제2장 농업용수 이용 현황과 관리 방식 비교 | 25 받는다. 둘째, 소비 주체가 농작물이므로 작물의 종류와 작기, 농법 등 다양한 요 인들로 인해 수요량이 달라진다.
우리나라의 수리답 면적은 전체 논 면적의 82% 수준이며 농어촌공사가 수리답 의 약 69%를 담당하고 있으며 그 외에는 시·군에서 관할하고 있다. 수리답 면적의 61%를 저수지를 통해 공급하고 있어 우리나라의 농업용수 수리시설은 저수지 중 심으로 되어 있다. 지자체가 관리하는 수리시설의 개수는 농어촌공사가 관리하는 것보다 많다. 하지만 지자체가 관리하는 수리시설은 소규모 관개시설 위주로 되 어 있고 한국농어촌공사가 관리하는 수리시설은 저수지 중심으로 대규모 관개 중 심이기 때문에 수리시설당 수리답 면적은 한국농어촌공사에서 관리하는 경우가 크다.
우리나라의 수리시설은 10년 이상 가뭄에도 견딜 수 있는 시설이 전체의 약 75%
이며, 수리시설의 약 60%가 30년 이상 경과되어 가뭄에 취약하고 노후화되었다고 할 수 있다. 용배수로는 전체의 약 52.9%가 흙수로로 구성되어 있어 효율적인 물 배분과 농업용수 손실량 감소를 위해 구조물화 사업이 지속적으로 필요하다.
26 | 관리
방식 구분
중앙 정부 /공공
기관
용수 이용자 연합회 (WUA)
관리 방식 변화
중앙 정부 /공공
기관
용수 이용자 연합회 (WUA)
① 공동체
관리
재원 소유권 관리권
② 공적 관리
재원 소유권 관리권
③ 참여형
관리
재원
소유권
→
관리권
④ 관리 이전
재원
소유권
→
관리권
⑤ 분권형
관리
재원
소유권
→
관리권
<표 2-11> 농업용수 관리 방식 비교
자료: Garces-Restrepo et. al.(2007: 5)을 토대로 저자 작성함.
2.1. 공동체관리(Communal Irrigation Management)
공동체관리(CIM)는 가장 오래된 관개관리 방식으로 현재는 저개발국가와 같 이 경제발전이 이루어지지 못한 국가에서 이와 같은 방식으로 농업용수가 관리·
공급되고 있다. 우리나라도 1960년대 이전에 이와 같은 방식으로 관개관리가 이 루어졌다.
제2장 농업용수 이용 현황과 관리 방식 비교 | 27 공동체관리(CIM)에서는 용수이용자연합회(Water User Association: WUA)에 의 해 수리시설을 건설하기 위한 재원과 노동력 등이 조달된다. 따라서 자연적으로 용수이용자연합회(WUA)가 수리시설에 대한 소유권을 가지며, 유지관리에 대한 책임 또한 소유권자인 용수이용자연합회(WUA)가 가진다. 그리고 농업용수 분배 관리와 용수이용료(조합비) 징수도 용수이용자연합회(WUA)에 의해 이루어진 다. 즉, 수리시설의 건설과 유지관리, 농업용수 분배, 소유권 등 관개관리와 관련 된 모든 책임과 권한을 용수이용자연합회(WUA)가 가진다고 할 수 있다. 우리나 라는 과거 마을이나 수리조합에서 마을 사람들 또는 수리조합원에게 저수지 건설 비용을 갹출해서 저수지를 축조하고, 이를 소유 및 관리하던 방식이 공동체관리 라고 할 수 있다.
2.2. 공적관리(Public Irrigation Management)
공적관리(PubIM)란 수리시설을 건설하기 위한 재원을 공공영역(정부 또는 공 공기관)에서 지원하고, 수리시설에 대한 소유권과 관리권을 모두 소유하고 있는 관개관리 방식을 말한다(이성희 2011: 16).3)
공적관리에서 농업인은 단순히 농업용수 이용자일 뿐 수리시설에 대한 소유권 이나 유지관리에 대한 책임이 없다. 따라서 수리시설 유지관리 및 운영비용 또한 공공영역에서 모두 지원하는 방식이다. 우리나라는 2000년 한국농어촌공사 (2000년 당시 농업기반공사) 출범 이후 공적관리(PubIM) 방식으로 수리시설을 운영하고 있다.
1950년대 이후 국제기구의 지원으로 건설된 개발도상국의 관개시설들은 공적 관리(PubIM) 방식으로 개발 및 운영되었다. 하지만 농업용수 이용자인 농민들이 유지관리에 참여하지 않으면서 관개시설의 유지관리에 재정적인 문제가 발생하 였고, 이를 해결하기 위한 방안으로 참여형 관리(PIM) 개념이 도입되었다. 현재
3) 이성희(2011)는 소유권과 관리권만을 언급하고 있음.
28 |
참여형 관리(PIM) 형태로 관리하고 있는 많은 국가들이 공적관리(PubIM) 방식에 서 참여형 관개관리(PIM)로 전환한 경우이다.
2.3. 참여형 관리(Participatory Irrigation Management)
공적관리(PubIM) 방식의 문제점이 도출되면서 1980년대 필리핀, 태국, 인도네 시아 등 개발도상국에서 참여형 관리(PIM)를 시작하였고 이후 사회주의 붕괴에 따라 동유럽이나 중앙아시아의 구 사회주의 국가들을 대상으로 참여형 관리 (PIM)가 확산되었다. 1984년 FAO에서는 농민이 스스로 조직화를 통해 관개 시스 템에 참여하도록 권고함으로써 주요 개발도상국에서는 관개시설물에 대한 소유 권과 관리권을 농민으로 이전하는 참여형 관리(PIM)보다 강화된 형태의 관개관 리이전(IMT)이 적용되었다. 1989년에는 멕시코가 관개관리이전(IMT) 방식을 농 업용수 관리에 적용하였으며, 동유럽의 민주화, 소련 붕괴와 맞물려 동유럽과 중 앙아시아에 참여형 관리(PIM)가 확산되었다.
단계 연도 내용
도입기 ~1988년 PIM 초창기 도입
확산기 1989~1994년 사회주의 붕괴에 따라 동유럽, 중앙아시아에 급속히 확산
발전기 1995년~ INPIM 설립에 따라 PIM이 정착, 발전
<표 2-12> 참여형 관리(PIM)의 발전과정
자료: 이성희(2011: 23).
과거에는 주로 개발 원조를 받은 나라에 국한되어 참여형 관리(PIM)가 적용되 었다면 최근에는 아시아 국가뿐만 아니라 OECD 국가들도 참여형 관개관리 (PIM)를 도입하고 있다. 1995년에 세계은행(WB)이 주도하여 관개시설 이해관계 자들의 능력배양과 연대를 통한 지속가능한 관개시스템을 구축하기 위해 관련 제 도 및 조직개선을 지원하는 INPIM(International Network on Participatory
제2장 농업용수 이용 현황과 관리 방식 비교 | 29 Irrigation Management)을 설립하여 참여형 관리(PIM) 확산에 기여하고 있다.
용수이용자연합회(WUA)의 기능과 역할은 참여형 관리(PIM)의 유형을 결정 하는 데 중요한 요소이다. Peter(2004)는 규제, 시설물과 자산에 대한 소유권, 유지 관리 책임, 물 비용 징수 관점에서 용수이용자연합회(WUA)의 참여 정도에 따라 참여형 관개관리(PIM) 형태를 구분하였다(<표 2-13, 2-14> 참고).
관리유형 내용 해당 국가
P I M
I 유형 농업인이 시설물에 대한 소유권과 관리권을 가짐 멕시코, 일본, 대만 II 유형 농업인이 시설물에 대한 관리권만 가짐
(소유권은 정부 또는 공공기관에 있음) 터키, 인도, (필리핀) III 유형 정부/공공기관이 수리시설에 대한 소유권과 관리권을 가지
고 있으며, 농업인은 유지관리 업무에 협조하는 방식 베트남, 태국, 인도네시아 공적관리 정부/공공기관이 시설물에 대한 소유권과 관리권을 가짐 한국, 개발도상국
민영화 민간회사가 수리시설에 대한 소유권과 관리권을 가짐 호주, 네덜란드
<표 2-13> 관리유형별 국별 비교
자료: 이성희(2011: 21)의 <표 3-6>을 수정 및 보완함.
대부분의 개발도상국은 관개시설에 대한 소유권과 관리권을 정부에서 소유하 고 있는 공적 관리(PubIM)로 분류된다. Ⅲ유형은 참여형 관리(PIM)의 유형 중 하 나로 관개시설물에 대한 소유권과 관리권은 정부에 있다. 농민이 유지관리에 참 여하는 국가로 태국, 베트남, 인도네시아 등이 있다. Ⅱ유형은 농민은 시설물에 대 한 관리권만 가지고, 수리시설에 대한 소유권은 정부/공공기관이 가지고 있는 형 태로 터키, 인도, 필리핀이 이와 같은 방식으로 관개시설을 관리하고 있다. 다음으 로 Ⅰ유형은 농업인이 수리시설에 대한 소유권과 관리권을 모두 가지고 있는 관개 관리 방식으로 멕시코, 일본, 대만 등이 이에 해당한다. 마지막으로 호주와 네덜란 드는 관개관리를 민영화한 국가이다. 농업용수에 관한 규제 권한만 정부가 가지 고, 수리시설에 대한 소유권과 관리권 등 모두 권한을 용수공급기업이 가진다.
우리나라 농업용수 관리 역사를 참여형 관리(PIM) 유형에 대응시켜 보면 2000 년 이전(한국농어촌공사 출범 전)에는 용수이용자연합회(WUA, 농지개량조합)
30 |
에 의해 관리가 이루어졌으며, 농지개량조합이 수리시설에 대한 소유권과 관리권 을 가지고 있어 Ⅰ유형으로 구분할 수 있다. 이후 한국농어촌공사로 통합되면서 대부분의 수리시설이 공적 관리됨에 따라 공적관리(PubIM)로 회귀했다고 볼 수 있다.4) 하지만 비슷한 시기에 세계 많은 국가들은 우리나라와는 정반대로 관리의 비효율성을 해결하기 위해 공적관리(PubIM) 방식에서 농민이 농업용수 관리에 참여하는 참여형 관리(PIM)나 관개관리이전(IMT) 방식으로 변화하였다.
활동
① ② ③ ④ ⑤ ⑥
완전한 공적관리
기관의 유지관리
(이용자 참여) 공유 관리
용수이용자 연합회 소유 (공공기관 규제)
완전한 용수이용자 연합회 관리
관개관리 기업/위원회
규제 권한 정부/
공공기관
정부/
공공기관
정부/
공공기관
정부/
공공기관
용수이용자 연합회
정부/
공공기관 자산 및 시설
소유권
정부/
공공기관
정부/
공공기관
정부/
공공기관
용수이용자 연합회
용수이용자
연합회 용수공급기업
유지관리 책임
정부/
공공기관
정부/
공공기관 Both 용수이용자
연합회
용수이용자
연합회 용수공급기업
용수이용료 징수
정부/
공공기관
정부/
공공기관 Both 용수이용자
연합회
용수이용자
연합회 용수공급기업
대표 단체 정부/
공공기관
용수이용자 연합회
용수이용자 연합회
용수이용자 연합회
용수이용자 연합회
기업과 이용자 위원회
관리유형 PubIM
PIM(IMT 포함)
Ⅲ유형 민영화 (농민관리 능력강화)
Ⅱ유형 (관리권)
Ⅰ유형 (소유권과 관리권)
국가 사례 대부분의 개발도상국
베트남 태국 인도네시아
터키 인도 (필리핀)
일본
대만 멕시코 호주
뉴질랜드
한국 2000년대
이후
2000년대 이전
<표 2-14> 농업용수 관리 방식 비교
자료: 이성희(2011: 21)의 <표 3-3>을 수정 및 보완함.
4) 단, 시군 관리지역은 수리시설에 대한 소유권은 시군 지자체가 가지고 있고, 관리권은 해당 지역의 수 리계가 가지고 있어 II 유형으로 구분할 수 있음.
제2장 농업용수 이용 현황과 관리 방식 비교 | 31
2.4. 관개관리이전(IMT)/분권형 관리(DIM)
참여형 관리(PIM)로 전환되는 과정에서 각 나라의 상황에 맞춰 관개시스템의 소유권과 관리권을 이전하는 정도에 따라 관개관리이전(Irrigation Management Transfer: IMT) 또는 분권형 관리(Decentralization Irrigation Management: DIM) 방식을 취할 수도 있다.
관개관리이전(IMT)은 관개시설의 소유권과 관리권을 용수이용자연합회에 이 전하는 형태를 말한다. 분권형 관리(DIM)는 관개시설의 소유권은 공공 부분에서 소유한 채 관리권을 지방정부로 이전하는 형태를 말한다. 이 밖에도 관개관리를 민간회사에 이전하는 민영화(Privatization)가 있는데 이는 참여형 관리(PIM)로 보지 않는다.