1) 담합의 근본적인 원인 파악과 대안에 대한 모색 필요
담합은 명백한 범죄행위로 분명 근절되어 야 한다. 게다가 입찰담합에 대한 제재와 처벌 수위가 어제 오늘 결정된 것도 아니다. 건설업 체들은 이 모든 상황을 모두 인지하고도 담합 에 참여했다. 이에 대한 처벌은 당연한 조치이 다. 담합에 참여한 업체는 분명 담합으로 인해 부당한 이득을 취했으며, 담합업체가 공사를 수주함으로 인해 다른 업체의 수주기회를 막 았다. 단, 현재의 과징금 규모는 분명 역대 최 대 규모로 과중한 면이 있다. 또한, 국내 건설 의 대형건설업체가 대부분 포함되어 있으며, 최근의 경영여건 악화와 최저가낙찰제도 및 공사비산정 등의 제도적·환경적 문제를 고려 하였을 때, 모든 책임을 건설사에게만 돌리는 것도 불합리 해 보인다.
가장 중요한 것은 건설산업에서 입찰담합 행위가 지속되는 원인이 무엇인지를 파악하고 근본적인 대책을 모색하는 것이다. 담합의 주 체인 건설업계의 자기반성과 자정노력은 두 말할 필요 없는 대전제이다. 단, 입찰담합과 관련된 시스템을 제공하고 관리하는 정부의 개선노력이 절실하다. 입찰담합과 관련해서는 정부 역시 제삼자일 수 없다.
먼저 입찰담합과 관련된 제도와 시스템에 대한 검토와 개선이 요구된다. 지금과 같은 가 격위주의 비경쟁적 입찰제도는 담합의 유인을 제공하게 된다. 둘째, 제재의 취지와 실효성 을 제고하기 위해서는 산업내 불확실성 제거
를 위한 노력이 필요하다. 마냥 질질 끄는 현 재와 같은 조사와 처벌은 산업내 불안감을 고 조 시키게 된다. 또한 산업계의 부담과 불안 감을 경감시키기 위한 조치 역시 고려되어야 할 것이다. 마지막으로 중복적인 법조항에 따 른 충돌과 불필요한 부작용을 막기 위한 국토 부 중심의 법체계 개선이 필요하다.
차제에 담합과 관련된 제도와 법령 등 시스 템 전반에 대한 검토를 통해 근본적인 대안이 모색되길 기대한다.
2) 건설 입찰제도 전반에 대한 재검토
그간 주요 국책건설사업의 입찰 과정에서 수 많은 담합이 발생해 왔고 이에 대한 처벌 이 이루어졌음에도 입찰담합이 지속되고 있다 는 것은 이를 근절하기 위해선 보다 근본적인 대책이 필요함을 보여주는 것이다. 분명 담합 을 한 것은 건설업체이지만 담합의 원인과 책 임에 대해서는 정부도 자유로울 수 없다. 4대 강 사업을 비롯한 대형 공공공사는 턴키와 최 저가낙찰제, 분할발주라는 공통점을 가지고 있다. 4대강 사업은 2009년 6월 15개 공구가, 호남고속철도는 같은 해 9월과 11월 각각 5 개, 10개 공구가 동시에 발주했다. 4대강·호 남고속철도뿐만 아니다. 과거 경인아라뱃길 (2009년)·인천도시철도(2009년)·대구도시 철도(2008년)·부산지하철(2008년)·서울지 하철9호선(2009년)이 모두 조기 완공을 위해 분할 발주되었다. 게다가 업체당 1개 공구만 수주할 수 있게 되어 있다. 입찰에 참여할 수 있는 대형건설업체는 한정돼 있는데 여러 공 구를 동시에 발주하면서 최저가 낙찰을 제시
건설경제<< 63 62 >>2014년 가을·겨울호 | 통권 78권
공공건설공사 입찰담합관련 제재 개선방안
하니 건설사 입장에서 담합은 어쩔 수 없는 선 택일 수도 있다.
즉, 문제의 근본적인 원인은 정부가 운용하 는 제도의 틀 속에 있는 것이다. 공공건설시장 은 국가 등이 유일한 발주자이자 직접 수요자 로서, 수요독점적 시장의 가격결정자로서 지 위를 갖고 건설업체는 가격순응자의 지위에 놓인다. 결국 가격순응자인 건설업체들은 가 격결정에 대한 협상력을 높이고자 담합의 동 기를 가진다. 이에 입찰담합 근절의 실효성을 높이는 책임은 일차적으로 수요자, 즉 정부에 있다고 볼 수 있다. 결국 입찰시스템 개선이 최우선적으로 고려될 필요가 있다. 최근 입찰 담합이 발생한 공사와 같이 대형공사에 많이 적용되는 턴키입찰제도는 그 심의·결정 과정 의 투명성 부족과 제한된 경쟁여건으로 인해 빈번한 입찰담합을 유발하는 입찰제도로 인 식된다. 다른 입찰방식도 마찬가지로 가격만 이 절대적인 평가요소로 고려되거나 기술력·
경영상태 등에 대한 평가의 변별력이 낮은 상 황은 결국 가격에 대한 입찰담합을 유인할 수 밖에 없다. 예정가격제도에 있어서도 시장가 격과 동떨어진 실적공사비를 바탕으로 산정된 예정가격은 실질적인 공사비를 반영하지 못하 게 되고 이는 높은 낙찰가격을 유도하고자 하 는 건설업체의 담합을 유인한다. 운찰제 성격 을 많이 지닌 적격심사낙찰제도 운용에 있어 서도 수주의 가능성을 높이고자 하는 건설업 체들의 담합을 유인할 수밖에 없다8).
현재 건설업 입찰에 사용되는 대표적 입찰
방식인 턴키제도, 최저가낙찰제 및 예정가격 시스템 등 가격중심의 경쟁제한적인 입찰제도 에 입찰담합을 유인하는 요소가 있는지를 검 토하고 이에 대한 대안 모색이 필요하다. 또한 공공발주에 대한 당사자이자 일차적인 책임을 가지고 있는 발주자에 대한 재량권 및 책임강 화 방안도 함께 검토될 필요가 있다.
3) 산업계 부담과 불안감 경감을 위한 조치 검토
건설산업 전방위적으로 이루어지고 있는 동시 다발적인 입찰담합 조사에 대한 정부와 건설업체의 부담과 불안감을 경감시키기 위해 건설산업계에서 요구하고 있는 일괄조사 방안 을 검토할 수 있다.
지난 7월 25일 열린 “건설공사 입찰담합 근 절 및 경영위기 극복방안 토론회”에서는 건 설입찰담합에 대한 일괄조사 방안이 대안으 로 제시되었다. 영국의 공정거래청(Office of Rair Trading)의 경우, 2009년 영국 건설산 업 전반에 걸쳐서 관행적으로 이루어진 무수 히 많은 입찰담합 건에 대하여 일괄조사를 실 시한 사례가 있다. 영국의 공정거래청은 천개 가 넘는 입찰에 관하여 유사한 들러리 입찰행 위가 이루어졌다는 증거를 제출 받았는데 일 정한 기준을 마련하여 입찰담합의 혐의가 있 는 입찰건 중 제한된 수의 중요한 입찰담합 건 을 선별하여 이에 초점을 맞추어 신속하게 조 사를 진행하였다9)10). 자진신고 감면 신청을
8) 김영덕. 2014.6.13. “입찰담합 근절, 제도적 요인부터 점검해야”. 머니투데이.
처리함에 있어서도 조사역량의 현실적인 한계 를 고려하고 조사기간이 지나치게 장기화되지 않도록 ‘신속처리제안제도’(Fast Track Offer) 를 마련하여 실시한 것이다. 일괄조사를 활용 할 경우 공정거래위원회로서는 한정된 법 집 행자원을 효율적으로 활용함으로써 처분시효 가 임박한 다수의 건설 입찰담합사건을 신속 하게 처리할 수 있다. 조사대상 건설업체로서 는 동시다발적으로 진행되는 입찰담합조사로 인한 업무상 부담을 최소화하면서 가급적 빠 른 시일안에 과거에 범한 입찰담합에 대한 법 적책임을 일괄적으로 마무리하고 장래의 경영 활동에 사업역량을 집중할 수 있을 것이다.
다음으로 입찰참가자격 제한 조치에 대한 재고도 필요하다. 이미 과징금 부과로 담합제
재라는 소기의 목적이 달성되었음을 고려하 면, 입찰참가자격제한 해제조치 검토도 검토 가능할 것이다. 공정거래위원회 입찰질서 공 정화에 관한 지침에 따르면, 입찰참가자격제 한 조치 요청이 의무사항이 아닌 “필요한 경 우 법위반행위의 정도, 횟수 등을 고려하여 발 주기관에 입찰참가자격제한을 요청할 수 있 음”으로 규정하고 있다11). 사안의 경중을 고려 하여 공정거래위원회가 국민적 합의를 바탕으 로 입찰참가자격 제한 조치에 대해 재고할 수 있을 것이다.
2000년과 2006년 당시 국내 건설사의 극 심한 경영난을 고려하고 향후 공공사업 입찰 시장에 대한 경쟁제한적 효과 배제 및 국내 건 설사의 해외 수주활동에 대한 부정적 영향 회
9) 199개 건설공사 관련 입찰담합 조사를 통합하여 103개 사업자에 대한 1억2천만 파운드 이상의 제재금을 부과하였다.
10) 이호영. 2014.7.23. “건설입찰담합 특별조치 방안 검토”
이호영. 2014. 9. “건설시장 입찰담합에 대하 특별조치 방안”. 「글로벌 건설리더」.
11) 다만, 과거 5년간 입찰담합으로 받은 벌점 누계가 5점을 초과한 사업자(또는 사업자단체)가 다시 입찰담합을 한 경우에 는 원칙적으로 입찰참가자격제한 요청을 하여야 한다고 규정
공정거래위원회 입찰질서 공정화에 관한 지침 (2) 입찰참가자격제한 조치 요청
- 공정거래위원회는 법위반행위를 한 당해 사업자(또는 사업자단체)에 대한 조치 외에 필요한 경 우 법위반행위의 정도, 횟수 등을 고려하여 발주기관에 입찰참가자격제한을 요청할 수 있음.(국 가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률 제27조, 같은 법 시행령 제76조)
- 다만, 과거 5년간 입찰담합으로 받은 벌점 누계가 5점을 초과한 사업자(또는 사업자단체)가 다시 입찰담합을 한 경우에는 원칙적으로 입찰참가자격제한 요청을 하여야 함.
건설입찰담합 특별조치 사례
- 2000년 1월 신년 대통령 은전조치 중 입찰참가자격 제한 해제 - 2006년 8월 광복 61주년 경축 특별조치 중 입찰참가자격 제한 해제
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공공건설공사 입찰담합관련 제재 개선방안
피 등을 이유로 입찰참가자격 제한에 대한 해 제·사면조치 사례도 있었다.
마지막으로 과징금과 손해배상은 불법적 부당 경제이익에 대한 환수적 성격으로 취지 및 목적이 유사한 동일 성격의 제재임을 감안 하여 이에 대해서도 합리적 조정과 개선이 필 요하다고 판단된다.
4) 중복적 과잉 처벌 개선을 위한 국토부 중심 의 법체계 개선
공정거래위원회의 과징금 부과에 이은 검 찰고발 및 손해배상과 입찰참가자격 제한 등 의 추가적인 제재는 중복적인 과잉제재 논란 의 소지가 있는 것이 사실이다. 차제에 담합관 련 처벌조항에 대한 근본적 검토와 함께 관련 제도의 개선이 필요하다고 판단된다. 건설을
관장하고 있는 국토부 소관 사안에 대해서는 국토부가 적극적으로 지도·감독하고 위반사 항에 대해서는 합당한 제재를 조치한 후 이에 대한 타 법령에 의한 이중 처벌을 금지할 수 있도록 법체계 개선이 필요하다.
방송통신위원회의 경우, 전기통신사업법 제50조에 규정된 금지행위에 대해 전기통신 사업법에 근거하여 처벌하고 동일 사유에 대 한 중복처벌은 금지하고 있다. 전기통신사업 법 제54조에 “동일한 행위에 대하여 동일한 사유로「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 따른 시정조치 또는 과징금의 부과를 할 수 없 다.”라고 규정하고 있는 것이다.
2012년 이통ㆍ휴대폰 제조사 453억 과징 금관련 보도기사를 참조하면, 방송통신위원회 와 공정거래위원회는 전기통신사업과 관련해 업무범위가 다소 중복되어 있음을 확인할 수
전기통신사업법 제54조(다른 법률과의 관계) 50조제1항을 위반한 전기통신사업자의 행위에 대하 여 제52조에 따른 조치를 명하거나 제53조에 따른 과징금을 부과한 경우에는 그 사업자의 동일한 행위에 대하여 동일한 사유로 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 따른 시정조치 또는 과징금의 부과를 할 수 없다.
<표 5> 공정거래위원회의 처벌사례
연도 사 례
위법내용 KT와 LG유플러스, SK텔레콤 등 통신 3사가 이동통신 단말기 보조금을 초과 지급 적용법률 “전기통신사업법”
제50조(금지행위) 제52조(금지행위에 대한 조치) 제53조(금지행위에 대한 과징금)
처분기관 방송통신위원회
처분결과 과징금(금지행위위반), 신규이용자모집금지(반복된 금지행위 위반)
비고 사업자의 동일한 행위에 대하여 동일한 사유로 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」에 따른 시정조치 또는 과징금의 부과를 할 수 없다.