공정위가 담합행위를 적발하게 되면 최초 시정명령 및 과징금 부과를 시작으로 입찰 참 가자격 제한, 등록말소, 형사처벌, 손해배상 등 건설사와 임직원이 받을 수 있는 처벌은 많 게는 6개까지 중복 제재가 가능하다. 건설업 계가 이 같은 처벌 규정이 과잉 규제라고 호소 하는 이유이다.
담합을 했을 시 제재할 수 있는 법안은 공 정거래법 건설산업기본법 국가계약법 형법 등 이다. 각기 다른 법이지만 건설사의 공사 입 찰 시 담합행위가 있을 경우 처벌할 수 있으며
동시 집행도 가능하다. 형법에 의하면 담합에 가담한 건설사 임직원의 경우 최소 2년이하의 징역과 700만원 이하의 벌금형을, 건산법에 따라서는 최대 5년이하의 징역 또는 5천만원 이하의 벌금형이 가능하다. 법인인 경우에는 건산법에 따른 5천만원 이하의 벌금과 공정거 래법에 따른 계약금액 10%의 과징금, 국가계 약법에 따른 2년 이하의 입찰참가자격제한 등 의 제재가 가능하다.
언론의 보도에 따르면, 4대강 사업과 인천 도시철도 2호선 사업에서 담합으로 적발된 A 기업은 공정거래위원회의 결정으로 4대강 사 업으로 과징금 100억원 도시철도사업으로 60 억원을 물어야 한다. 여기에 회사는 각 사업당
<표 1> 담합에 대한 중복제재 현황
관할기관 근거규정 제재조치 비 고
공정위
독점규제 및 공정거래에 관한 (법률 제 21조 및 제 22조)
시정명령 벌점2점
과징금 관련매출액의 10%
입찰질서공정화에 관한 지침 (공정위 예규)
발주처 법위반 사실
통보 과거 5년간 벌점누계 5점 초과 시: 고발 3점, 과징금 발주처에 대한 입찰
참가자격제한 요청 시정명령 2점, 시정권고 1점, 경고 0.5점 국토
교통부 건설산업기본법 제83조제12호 등록말소 3년이내 입찰담합 중복해서 공정위 과징금처분 받은 경우
검찰
독점규제 및 공정거래에 관한
법률 제 66조 벌칙 3년이하 징역 또는 2억원 이하
벌금(전속고발) 건설산업기본법 제95조
(형법상 ‘경매입찰방해죄’의
특별규정) 벌칙 5년이하 징역 또는
5천만원 이하 벌금
발주처
국가계약법시행령 제 76조 제1항
7호 및 기타 공공계약 법령 부정당업자의 입찰
참가자격제한 담합주도 낙찰 2년, 담합주도 1년, 기타 6월 독점규제 및 공정거래에 관한
법률 제 56조 손해배상책임 입찰담합 피해자에 대한 손해배
상 책임 조달청 입찰참가자격사전심사기준
(별표3,가,2) PQ 신인도 평가 감점 1년이상-3점, 6월이상-2점, 3월이상-1점
건설경제<< 57 56 >>2014년 가을·겨울호 | 통권 78권
공공건설공사 입찰담합관련 제재 개선방안
7,500만원과, 8,000만원의 벌금형을, 담합에 가담한 직원은 징역 2년형을 선고 받았다. 게 다가 입찰참가 제한으로 2년간 공공사업 발주 도 할 수 없게 됐다. 발주처인 수자원공사와 인천시의 손해배상 청구로 나가야 할 돈도 수 십억 원이다.1)
건설사 입장에서 문제가 되는 것은 과징금 뿐만이 아니다. 국가계약법에 따른 2년 이하 입찰 참가자격 제한이 더 문제가 된다. 이 법 에 따르면 담합행위에 적발된 건설사들은 공 공이 발주한 건설 사업에 입찰조차 할 수 없 게 된다. 사실상 '영업 정지'에 해당하는 제재 이다. 그러나 사실 이 정도 수준의 제재는 가
해지지 않는 것으로 알려져 있다. 과징금의 경 우도 공정위는 관련매출액의 10%까지 부과할 수 있으나 실제로는 2%대 전후의 부과만 이뤄 지고 있으며2), 이마저도 부과과징금 단계3)에 서는 리니언시와 감면규정 등을 이유로 상당 액을 감면해주고 있기 때문이다. 입찰 참가자 격 제한조치 역시 건설사들의 소송 등으로 인 해 실제로 작동되지 못하고 있다.
중복제재에 대해서는 상반된 법리적 해석 이 가능하나, 원칙 없는 과도한 제재의 중복적 적용은 분명 문제의 소지가 있다. 현재 담합에 대한 제재근거는 여러 법률에 산재되어 있어 혼선의 여지가 있고 유사한 성격의 제재가 중
1) 머니투데이. 2014.10.10. “건설입찰 담합 중복제재, 야당도 제도개선 나섰다.”
2) 경실련이 2002년부터 2012년까지 공정거래위원회의 건설업 담합에 대한 처리 현황을 분석한 결과 과징금 부과율이 관련 매출액의 1.8%에 불과한 것으로 나타난바 있다. 관련매출액은 16조 5천억원이었으나 이에 대한 과징금은 2,900억원에 불과했다. 과징금이 0원인 곳도 78개 업체에 달했다. 또한 공정위는 적발한 67건의 입찰담합 중 단 5건에 대해서만 검찰 에 고발을 실시했다(경실련. 노대래 공정위원장의 입찰참가자격제한제도 폐지발언에 대한 입장. 2014.6.20.) 3) (과징금산정절차)관련매출액 산출→기본산정기준→1차조정→2차조정→부과과징금
<참고 : 중복제재에 대한 헌재의 입장>
○ 헌재는 ‘행정질서벌로서의 과태료는 행정상 의무의 위반에 대하여 국가가 일반통치권에 기하여 과하는 제재로서 형벌(특히 행정형벌)과 목적·기능이 중복되는 면이 없지 않으므로, 동일한 행 위를 대상으로 하여 형벌을 부과하면서 아울러 행정질서벌로서의 과태료까지 부과한다면 그것 은 이중처벌금지의 기본정신에 배치되어 국가 입법권의 남용으로 인정될 여지가 있음을 부정할 수 없다’(94.6.30. 92헌바38)라고 판시
○ 헌재는 ‘과태료, 과징금, 이행강제금도 제제로서의 성격을 가지고 있기에 중복적으로 부과하는 것은 이중처벌 금지의 기본정신에는 배치될 수 있으나 위배되지는 않는다. 위헌성 판단은 과잉 금지 원칙을 가지고 판단한다’고 판시(2003.7.24. 2001헌가25)하여 과징금의 부과가 ‘이중 처 벌’에 해당하지 않음을 판시
- 다만, 헌법재판관 9명 중 4명의 소수 의견으로 ‘과징금은 …… 순수하게 응보와 억지의 목적만 을 가지고 있는 실질적 형사제재로서 절차상으로 형사소송절차와 전혀 다른 별도의 과징금 부 과절차에 의하여 부과되므로 행정형벌과는 별도로 거듭 처벌된다고 하지 않을 수 없어 이중처 벌금지의 원칙에 위반된다’라는 견해를 제시.
* 자료 : 강운산. 2011.12. “건설업체에 대한 중복 처벌의 문제점과 개선방안”. 건설산업연구원.
복 집행되는 등 효율성에도 문제가 있다. 과징 금과 손해배상은 불법적 부당 경제이익에 대 한 환수적 성격으로 취지 및 목적이 유사하고 입찰참가자격 제한, 국가계약법 상 입찰 참가 자격 제한, 건설산업기본법상 등록말소 등도 유사한 목적을 가진 중복 제재로 이에 대한 합 리적 조정이 필요하다.
3. 30대 대기업을 중심으로 한 과징금 부과 현황 분석
2014년 1월 인천도시철도 2호선 턴키공사 입찰과 관련하여 21개 건설업체에 1,323억원 의 과징금이 부과된 이후, 호남고속철도 입찰 담합과 관련해서는 삼성물산 등 28개 건설업 체에 4,355억의 과징금이 부과되는 등 국책사 업의 담합 비리는 갈수록 규모가 커지고 있다.
호남고속철도 담합에는 4,355억원의 과징금 이외에도 15개 법인과 7개 대형사 임원 7명이 검찰에 고발되었다. 최근까지도 공정위는 4대 강 2차 턴키 입찰담합과 관련해 7개 건설업체 에 152억원의 과징금을 부과하였다. 2012년 4대강 1차 공사에 이어 두 번째이다. 공정위 는 안동 임하댐·보현산댐 등 다른 공사에 대 해서도 조사를 진행하고 있어 건설사들의 4대 강 사업 담합은 추가로 드러날 가능성이 크다.
2014년 들어 적발된 건설업체 담합 사건만 총 18회에 과징금 규모도 총 8,500억원이 넘
는 것으로 조사됐다. 관련 업체수도 59개사에 이른다. 올해 들어 건설 담합이 폭증하고 있 는 이유는 자진신고 감면제도(리니언시) 때문 이다. 공정거래위원회는 과징금을 20%에서 최대 100%까지 면제해 주는 제도를 시행하고 있다. 지금까지 파악된 리니언시 규모는 밝혀 진 것만 2천억원 규모를 훌쩍 넘고 있다4).
최근 한 일간지의 기사5)를 보면, 담합으로 인한 산업계의 어려움이 극단적으로 나타나 있다. “올해 공공공사 발주물량은 지난 2009 년의 3분의 1에도 미치지 못하고 있고 수익성 없는 기술형 입찰에 건설사들이 참여하지 않 으면서 절반 이상이 유찰되는 초유의 사태가 빚어지고 있다. 게다가 입찰담합으로 연간 영 업이익의 15배에 이르는 8,500억원의 과징 금 처분이 내려졌고, 해외수주 목표 달성도 사 실상 물 건너갔다. 올해 공공공사 입찰담합으 로 100대 건설사 가운데 59개사에 8,500억원 규모의 과징금 처분이 내려졌고 이 같은 과징 금은 이들 59개사의 작년 영업이익 총액 561 억원의 15배에 이른다. 특히, 이들 건설사는 작년 4조 936억원의 당기순손실을 기록한 바 있다. 게다가 향후 2년간 영업정지 처분까지 앞두고 있어 해당 기업은 물론 하도급사, 자 재ㆍ장비업체, 소속 근로자들의 생존권마저 위협하고 있다. 입찰참가자격 제한이 이뤄지 면 상위 30개사의 90%가 공공공사 입찰에 참 여하지 못해 향후 국책사업 추진에도 차질이 불가피하다. 여기에다 입찰담합 처분이 국내
4) 강기정 의원실 보도자료(2014.10.19)
5) 건설경제. “‘사면초가’ 건설산업 탈출구가 없다.” 2014.12. 일자 보도
건설경제<< 59 58 >>2014년 가을·겨울호 | 통권 78권
공공건설공사 입찰담합관련 제재 개선방안
<표 2> 담합 적발건수 및 관련매출액 대비 과징금액 비율
연도 적발건수 관련매출액 과징금액 비율
2012년 24 30,063,869 539,438 1.8%
2013년 28 33,686,344 533,114 1.6%
2014년 39 49,005,742 1,008,255 2.1%
* 자료 : 김영환 의원 보도자료(2014.10.20.)
<표 2> 담합 적발건수 및 관련매출액 대비 과징금액 비율
보도자료 발주시기 사건명 과징금총액
2014.11.7 2009.10.6 4대강살리기2차턴키공사입찰담합적발 15,211 2014.10.30 2009.9.2 포항 영일만항 외곽시설(2-1단계) 축조공사’
입찰담합 25,100
2014.10.2 2009.8.7 서울지하철9호선919공구공사입찰담합 19,034 2014.9.26 2009.7.10 낙동강 하구둑 배수문 증설공사 입찰 담합 24,981 2014.08.06 2009.07.10 고양삼송 수질복원센터 시설공사 입찰 담합 4,051 2014.08.01 2009.07.22 광주광역시 하수슬러지 처리시설 설치공사
입찰 담합 2,124
2014.07.24 2009. 호남고속철도 건설공사 입찰 담합 435,470 2014.7.7 2009.5.20 의정부시음식물류폐기물공공처리시설입찰담합 284 2014.06.23 2009.5 김포한강신도시 및 남양주 별내 크린센터
입찰 담합 10,593
2014.06.18 2009.04.30 완주폐수종말처리장등3개공사입찰담합 3,861 2014.06.03 2009.02.23 이천시부필리,소고리,송계리공공하수도사업
입찰담합 4,045
2014.05.02 2010.09.30 대구 서부현풍 하수처리장 공사 담합 6,242 2014.04.29 2009.2 운북하수처리장 증설공사 입찰 담합 3,231 2014.04.10 2009. 부산지하철1호선연장(다대구간) 턴키공사
입찰 담합 12,239
2014.04.03 2008.12
~2009.1 경인운하등입찰담합11개사처분 99,121
2014.03.24 2009.4 대구도시철도3호선턴키대안공사입찰담합 40,197 2014.03.03 2009.1 /
2011.5 공총하수처리장 증설 및 관주전남 혁신도시
수질복원센터 시설공사 입찰담합 12,120
2014.01.02 2009.4 인천도시철도2호선건설공사입찰답합 132,285
합계 850,189
* 자료 : 공정거래위원회 보도자료 재구성