지방자치에 관계되는 법령을 입법하는 경우는 두 가지로 구분할 수 있다.
일단 법률의 제정과정에서는 의회에서 직접 법률을 제정하는 경우 와 정부에서 법률안을 제출하는 경우로 구분하여야 하며, 대통령령이 나 부령의 경우에는 정부내의 입법절차가 적용된다.
국회의원은 일정한 요건 아래 직접 법률안을 제출할 수 있으며, 그 과정은 국회법의 적용을 받는다. 정부제출법률안의 경우에는 법제처 의 심사과정을 거쳐야 한다. 이 경우 사전적으로 지방자치에 관계되 는 법령인가의 여부를 심사하여 관련되는 입법원칙을 적용할 것인가 가 결정되어야 한다.
일단 “지방자치에 관계되는 법률(안)”의 경우에는 ① 법률(안)이 지 방자치의 본질에 부합하는가의 여부 심사, ② 개별사무가 지방자치단
체에서 처리가 가능한 사무인지의 여부 심사(보충성의 원칙), ③ 지방 자치단체의 의견청취 기회가 보장되었는가(의견청취 기회보장의 원칙) 와 같은 입법원칙을 절차적으로 규정해 둘 필요가 있다.
이와 관련하여서는 의원입법의 경우에는 국회법에, 정부제출안의 경 우에는 법제업무심사규정에 근거를 마련하는 방안을 고려할 수 있다.
다음으로 지방자치의 본질 적합성심사와 사무배분에서의 보충성의 원칙적합심사의 각각에 대해서 세부적인 심사기준을 정립할 것을 제 안한다. 이러한 세부심사기준을 사전에 정립해 두고 이에 따라서 지 방자치에 관계되는 법령(안)을 심사하고, 심사기준에 적합하지 않는 법령에 대해서는 개선권고를 할 수 있도록 하면, 법률안의 제안자는 해당 사무의 실질을 고려해서 조례위임사항과 대통령령․부령위임사 항을 고려하여 법률안을 작성하게 될 것으로 기대된다.
제 2 절 자치구의 자치기능 재검토 1. 현행 자치구의 자치기능에 대한 검토
현행 자치구는 지방자치제도가 부활하기 이전의 행정단위로서 존재 했던 구(區)를 자치구로 한 것이라는 연혁적 한계를 고려할 때, 자치 구의 자치기능에 대한 재검토를 할 필요가 있다.
자치단체라 함은 사실상 주민이 경제적․문화적으로 밀접한 공동생 활을 영위하며 공동체의식을 가지고 있다는 사회적 기반이 존재하고, 연혁적으로 보더라도 또 현실 행정상으로도 상당정도의 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권 등 자치의 기본적 기능을 부여받은 지역단체 일 것을 필요로 한다.20)
그러나 현재의 자치구는 대도시지역에 존재한다는 이유로 주민의 공동체의식은 별론으로 하더라도 자치입법권, 자치행정권, 자치재정권에
20) 일본 최고재판소 1962년 3월 27일 대법정 판결
대한 과도한 제약을 받고 있다고 할 수 있다.
현재와 같이 중앙정부와 광역자치단체의 집행사무 또는 위임사무만 을 담당한다면 대도시행정이라는 관점에서 재검토되어야 할 것이다. 또한 최근 논의되고 있는 행정구역 개편문제와도 연계시켜서 자치구 의 자치기능에 대한 면밀한 검토가 요청된다.
2. 행정구역 개편 논의와 자치구의 자치기능 검토
현재 진행중인 행정구역 개편에 대한 논의는 강소국연방제 논의를 제외하면 현재의 2계층제를 1계층제 또는 1계층제와 2계층제의 혼합 형으로 요약해 볼 수 있다.
현재의 2계층제를 1계층제로 하는 방안은 기초자치단체의 자율적 통합을 통해서 일정규모 이상의 지방자치단체를 형성하고, 광역자치 단체를 폐지하는 것을 의미한다. 1계층제와 2계층제의 혼합형은 광역 시에 속해 있는 자치구를 폐지하되, 도에 속해 있는 시․군은 존치시 키는 방안이다.
따라서 현재의 행정구역 개편방향은 기본적으로 자치구의 자치기능 을 여하히 할 것인가 하는 관점에서 추진되고 있다. 자치구는 협소한 면적에도 불구하고 인구가 집중되어 있다는 점에서 시․군과는 다른 행정영역을 가지고 있다.
그러나 정보화사회에 있어서 행정서비스는 거리적 제한을 받지 않 는 점, 현실적으로 자치기능 보다는 집행사무가 사무의 많은 부분을 차지하고 있다는 점 등에 비추어 자치구의 자치기능은 오히려 행정의 효율성을 저해할 수 있다는 우려도 존재할 수 있다. 따라서 자치구의 자치기능존폐에 대한 검토는 행정의 효율성 확보라는 측면에서도 충 분히 고려될 필요가 있다.
앞서 살펴본 설문조사에서도 지방자치의 실현정도에 대한 자치구 공무원의 인식태도나, 상급기관과의 사무중복시 우선처리기관으로 광역
자치단체를 들고 있는 점 등을 고려할 때 자치구의 자치기능에 대한 신중한 검토가 요청된다고 할 것이다.
제 3 절 자치법규의 자체 심사기능 강화 1. 현행 자치법규 입법과정에 대한 검토
현행 자치법규의 입법과정은 주로 업무담당공무원이 자치법규안을 작성해서 기획감사담당관 등 내부의 검토과정을 거쳐 의회에 제출되 고 있다. 이 때 같은 자치단체 내부의 공무원이 자치법규에 대해서 심사를 할 수 있는 전문성이 있는지, 중립적이고 독립적인 심사가 가 능한지 등이 문제가 된다.
예를 들어, 자치법규 심사업무를 담당하는 공무원이 3∼5년 이내에 보직이 교체되는 현실 속에서 자치법규심사의 전문성이 확보될 수 있 는가 하는 의문이 그러하다. 또한 피심사자와 심사자 자신의 입장이 거꾸로 될 수 있는 현실 속에서 누가 엄격하고 공정한 심사를 할 수 있겠는가 하는 의문도 제기될 수 있다.
2. 자치법규 자체심사 기능의 강화
중앙정부의 법령(안)은 법제처라고 하는 중립적이고 전문적인 법제 전문기관의 심사절차를 거쳐서 제정되기 때문에 체계적이다. 이러한 점을 고려할 때, 자치단체 내부에서 자치법규를 전문적이고 독립적으 로 심사할 수 있는 시스템 구축이 중요하다.
그러나 현실적으로 지방자치단체는 인적․물적인 한계가 있기 때문에 별도의 전문조직을 두는 것은 어려울 것이다. 따라서 일정 분야에서 계속적으로 업무를 담당해 온 소속 공무원 또는 퇴직공무원을 “○○
분야 자치법규심사관”으로 임명하여 자치법규의 제․개정 소요에 따 라 운용하는 방안이나 외부전문가 예를 들어 외부법제전문가pool을 확보하고, 자치법규의 심사업무를 위탁하는 방안 등을 통해서 자치법 규에 대한 자체심사 기능을 강화시킬 필요가 있다.
또한 서울특별시와 같이 자체적으로 “자치법규 입법심사 기준표”와 같이 입법심사기준을 개발하여 이를 통해서 자치법규를 객관적으로 심사할 수 있도록 하는 방안도 고려할 수 있다.
서울시의 자치법규 입법심사 기준표는 첫째, 자치법규 입법의 필요 성, 자치법규 내용의 정당성 확보, 자치법규 입법절차의 정당성 확보, 사후관리의 대기능, 20개의 소기능, 111개의 심사항목으로 구성된 매 우 체계적인 것이다.
그리고 재정자립도가 취약한 기초자치단체별로 자치법규 심사관 또 는 외부전문가 활용이 곤란한 경우에는 법제처에 “자치법규심사지원 단”과 같은 조직을 둠으로써 자치법규의 체계화를 지원하는 방안도 고려할 수 있다.
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헌재 1995.4.20. 92헌마264, 279 전원재판부 헌재 1995. 4. 20, 92헌마254, 279 결정
헌재 1991. 2. 11. 91헌마21, 판례집 3, 91, 100 대판 1991. 8. 27, 90누6613
대판 1997. 4. 25, 96추251
대판 2005. 5. 30 선고 99추85 판결
대판 1987. 9. 29, 86누484 ; 1992. 1. 21, 91누5334 대판 2003. 9. 5, 2001두403〔법인세부과처분취소〕
대판 1992.6.23 선고 92추17판결
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田中孝男, 分権時代の法制評価を考える-政策法務を下支えする自治体の
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