화학물질 리스크 대응을 위한 기본원칙 - 환경리스크 대응법제 연구

화학물질 리스크 대응에 관한 일반법적 지위에 있다고 할 수 있는

｢유해화학물질 관리법｣에서는 화학물질 리스크 대응을 위한 기본원칙 을 명시하는 것이 필요하다. 특히, 개발사업 등 다른 유형의 오염원에 비하여 화학물질로 인한 리스크가 수반하는 과학적 불확실성의 크기 를 고려한다면, 그 필요성은 더욱 크다 할 것이다. 더구나 현재와 같 이 화학물질에 대한 리스크평가의 근거가 여러 법률로 나뉘어 있는 등 화학물질 관련법령이 분산되어 있는 상황에서는 개별 법령에 따른 제7 조의2 (사전예방원칙) ① 국가 및 지방자치단체는 환경오염물질 및

환경오염원의 원천적인 감소를 통한 사전예방적 오염관리에 우선적인 노력을 기울여야 하며, 사업자로 하여금 환경오염의 예방을 위하여 스 스로 노력하도록 촉진하기 위한 시책을 강구하여야 한다.

② 국가 및 지방자치단체는 환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해의 발생 여부 또는 정도에 관하여 과학적 증거가 충분하지 아니한 경우에 도 그 피해의 방지 또는 최소화를 위하여 노력하여야 한다.

(이하 생략)

규제․관리상의 모순 내지 부정합을 최소화하기 위해서라도 사전배려 원칙을 명문화할 필요성이 인정된다.

현행 ｢유해화학물질 관리법｣은 이 법에 따른 기본계획에서 사전배 려원칙을 일부 반영하는 취지의 규정을 두고 있기는 하나, 현행 기본 계획상의 사전배려원칙은 향후 5년간의 화학물질관리정책의 추진에 관한 원칙에 불과한 것이며, 그 의의 또한 명확하게 규정되어 있지 않다. 즉, 제2차 화학물질관리기본계획은 ‘사전배려 원칙과 과학적 근 거 원칙의 조화’를 내세우면서 “화학물질 피해의 비가역성, 치명성 등 을 감안하여 불확실성이 내재함에도 불구”하고 “물질의 무해성이 최 종 입증될 때까지는 유해한 것으로 간주”함과 동시에 “환경 및 인체 건강에 대한 위해성평가를 제도화하여 과학적 평가에 기초한 불확실 성 감소”를 추진한다고 선언하고 있는바, 상호 충돌되는 원칙을 동시 에 화학물질관리의 기본원칙으로 제시함으로써 오히려 혼란과 충돌을 초래할 우려가 있는 것으로 보인다.

뿐만 아니라, 현행 ｢유해화학물질 관리법｣은 이미 사전배려원칙에 터 잡은 조항을 다수 포함하고 있다는 점을 고려할 때, 법률내용상의 정합성 측면에서도 사전배려원칙을 명시할 필요성이 인정된다. 아울 러 사전배려원칙을 명문으로 규정하고 있는 EU의 REACH 규칙 및 그 로부터 영향을 받은 각국의 화학물질 리스크대응법제에서 볼 수 있는 바와 같이, 점차 강화되고 있는 화학물질 규제의 국제적 동향에 비추 어보더라도 이는 설득력을 갖는다고 할 것이다.

구체적으로 어떠한 규정방식을 취할 것인가에 관해서는 여러 가지 안이 있을 수 있을 것이다. (i) ｢환경보건법｣과 같이 ‘기본이념’ 조항 을 따로 두고 그에 포함되는 하나의 이념으로 사전배려원칙을 규정하 는 방안, (ii) ｢환경정책기본법｣ 제7조의 ‘오염원인자책임원칙’과 같이 독립된 조문으로 ‘사전배려원칙’을 명시하는 방안, 또는 (iii) 현행 ｢유 해화학물질 관리법｣ 제4조의 ‘국가의 책무’ 조항에 이를 포함시켜 규

정하는 방안 등이 있을 수 있을 것이다. 생각건대, 사전배려원칙이 화 학물질로 인한 리스크 대응과 관련되는 법령 간에 혹은 조항 간에 상 충되거나 모호한 부분이 있을 경우 그 해석기준으로서의 역할을 할 수 있도록 함과 동시에, 화학물질로 인한 리스크 대응에 관한 정책결 정의 방향을 제시하는 기능을 다할 수 있기 위해서는 (iii)보다는 (i) 또는 (ii)의 방식을 채택하는 것이 보다 바람직할 것이며, 그 내용은 다음과 같은 정도로 구성되는 것이 타당할 것으로 판단된다.

제 2 절 리스크평가의 개선방안 1. 리스크평가 개념의 정립

환경리스크 대응법제에서는 리스크평가가 리스크대응을 위한 출발 점을 이루고 있다. 그렇다면, ‘리스크평가’란 무엇인가? 환경리스크 대 응법제의 개선방안을 논하기에 앞서 ‘리스크평가’의 개념을 정립하는 것이 우선되어야 할 것이다.

현행법상 과학적으로 불확실한 단계에서 해당 물질이 환경 또는 인 체건강에 대하여 미칠 수 있는 영향을 평가한다는 의미에서 ‘넓은 의 미의 리스크평가’ 범주에 속하는 것으로 이해할 수 있는 것으로는

｢환경정책기본법｣상의 위해성평가, ｢유해화학물질 관리법｣상의 유해 성심사(실무상의 안전성시험 포함)와 위해성평가, ｢환경보건법｣상의 위해성평가, 특별위해성평가 및 건강영향조사, ｢유전자변형생물체의 제 ○ 조 (사전배려원칙) 국가는 화학물질과 국민건강 및 환경상의 위해

사이에 과학적 상관성이 명확히 증명되지 아니한 경우에도 그 화학물 질의 무해성이 최종적으로 증명될 때까지 국민건강 및 환경에 미칠 영 향을 예방하기 위한 적절한 조치와 시책을 마련하여야 한다.

국가간 이동 등에 관한 법률｣상의 위해성평가 및 위해성심사 등이 있 다. 이것만 보더라도, 현행법상으로는 리스크평가와 관련하여 유해성 심사, 위해성평가, 위해성심사 등과 같이 많은 용어가 통일되지 않은 상태로 사용되고 있음을 알 수 있다.

더구나 이들 가운데 법적 개념으로 정의되어 있는 것이라고는 ｢환 경보건법｣상의 ‘위해성평가’뿐이다. 다만, ｢유해화학물질 관리법｣의 경 우는 ‘유해성심사’나 ‘위해성평가’를 개념 정의하는 대신, ‘유해성’과

‘위해성’을 각각 정의하고 있다. 그렇지만, 이들 개념도 정확하게 일치 되어 있지는 아니하다. 즉, ｢환경보건법｣상의 ‘위해성평가’는 “환경유 해인자가 사람의 건강이나 생태계에 미치는 영향을 예측하기 위하여 환경유해인자에의 노출과 환경유해인자의 독성(毒性) 정보를 체계적으 로 검토ㆍ평가하는 것”으로 정의되어 있는 한편, ｢유해화학물질 관리 법｣상의 ‘위해성’평가는 “유해한 화학물질이 노출되는 경우 사람의 건 강이나 환경에 피해를 줄 수 있는 정도”를 평가하는 것 정도로 해석 되는바, ｢유해화학물질 관리법｣과 달리 ｢환경보건법｣상의 위해성평가 는 현행 규정만으로는 ‘인체 건강이나 환경에 대한 피해의 크기나 정 도’에 대한 평가를 의미하는 것이라고 파악하기 곤란하다. 따라서 이 들 개념을 보다 구체화할 필요가 있으며 법령 간 상호 모순되지 않도 록 최대한 통일적으로 규정할 필요가 있다. 생각건대, 위해성평가의 방법은 정의 규정에서 구체화하는 것이 기술상으로 곤란하다고 하더 라도, “해당 물질에 노출됨으로써 사람의 건강이나 환경에 피해를 줄 수 있는 정도”가 평가의 대상이 되어야 함은 정의 규정에서 분명히 해 둘 필요가 있다.

한편, 환경법 분야를 포함한 현행법 전반을 보더라도, ‘위험’, ‘위험 성’, ‘위해’, ‘위해성’, ‘리스크’ 등의 용어가 뚜렷한 구별 없이 법령에 규정되어 있다. 이는 아마도 외국의 법제를 도입하면서 여러 입법자 들이 ‘risk(Risiko)’, ‘danger(Gefahr)’, ‘hazard’ 등의 용어를 임의로 번역

하면서 나타난 현상이 아닌가 생각된다. 장기적으로는 이들 개념을 정비하는 작업도 검토될 필요가 있을 것이다.

2. 리스크평가의 주체와 비용부담

그렇다면, 누가 누구의 비용으로 리스크를 평가하여야 할 것인가가 문제된다. 이에 있어서는 가능한 한 원인자책임원칙이 구현되도록 하 여야 할 것이다. ｢환경정책기본법｣은 “자기의 행위 또는 사업활동으로 인하여 환경오염 또는 환경훼손의 원인을 야기한 자는 그 오염․훼손 의 방지와 오염․훼손된 환경을 회복․복원할 책임을 지며, 환경오염 또는 환경훼손으로 인한 피해의 구제에 소요되는 비용을 부담함을 원 칙으로 한다(제7조).”고 규정함으로써 원인자책임원칙을 명시하고 있 다. 원인자책임원칙은 주로 환경비용을 누가 부담할 것인가라는 ‘비용 귀속의 원칙’으로 기능하지만, 환경오염․훼손의 방지․제거를 위하여 원인자에게 일정한 작위 또는 부작위의 의무를 부과하는 것도 포함하 는 것으로 ‘실질적 책임귀속의 원칙’으로도 기능한다.²²⁵⁾

이와 관련하여, 앞에서 살펴본 현행법의 다수는 사업자가 아닌 국 가를 리스크평가의 실질적인 주체로 규정하고 있는 것으로 확인된다.

｢유해화학물질 관리법｣의 경우를 예로 살펴보면, 제10조 제3항에 따 른 유해성심사의 경우에는 그 전제로서 사업자가 신규화학물질의 물 리ㆍ화학적 특성에 관한 자료, 인체 및 생물체에 대한 독성자료, 분해 성에 관한 자료를 제출할 것이 요구되고, 이를 기초로 인간의 건강에 위해를 줄 수 있는지 여부, 인간의 특정 기관에 손상을 주거나 악영 향을 줄 수 있는지 여부, 환경생태계에 악영향을 줄 수 있는지 여부, 생물농축 등을 통해 인간에게 악영향을 줄 수 있는지 여부 등을 평가 하는 주체는 환경부장관(국립환경과학원장)으로 되어 있다.²²⁶⁾ 더구나

225) 박균성․함태성, 註 62, 57면.

226) ｢화학물질의 유해성심사 등에 관한 규정｣(국립환경과학원 고시 제2009-37호) 참조.

제18조에 따른 위해성평가의 경우는 그 주체가 환경부장관으로 명시 되어 있다. 이와 관련해서도 해당 물질의 취급자에 대하여 자료제출 을 의무화하는 규정을 두고 있기는 하지만, 이는 행정법상의 일반적 인 보고․자료제출의무를 규정한 수준에 불과한 것이고 사업자에게 제출을 요구할 수 있는 정보를 특정하고 있지 않기 때문에, 구체적인

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