시범사업을 운영할 필요가 있음. 시 범사업을 통해 다양한 운영 대안들을 적용해 본 후, 각각의 대안이 식품 바 우처 수혜자들의 행동에 어떻게 영향을 미치는지를 엄밀하게 분석하여 어떤 운영방식이 정책 목표 달성에 보다 효과적일 수 있을지를 도출할 수 있음.
○농식품 바우처 시범사업의 목표는 농식품 바우처 지원제도의 효과를 계측하 는 것과 본사업 운영방안에 가이드라인을 제공하는 것임. 구체적인 목표는 크게 세 가지로 요약할 수 있음.
① 농식품 바우처 지원이 실제로 저소득층의 식품섭취를 양적·질적 측면 에서 개선시킬 수 있는지 확인
② 다양한 지원 방식 중 어떠한 방식이 가장 효율적인지 확인
③ 실제 사업이 진행될 때 발생할 수 있는 문제점을 사전에 파악하여 대비
○시범사업 각 대안의 영향/효과를 엄밀하게 도출하기 위해서는 실험경제학 (experimental economics) 이론/개념을 활용, 무작위배정에 의한 처치효과 (treatment effect)의 측정을 통해 엄밀하게 인과관계를 추론하여, 각 시범사 업 정책 요소의 효과에 대해 객관적인 판단을 할 수 있음. 스마트한 정책 설 계를 통해 수혜자의 행동 변화를 유도할 수 있도록 행동경제학(behavioral economics)의 적용도 고려할 필요가 있음.50
5.2. 시범사업 대안 검토
○시범사업의 주요 정책 대안은 다음과 같음.
- 지급 방식(현금 vs 바우처)
- 식료품 구입 장소에 대한 제한 여부 - 대상 가구 유형 제한 여부
- 지원금액 차등화
- 식생활 교육 지원/참여 여부
50 인간의 합리성과 표준적인 선호를 가정하여 인간의 의사 결정과 행동변화를 이해하 는 전통경제학과 달리, 행태경제학은 심리학 등 행동과학에 의해 새롭게 규명되어 온 인간에 대한 이해를 바탕으로 인간 의사 결정에 관한 경제학 모형과 행동변화를 유도하는 새로운 정책 도구 개발로 영역을 넓혀 오고 있음. 영국은 데이비드 캐머런 (David Cameron)의 연립정부가 들어선 2010년부터 내각 산하에 Behavioral Insights Team을 설립하여, 행태과학의 인간행동 변화에 대한 통찰력을 정책에 적극 반영해 오고 있음. 미국에서도 2015년 9월 버락 오바마(Barack Obama) 대통령이 행정명령 을 발동하여, 행동과학의 통찰력을 통해 미국 국민들의 삶의 질을 개선할 수 있도록 전 내각에서 기존 정부정책의 효율적인 이행과 새로운 정책도구의 도입을 적극 고 려할 것을 주문하였음.
○지급 방식을 현금과 바우처 대안에 대해 설정한 것은 바우처의 농식품 소비 에 대한 양적·질적 영향을 평가하기 위한 것임. 현금 지원방식은 품목에 대 한 강력한 제한을 두기 어려우며 권고 차원에서 지급할 수밖에 없는 특징이 있는 반면, 바우처 지급의 경우 해당 바우처로 교환할 수 있는 대상 품목을 제한할 수 있음. 주로 현금으로 지원되고 있는 우리나라 식품지원제도의 흐 름을 현물/바우처를 지원하는 방향으로 전환하는 것이 바람직한지를 판단함 에 있어 매우 중요한 분석 대상임.
○식료품 구입 업체에 대한 제한 여부는 지역별로 구입 업체를 선정하여 해당 업체에서만 바우처를 이용하도록 하는 방법과 구입 업체를 확대하여 일정 조건을 만족할 경우 승인하는 방안을 비교하기 위한 것임. 구입 장소를 제한 하는 경우는 전자바우처 운영이 가능한 POS시스템 이용업체를 대상으로 운 영 가능하며, 구입 업체 승인 방안은 전자바우처 이외 일정 조건 만족 시 쿠 폰 형태 종이 바우처 운영을 감안하여 대안을 평가할 수 있음.
○대상 가구유형 제한 여부는 고령층의 경우 식생활과 영양섭취에 어려움이 크 기 때문에 바우처 지원 대상에 포함해야 한다는 견해와 고령층은 바우처 지급 시 농식품 교환에 어려움이 있으므로 바우처 지급 방법이 적절하지 않다는 상 반된 견해를 비교하기 위한 것임. 고령층의 바우처 이용주기와 이용 품목 등 을 분석하여 농식품 지원 대상계층 선정 및 품목 선정에 참고할 수 있음.
○대상 금액 차등화는 제한된 예산 범위에서 지급 금액을 최소화하고 대상을 확대하는 방안과 일정 지급 금액 수준을 보장하는 차원에서 대상 인원을 축 소하는 방안에 대한 효과를 비교하기 위함. 식품 교환을 위해서는 최소한 지 불해야하는 비용(교통비, 시간, 거동 비용 등)이 발생하므로 바우처 지급 금 액이 최소한의 비용보다 적을 경우 효과적으로 작동하기 어려워 일정 수준 이상이 지원될 필요가 있음. 신규 제도 도입으로 인한 소요예산, 지원 대상 계층이 되는 가구 수가 많은 점 등을 고려하면 너무 많은 금액을 지원할 수
도 없음. 가급적 다양한 지원금액을 검토하고 농식품 지원사업의 효과를 극 대화하기 위한 적정 지원규모를 찾을 필요가 있음.
○그 밖에 식생활교육 지원 여부를 검토할 수 있으나 농식품 바우처 지급이 취약계층 식생활 개선 효과를 제고시키기 위해서는 해외 사례와 같이 기본 제공으로 하는 것이 적절하다고 판단됨.51
○추가적으로 농식품 바우처 지원사업의 효과가 도·농 간 유사할 것인지, 상이 할 것인지에 대한 분석도 수행할 예정임.
5.3. 시범사업 운영 방안 5.3.1. 1안
○엄밀한 정책효과 계측을 위해 농식품 바우처 시범사업의 수혜 대상 중에서 무 작위로 시범 사업의 대상자(treatment group, 이하 처치집단)와 비교집단(control
51 미국 농무부 식품영양국(Food and Nutrition Service: FNS)이 2010년 미 의회에 제출 한 보고서에는 식품과 영양 교육에 대한 FNS의 확고한 입장이 기재되어 있음. FNS 는 보고서에서 ‘지금까지 수행된 여러 시행들에 대한 비판적 고찰 결과, 잘 설계되 고 효과적으로 수행된 교육정책은 정책 참여자들의 건강한 식습관 행동 변화에 대 한 동기 부여를 할 수 있다’라는 입장을 밝힘(USDA-FNS 2010b). 이러한 시각에서 FNS는 지속적으로 교육 정책에 관한 연구를 해왔으며 교육정책 수립을 위한 가이 드라인도 마련함. 미국의 식품 관련 교육은 FNS 차원에서 직접 수행하지 않고 주정 부(State government)가 각자의 상황에 맞는 교육 방식을 택하여 개별적으로 실시함.
FNS는 이러한 주정부의 정책 시행에 보조금을 지원하고 가이드라인을 제시하는 방 식으로 운영되고 있음(USDA-FNS 2017). FNS의 행보로부터 교육제공 유무에 대한 효과성에 대해서는 추가적인 검증이 불필요하다고 판단됨. 따라서 본 시범사업에서 는 교육과 정보제공은 기본적으로 시행하고, 본 시범사업에서 평가해야 할 다른 요 인들의 평가에 집중하는 것이 한정된 재원을 효율적으로 이용할 수 있는 방안이라 고 판단됨.
group)을 선정하여 바우처 사업에 대한 무작위 배정 실험(randomized experi-ment)을 수개월간 도입할 필요가 있음.
○ 2018년 시범사업의 예산을 감안하여 2개 지자체를 선정하고, 각 지자체에서 어떤 계층을 대상으로 어느 정도의 기간 동안 어느 정도의 지원 규모로 시범 사업을 수행할지를 기본적으로 제시하여야 할 것임. 효과 평가를 위한 최소 3개월간 시범사업 운영이 필요함.
- 현금(품목제한없음) vs 바우처(품목제한)
- 전자바우처 거래업체 제한 vs 구입업체 확대(종이바우처 등)
- 고령층, 아동가구, 결손가구 등 포함 가구특성 고려 분석 가능하도록 설계 - 정책 시행지역(도시 vs 농촌)
○위 정책대안들을 고려하여 유형별로 구분된 집단은 다음과 같음.
<표 3-43> 유형별 집단구분과 처치(1)
집단 구분(총 2,400명)
농촌(1,200명) 도시(1,200명)
통제 집단(300명) 통제 집단(300명)
처치 1. 현금 지원(300명) 처치 1. 현금 지원(300명)
처치 2. 종이바우처 지원, 장소제한 有(300명) 처치 2. 종이바우처 지원, 장소제한 有(300명) 처치 3. 종이바우처 지원, 장소제한 無(300명) 처치 3. 종이바우처 지원, 장소제한 無(300명)
주 1) 시범사업 대상자 선정 시 모집단에 지원자격 요건을 만족하는 고령층, 아동가구, 결손가구가 포함되어 있어야 함.
2) 농촌과 도시의 선정에 있어 관측가능한 통계량들을 활용하여 가능한 대표성을 가진 농촌 그리고 도시를 선정하기를 권함.
5.3.2. 2안
○시범사업 설계 2안은 1안에 종이바우처 지원 방식에 따른 사회적 낙인을 추 가적으로 고려한 방안임. 농식품 바우처 시범사업의 정책수단인 종이바우처 는 개인의 열악한 경제상황이라는 다소 부정적인 사회적 특성을 드러나게
한다는 점에서 정책 참여자들의 제도 이용을 꺼리게 만들 수 있음.
○미국 SNAP의 사례를 살펴보아도 종이바우처 방식으로 지원되던 시기에 종 이바우처 방식이 사회적 낙인으로 인해 정책 대상자들의 정책 참여에 부정 적 영향을 줄 수 있다고 주장하며 현금 지원방식으로의 전환을 논의하기도 하였음(USDA-FNS 1993).
○현금, 카드, 상품권의 경우 일반 대중에게 널리 사용되므로 낙인효과가 없는 반면, 취약계층 대상 종이바우처를 지원할 경우 낙인의 완화를 위해서는 종 이바우처가 ‘주로 저소득층에게 보급되어 사용되는 결제수단’이라는 사람들 의 인식을 바꿀 수 있는 정책수단이 필요함.
○종이바우처를 병행 운영 시 낙인효과 발생 정도를 평가하기 위해 종이바우 처 지급 대안을 추가하여 구성함. 종이바우처 지급 시 ‘국가가 취약계층 식 생활 지원 목적으로 발행함’을 명시하는 안과 ‘국가가 이용 신청 국민과 저 소득층을 대상으로 무작위 선정으로 지급함’을 명시하는 안을 추가하여 비 교 분석함.
- 정부에서 결제수단 M을 발행하며 저소득층에만 지원 공표 시 개인이 M 을 쓰는 사람을 보았을 때 그 사람이 저소득층일 것이라고 생각할 확률
- 정부에서 결제수단 M을 발행하며 저소득층에만 지원 공표 시 개인이 M 을 쓰는 사람을 보았을 때 그 사람이 저소득층일 것이라고 생각할 확률