1944년부터 1980년까지 중앙정부와 지방정부 사이의 관계는 협동 (cooperation)에 근거하고 있었다. 지방정부는 각 지역에 적합한 교육을 제공하여야 할 책임이 있는 반면에 중앙정부는 광범한 재량권을 보유 하고 있었다. 그렇지만 1980년의 교육법은 여명을 밝히고 있었다. 즉 교육체계에 소비주의(consumerism)적 가치를 도입하고 학부모에게 일 정한 권리를 부여46)하였을 뿐만 아니라 아동교육에 대한 책임을 부여
45) 고등교육 과정에는 ① 교원, 청소년복지사(youth worker), 그리고 사회복지사 (community worker)의 계속훈련(further training), ② 상급학위를 포함한 졸업 후 과정 (post-graduate course), ③ 1급 과정(first degree course), ④ 고등교육의 학위과정, ⑤ 기업 및 기술자 교육평의회(Business and Technician Education Council: ‘BTEC’)의 국 가학위과정(Higher National Diploma: ‘HND’) 및 국가자격증과정(Higher National Certificate: ‘HNC’) 또는 경영학 학위 과정, ⑥ 교육수료증(Certificate of Education) 과 정, ⑦ 상급 수준의 직능시험을 준비하기 위한 과정, ⑧ 시험 준비를 위한 것이든 그렇지 않은 것이든 상급 수준의 교육을 제공하는 과정 등이 포함된다(1988년 교육 개혁법(Education Reform Act : ‘ERA’) 별표(Schedule) 6; EA 1996, s 579(1)).
46) 그 대표적인 것이 아동을 위한 학교 선호도를 표현할 권리 - ‘학교선택권’(right to choose a school) - 이다. 1980년대부터 1990년대 초 사이에 학부모는 학교에서 아동의 발달과정에 대한 연차보고서를 수령할 수 있는 권리를 포함한 정보권을 부 여받았다. 또한 입학, 제적(exclusion), 그리고 특수교육수요에 대한 이의신청과정을 규정하고 지방교육청 및 학교를 독립시켰다. Anne Ruff, Education Law: Text, Cases
제5 절 보수당정부 하의 교육법제의 발전(1979-1997)
하고 있었다.47) 이러한 발전은 중앙정부의 규제를 강화하고 지방교육 청의 역할을 감소시키는 결과를 초래하였다.
이 시기의 지방교육청은 ‘도전과 환원주의’(challenge and reductionism) 의 시기를 맞이하고 있었다. 지방교육청은 특수교육시설, 교육복지, 학교출석의 강제, 학교통학시설, 질병 또는 제적으로 인하여 학교출석 이 불가능한 자에 대한 시설, 다양한 형태의 재정지원 등에 관한 책 임을 진다. 학교 직원의 임면 및 교육에 대한 권한이 학교운영위원회 에 양도됨으로써 지방교육청의 역할은 감소되었다.
보수당의 교육정책은 100여년 간의 발전 및 1944년의 교육법이 이루 어 놓은 모든 것을 뒤엎으려는 것이었다. 그 대표적인 것이 모든 종파 학교(denominational school)가 지방교육청의 통제를 받지 않도록 하고, 보조금을 지급받을 수 있는 독립형재정지원(grant-maintained)학교가 될 수 있도록 한 것이었다. 또한 선발시험 및 능력별학급편성(streaming)을 재도입하고, 지방교육청의 권한을 축소하여 중앙정부 또는 특수법인 (quango)에 재정지원을 비롯한 기타 권한을 양도하도록 하였다.
2. 1988년의 교육개혁법
가. 교육제도와 자유시장경제원리1980년대부터 영국의 교육은 1960년대의 ‘민주주의’에 기초하는 것 이 아닌 ‘시장’에 기초하였다. 그 결과 지방정부의 개입을 최소화하고, 공공서비스에서의 경쟁과 선택을 최대화하고자 하였으며, ‘변화’와
‘개인 또는 개별기관의 이익’을 우선시하여 ‘자신의 이익 극대화를 통 한 사회발전 및 국가경쟁력의 강화’를 실현하고자 하였다.
1979년 집권한 보수당정부는 종합학교시스템에 반대하면서 좌경화
and Materials (Butterworth, 2002), p.24.
47) Harris, Law and Education, p. xxx.
된 지방의회(local councils) 및 교원들이 아동교육에 대하여 정치적으 로 간섭하는 것을 반대하였다. 보수당의 교육개혁은 지방교육청으로 부터 학교통제권을 배제하고 학교교육 및 교육과정 정책, 인적 자원 및 재정을 담당하고 있는 학교운영위원회와 이사회에 학부모의 대표 성을 보장함으로써 지방교육청의 대표성을 감소시키는 것이었다. 결 국 지방교육청에 대하여 이데올로기적 공격을 시작하면서 교육에 대 한 접근방법이 국가재정을 낭비하는 비효율적이고 시대에 뒤떨어진 것이라고 비난하였다.48) 이를 해소하기 위하여 우선적으로 지방교육 청의 역할을 감소시키고자 하는 수많은 조치를 하게 된다. 그 조치 가운데에는 1990년 4월 1일부터 ‘이너 런던 교육청’(Inner London Education Authority)은 물론 ‘이너 런던 교육지구 및 교육청’이 구성한 위원회를 폐지하는 것이 포함되어 있다.49)
보수당은 1980년의 교육법을 통하여 이미 자유시장경제원리에 입각 한 교육을 실현하고자 하였고, 경쟁 및 학부모의 선택을 도입하고자 하였다. 더 이상 학교는 지방교육청이 아닌 선임된 학부모 대표로 구 성된 운영위원회의 통제 아래에 있기를 원하였고, 1986년의 교육법 (Education (No. 2) Act)에 따라 학교 운영위원회를 재구성할 권한과 책임을 양도하고, 정해진 정책결정과정에 따라 기능하도록 하는 학교 기관을 변화시켰다.
영국의 경기침체 원인이 학력이 저하된 교육현실이고, 이를 극복하 여 국가경쟁력을 확보하기 위해서는 교육의 질 개선이 필요하며, 학 생 간 또는 학교 간 경쟁을 통하여 교육의 질 향상이 가능하다는 ‘자 유시장경제질서’의 도입이 절실하였다.50) 이러한 배경 하에서 1988년 교육개혁법이 제정되었다.51) 무엇보다도 1988년 교육개혁법은 독립형
48) Harris, Education, Law and Diversity, p.95. FN) 45.
49) ERA 1988, s 162.
50) 이상묵, “영국교육제도의 관점에서 본 영국인의 정체성,” 영미연구(한국외국어대 학교 영미연구소) 제9집(2003. 12.), 125쪽.
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재정지원학교(grant-maintained schools) 및 도시중등기술학교(City Technology College)의 설립을 인정한 것이 특히 중요하다. 그 이유는 학교시스템의 다양화 및 분화가 진행되기 시작하였기 때문이다.52) 즉, 독립형 재정지원학교는 지방교육청의 재정지원을 받지 않으므로 그 통제를 받지 않는다. 그러므로 학교제도에 대한 다양성을 제시하였을 뿐만 아니라 보다 많은 경쟁 및 선택을 도입하고, 학부모에게 권한을 양도53)하는 등 정부의 목표를 실현하고 있었다. 독립형 재정지원학교 는 교육부의 재정지원을 받고 있었지만, 1993년 교육법 이후부터는
‘학교재정지원청’(Funding Agency for School) 또는 ‘웨일즈 학교재정지 원평의회’(Schools Funding Council for Wales)로부터 지원을 받는다.54)
나. 독립형재정지원학교
독립형 재정지원학교의 지위를 얻기 위해서는 학부모와 운영위원회 의 찬성을 거친 후 마지막으로 장관의 결정이 있어야 한다.55) 그런데 독립형 재정지원학교를 인정하는 것은 1944년 교육법에 의하여 마련 된 중앙정부와 지방정부 사이의 연대를 중대하게 위협하는 것이었다. 더욱이 독립기관으로서의 재정지원기관을 도입하여 독립형 재정지원 학교에 재정을 배분하고, 그 집행에 대한 책임을 인정하며, 장관이 그 직원을 임명하도록 하는 것은 가혹하기까지 하다.
51) 이 법은 잉글랜드와 웨일즈에는 모든 사항이 적용되지만 스코틀랜드는 대학에 관련된 내용만이, 그리고 북아일랜드에는 적용되지 않는다.
52) Harris, Education, Law and Diversity, p.96.
53) 그 대표적인 것이 독립형 재정지원학교의 지위를 획득하기 위한 학부모의 투표 권이다(EA 1993, ss 25, 28).
54) EA 1993, ss 3-4. 전자는 10-15명으로 후자는 8-12명으로 각각 구성된다. 재정지 원기관은 토지 및 기타 재산의 취득 및 처분, 계약체결, 기능의 수행을 위하여 즉 시 필요하지 않은 금액의 감사, 그리고 금전, 토지 기타 재산의 수증 등의 경우에 기능한다(EA 1993, Sch 1).
55) EA 1993, ss 25-26, 28-35.
장관이 지방교육청과 재정지원기관 모두에게 충분한 학교토지를 제 공하도록 명하는 경우에 해당 지방교육청 관내 학생의 10% 이상이 독립형 재정지원학교에 등록할 수 있었다. 그렇지만 재정지원기관에 게만 충분한 학교토지의 제공을 명하는 경우에는 해당 관할 구역 내 의 75% 이상의 학생이 등록할 수 있었다.56) 그런데 초등학교나 중등 학교, 또는 양자 모두 그 대상이 되므로 지방교육청의 통제권이 약화 내지 상실될 수밖에 없었다.
노동당과 지방정부, 그리고 교육노동조합(teaching unions)은 독립형 재정지원학교를 극렬히 반대하고 있었는데, 학교가 특권화되고 그로 인하여 지방교육청에 대항할 수 있다는 데 근거하고 있었다. 그렇지 만 실제로는 그렇지 않았다. 1992년 11월까지 340개의 독립형 재정지 원학교가 있었고, 1993년 교육법을 통하여 인가절차가 간소화되고, 소 규모 초등학교에도 적용되었으며, 학교 간 공동신청이 인정되었다.
1994년 7월까지 독립형 재정지원학교는 930개로 증가되었지만, 10%
요건은 잉글랜드의 109개 지방교육청 중 3개 교육청의 초등학교, 그 리고 중등학교는 45개 지방교육청에 적용되었을 뿐이며, 75% 요건은 단지 1개 지방교육청에서만 적용되었다.57) 학생 수는 잉글랜드 공립 학교 학생의 8.4%로, 초등학교 전체 학생수의 2%, 중등학교 전체 학 생수의 17.6%에 해당한다. 이후 점차 독립형 재정지원학교는 서서히 증가하여 1997년까지 75% 요건은 4개의 지방교육청으로, 그 반면에 10% 요건은 초등학교는 8개 지방교육청, 중등학교는 57개 지방교육청 으로 확대되었으며, 1998년 ‘학교기준법’(School Standards and Framework Act; ‘SSFA’)에 따라 폐지되기 전까지 1000여개의 학교가 독립형 재정지원학교로서의 지위를 갖고 있었다. 폐지된 이후 이들 학 교는 지방교육청의 기관으로 대다수 재단설립학교(foundation school)가
56) EA 1993, ss 12(1), (3).
57) Harris, Education, Law and Diversity, p.97.
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되었다.58) 그렇지만 지방교육청의 통제를 받고 있지만 자치권 및 자율성 은 존중되었다.
독립형 재정지원학교 외에 도시중등기술학교(city technology college:
‘CTC’)59)가 새로이 탄생되었다. 이 학교는 公私混成(public-private hybrids)으로 장관과의 협정에 따라 민간부문후원자의 지원을 받아 설 립되었지만, 공적 자금의 지원을 받았다. 비록, 법률상 사립학교로 분 류되고 있음에도 불구하고 장관의 통제를 어느 정도 받고 있었다.60) 이 학교는 도시지역에 위치하여야 하고, 11세에 달한 자 및 학교 소 재지에서 주로 선발되는 다양한 능력을 가진 학생을 위한 교육을 제 공하여야 하며, 예능 및 독창적 예술에 적용하기 위한 과학 또는 기 술을 강조하는 광범한 교육과정을 보유하고 있는 특성을 지니고 있 다.61) 이러한 특성을 지니고 있어서 국립학교에 적용할 수 있는 국가 교육과정(National Curriculum)과 종교교육 및 예배에 관한 법령의 적용 을 받지는 않는다.62)63)
다. 국가교육과정의 도입과 문제점
1988년 교육개혁법의 핵심 내용은 교육의 질을 향상시키기 위한 학 생간, 학교간 경쟁을 통한 경쟁력 확보 및 중앙정부의 교육에 대한 통 제강화, 그리고 학부모의 선택권 강화이다. 또한 ‘국가교육과정’(national
58) SSFA 1998, s 20(1)(b).
59) 또는 ‘도시중등예술기술학교’(city college for the technology of the arts)로도 부른 다. ERA 1988, s 105(1).
60) ERA 1988, s 105; EA 1996, s 482.
61) EA 1996, s 482(2).
62) 물론 중앙정부와 재정지원협정을 체결하면서 광범한 교육과정을 제공하여야 할 학교의 법적 의무와 일치하는 최소한의 교육과정을 제공하여야 할 의무는 있다.
63) 도시중등기술학교는 2002년 ‘학습 및 기술법’(Learning and Skills Act : ‘LSA’)이 제정된 이후 도시전문학교(city academies)로 전환되었고, 외국어, 시각예술, 예능 또 는 미디어예술(media arts), 스포츠, 그리고 장관의 명령에 의하여 지정된 학과 등으 로 구성된다. LSA 2002, s 130(1), (3).
curriculum)을 도입하여 의무교육학령아동이 교육받아야 할 교과목, 교 육내용, 연령별 성취 수준 및 평가방식 등을 명시적으로 규정하고 있 었다. 국가교육과정을 도입한 데에는 첫째, 학교 간 교육내용의 차이 를 극복하고 교육내용의 남녀차별을 해소하고, 둘째, 국가경쟁력 확보 를 위한 교육의 질을 향상하며, 셋째, 학교와 학부모 간의 의사소통을 증진하고, 넷째, 초등학교와 중등학교 교육 간의 연계성을 증대하는 것 등이 그 이유이다.64)
그런데 국가교육과정이 도입된 이후 교원의 자율권은 현저하게 손상 되었다.65) 1997년 노동당이 집권한 이후 잉글랜드와 웨일즈에서 교원이 라는 직업은 거의 위기 상태에 직면하여 자율권이 중대하게 약화되었 고, 학교교육에 경쟁의 원리가 도입되었으며, 더욱이 학생성적 및 감사 보고의 공개를 통하여 학부모66)에 대한 책임이 증대되었고, ‘학업목표 제’(school performance targets)가 도입되었다. 장관은 의무교육학령 학생 의 경우에 국가교육과정의 목적을 위한 공개시험(public examination)이나 평가 또는 의무교육학령 이상의 경우에는 공개시험이나 기타 외부자격 의 취득 등 연간 학업목표를 설정하도록 하기 위하여 공립학교 운영위 원회에 요구할 수 있는 내용을 규칙으로 정할 수 있었다. 이 규칙에는 목표 및 목표와 관련한 특정 시험이나 평가, 또는 특정 자격취득과 관 련한 학생들의 과거 성적과 그 공개방식을 정할 수 있다.67) 그 대상은
64) 강영혜, “영국의 교육개혁과 교육입법,” 12쪽.
65) Education (No.2) Act 1986, ss 44, 46.
66) 1989년 아동법(Children Act: ‘CA’)은 ‘아동을 가족이나 친족, 또는 기타 적격자와 함께 있도록 하기 위하여 지방기관은 비용을 지불하거나 결정으로 아동을 위한 숙 박 및 편의 시설을 제공’하도록 규정하고 있다(s 23(3)). 지방기관이 아동을 부양하 는 수양부모 역할을 한다는 점에서 ‘지방기관 수양부모’(local authority foster parent) 라고 부르고 있다. ‘학부모’(parents)의 개념에 1989년 아동법 제23조 제3항이 규정 하고 있는 ‘지방기관 수양부모’(local authority foster parent)가 포함되는가에 대하여 법원은 ‘부모에는 친부모는 아니지만 부모로서의 책임을 지고 있거나 아동을 부양 하는 자’도 포함되므로 부모는 자연인이 아닌 지방기관도 포함된다고 판결하였다.
Fairpo v. Humberside County Council [1997] ELR 12.
제5 절 보수당정부 하의 교육법제의 발전(1979-1997)
주립 또는 임의기부제학교, 독립형 재정지원학교, 그리고 공립 또는 독립형 재정지원 특수학교에 한한다.68)
라. 교육관련법의 개정
교원의 임금 및 근로조건은 노동조합을 포함한 이해관계 당사자들 의 협의 및 심의기관69)의 권고에 따르기는 하지만 장관이 명령으로 결정하고 있다. 비록 1994년의 교육법에 의하여 설치된 ‘교원훈련 청’(Teacher Training Agency)이 교원들을 대표하지만 거의 권한이 없 었고 장관의 지시에 구속되었다.70)
보수당정부는 1992년 교육정책 담당부서를 ‘교육과학부’(Department of Education and Science)에서 ‘교육부’(Department for Education)로 개편 하였다. 그 후 1995년 7월 5일부터는 ‘고용부’(Department of Employment) 를 해체하고, ‘교육고용부’(Department for Education and Employment)로 확대․개편하였으며, 2001년 말에는 ‘교육기술부’(Department for Education and Skills)로 개칭하였다.
보수당정부는 이전의 법을 통합한 1996년의 ‘학교감사법’(School Inspections Act)71)외에 1997년의 ‘교육법’을 마지막으로 개정하였다.
67) EA 1997, ss 19(1), (2).
68) EA 1997, s 19(3).
69) 5-9인 이내의 상근 또는 비상근 위원으로 구성되고 수상이 임명한다(School Teacher's Pay and Conditions Act 1991, s 1, Sch 1). 2002년 교육법에 의하여 ‘학교 교원 임금 및 근로조건에 관한 법률’이 폐지되었지만(s 130, Sch 22), 심의기관은
‘학교교원심의기관’(School Teacher's Review Body)이라는 이름으로 존속하고 있다.
그렇지만 위원장은 수상이, 부위원장과 기타 위원은 장관이 임명하고 있다(EA 2002, s 119, Sch 11).
70) ‘교육훈련청’은 장관이 임명하는 8-12명의 위원으로 구성되는데 교육기준의 향상 에 기여하고, 직업으로서 교육을 장려하며, 교원양성을 위한 모든 방법의 질 및 효 율성을 향상시키고, 학교교원의 초보적 훈련을 위한 모든 과정 및 프로그램에서 학 교 관련성을 보장하며, 교원이 학생의 영적, 윤리적, 사회적, 문화적, 정신적, 육체 적 발전을 증진시키고 성인생활의 기회, 책임, 그리고 경험을 준비하는데 적합하고 교육받을 수 있도록 보장할 것을 그 목적으로 하고 있다(EA 1994, ss 1, 2).