국내 건설산업이 타 산업과 크게 다른 부 분은 바로 시장원리보다는 국가 주도에 의해 산업발전을 이루어 왔다는 점이다. 1960년대
부터는 면허제를 통해 건설시장 진입을 막아 놓고, 경쟁력 강화를 위해서는 업역별로 칸막 이를 만들어 안정적 성장을 유도할 필요가 있 었다.
그러나 1990년대 건설시장이 개방되면서 1988년에 500개도 안되던 종합건설업체 수는 1만 1천개로 늘었고, 세계적인 건설회사도 나 왔으며 하도급자인 전문건설업체도 급성장할 정도로 시장의 상황이 변했다.
그럼에도 불구하고 아직까지 건설산업 구 조 전반에 비정상적인 칸막이식 업역주의가 강화되고 있고, 특히 최근 건설산업이 장기 불황국면으로 전환되면서 업역다툼과 특정공 종의 분리발주 등의 문제는 더욱 심각해지고 있다.
현재 국내건설업 등록체계는 건설산업기본 법에서 종합건설업과 전문건설업종으로 분류 하여 관리하고 있지만, 전기공사, 정보통신공 사, 소방시설공사 등 일부 공종들은 각기 다른 부처 소관법률에 따라 규제되고 있다. 또한 최 근 환경부 등 일부부처는 특정업역의 공사를 시공할 수 있는 업종을 별도로 신설하는 사례 가 늘고 있다.
이렇게 건설산업기본법에서 다뤄져야 할 시공업역이 타 법률에 의해 산발적으로 규제 되다 보니, 건설산업의 육성 및 선진화 등과 관련된 정책과 제도의 효과는 무력해질 수 밖 에 없다.
건설산업과 시장에 개입하는 정부부처가 많은 결과 업무 중첩으로 인한 비효율은 물론 부처이기주의와 과도한 법령의 홍수를 초래하 고 있고, 특히 전기·정보통신공사 등에 대한 분리발주 강제 등 과도한 보호정책으로 인해
불필요한 규제가 도입되면서 공사수행의 비효 율과 산업시스템을 왜곡하고 있다.
다시 말해 실질적인 경쟁을 통한 산업발전 보다는 업종내부간 나눠먹기식 시장구도가 형 성되고 있는 것이다. 이제는 건설산업도 비정 상적인 업역구조를 탈피하고 일원화된 체계 마련이 필요하다.
타산업에서는 이미 업종통합법이 제정되어 성공적으로 운영되고 있다. 공업기반의 수준 이 향상되자 정부는 공업발전 정책을 자율 시 장경쟁원리에 맡기는 방향으로 전환하기 위해 1986년에 7개의 개별 산업분야 지원법을 통 합하는「공업발전법」을 제정하여 140여개에 달 하던 규제조항을 1/10 수준인 14개로 축소하 여 산업지원체계를 재정립하였다.
또한 2007년에는 자본시장 관련 금융산업 의 획기적인 발전을 위해 「자본시장통합법」을 제정한 바 있다.
선진국의 경우도 건설산업의 효율성 강화, 중복규제 문제 해소를 위해 건설공사 업종의 분류와 체계는 단일법에 의해 통합적으로 운 영하고 있다. 일본은 전기, 정보통신, 소방공 사업을 건설업에 포함하고 있고, 미국의 경우 건설업 등록제를 도입한 주(캘리포니아 등)에 서도 전기, 정보통신, 소방공사업을 건설업으 로 분류하고 있다.
따라서 우리도 전기, 정보통신, 소방, 문화 재수리업 등 복잡다기한 건설산업 관련법령 및 공사관련 면허(등록)체계를 통폐합하는『건 설산업통합법』을 제정하여 건설산업 구조의 선진화 발판을 마련해야 한다.
2) 비정상적 공사비의 정상화
(1) 실적공사비 제도 개선
실적공사비 제도는 건설산업의 기술경쟁촉 진과 시장가격 반영을 위해 2004년 도입되었 다. 동 제도의 도입으로 공사비 산정체계가 과 거에 비해 선진화된 점은 인정하지만, 문제는 선진국의 방식을 벤치마킹하면서 국내건설산 업 환경과 입낙찰제도의 특성을 고려하지 않 아 건설시장을 왜곡하는 주범이 되었다. 이유 는 실적공사비를 계약단가로 활용토록 함에 따라 공사비가 낙찰률의 반복적 적용을 받아 계단식으로 하락할 수밖에 없는 구조적 문제 점을 내포하고 있기 때문이다.
우리나라의 실적공사비와 외국의 가장 큰 차이점은 낙찰률과 공사비의 보정 노력이다.
미국, 영국, 일본 등 선진국은 낙찰률이 90%
에 육박하는 반면 우리는 최저가낙찰제 등 가 격위주의 낙찰자 선정방식과 과도한 경쟁체제 로 인해 낙찰률이 70∼80%밖에 되지 않는다.
또한 우리나라 입찰제도 하에서는 실적공 사비가 누적될수록 예정가격이 하락할 수밖에 없음에도 실적공사비가 예정가격 결정에 최종 적인 요소로 활용되고 있다.
반면 미국, 영국 등 선진국의 경우 실적공 사비를 최종 견적으로 바로 활용하는 것이 아 니라 프로젝트 개략 예산을 작성하기 위한 참 고용 자료로 활용하고 있으며, 특히 주목할 점 은 발주기관이 민간전문가들과 함께 당해 사 업의 특성과 최신 물가반영을 통해 단가현실 화에 많은 노력을 기울이고 있다는 점이다.
결국 우리나라는 실적공사비 단가의 축척 체계, 그리고 보정방법 모두 선진국 수준에 비
건설경제<< 39 38 >>2014년 가을·겨울호 | 통권 78권
2015년 건설업계의 비정상화의 정상화 과제
해 미흡하며, 입낙찰제도 등에 기인한 비정상 적인 낙찰률은 실적공사비 제도에 큰 악영향 을 주어 결국 산업전반에 걸친 비정상을 낳고 있다. 그래서 요즘 건설업계에서는 “공사를 수주하면 빨리 망하고, 수주를 못하면 천천히 망한다” 라는 자조적인 말까지 돌고 있다.
정부도 실적공사비의 문제점을 인식하고 지난 11월 국가계약법령 개정을 통해 계약단 가만 토대로 하던 ‘실적공사비’를 시공단가, 입찰단가 등 다양한 시장거래가격을 반영한
‘표준시장단가’를 도입하였다. 그러나 표준시 장단가의 실효성 확보를 위해서는 실제 시장 가격을 최대한 반영할 수 있는 산정방식과 민
관이 공동으로 참여하는 제3섹터 공사원가 조 사기관을 설립할 필요가 있다.
제값받고 제대로 시공하는 가장 기본적인 문제가 해결되지 않고서는 건설산업이 제대로 설수 없다는 것은 명약관화한 사실이다. 비정 상적 공사비의 정상화를 위해 가장 중요한 것 은 정부의 공사비 산정에 대한 철학이다. 예산 절감이 정책목표가 아니라 적정공사비 지급을 통해 고품질의 안전한 시설물을 국민에게 제 공토록 해야 한다.
(2) 발주기관의 부당행위 근절
건설업계는 “공공공사를 하면 할수록 손해
<표 2> 국가별 실적공사비 개념
구 분 미 국 영 국 한 국
개념 참고용 참고용 근거용
적용 기획/설계단계견적 기획/설계단계견적 최종견적
산정책임 공공+민간 공공+민간 공공(중앙)
<그림 1> 실적공사비의 계단식 하락 메커니즘
보는 공사”를 해내고 있다고 하소연한다. 수 주산업의 특성상 발주기관의 우월적 지위는 존재할 수밖에 없다. 특히 우리나라 건설산업 의 경우 역사적으로 시장경쟁 보다는 국가제 도의 영향아래 발전해 왔기에 발주기관의 부 당행위가 있더라도, 추후 공사수주 과정에서 의 불이익을 우려하여 묵인해 왔다.
문제의 심각성은 발주기관들이 우월적 지 위를 목적물의 완성도가 아닌 예산절감에 치 중한다는 점에 있다. 원가계상시 필수항목을 고의로 누락하고, 품셈 및 제경비율을 자의적 으로 조정하며, 설계변경 적용단가 협의기준 부당특약 운영, 산업안전보건관리비 기준 미 준수 등 그 유형은 다양하다. 특히 발주기관의 귀책사유로 공사기간이 연장되어 발생한 비용 을 보전받지 못한 금액이 2012년 대한건설협
회 설문조사 결과, 4,200억 원에 달해 발주기 관의 부당행위 근절은 건설산업의 최우선적인 정상화 과제에 해당된다.
또한 공공기관은 예산절감을 위해 국가계 약법령과 상충되는 부당한 계약조건을 통해 시공사에 모든 부담을 전가하고 있다. 공사비 삭감시 직접공사비보다도 낮게 책정하여 발주 하다 보니 대기업들도 적자공사를 우려하여 입찰참가를 포기하는 사례가 급증하고 있다.
상황이 이러한데도 관련제도는 발주기관의 관행을 방치하고 있다. 국가계약법이나 지방 계약법상 낙찰자가 계약을 포기하는 경우 계 약보증금 환수 및 부정당제재 등 불이익을 받 도록 규정하고 있어 사실상 적자공사의 계약 을 강요하고 있으며, 공기연장 추가비용의 경 우도 국가계약법상 보장토록 되어있지만 실제
<표 3> 공공기관 불공정 관행 사례
구 분 미 국
한국토지주택공사 ◦ 설계변경 적용단가 협의기준 부당특약 운영
◦ 입찰안내서, 공사계약특수조건상 부당특약 운영 한국수자원공사 ◦ 설계변경 적용단가 협의기준 부당 내부지침 운영
◦ 산업안전관리비 기준 미준수
◦ 입찰안내서, 공사계약특수조건상 부당특약 운영
한국도로공사
◦ 설계변경 적용단가 협의기준 부당특약 운영
◦ 설계변경 적용단가 협의기준 부당 내부지침 적용
◦ 공기연장 간접비 청구제한 특수조건운영
◦ 공사계약특수조건상 부당특약 운영
한국철도시설공단
◦ 설계변경 적용단가 협의기준 부당특약 운영
◦ 설계변경 적용단가 협의기준 부당 내부지침 적용
◦ 산업안전보건관리비 기준 미준수
◦ 터널공사 단가산출 내부지침 적용에 따른 공사비 부당삭감
◦ 입찰안내서, 공사계약특수조건상 부당특약 운영 서울특별시 ◦ 공기연장 간접비 청구제한 특수조건 운영
◦ 신기술·신공법 제안에 대한 발주자 우월적 지위 남용
◦ 휴일작업에 대한 감리자 대가의 계약상대자 부당전가 한국서부발전 ◦ 설계변경 적용단가 협의기준 부당특약 운영