제1절 국회와 내각의 관계
1. 국회와 내각의 정치권력 관계
의원내각제를 택하고 있는 일본에서의 의회와 행정권을 발동하는 내각의 관계를 이해하기 위해서는 먼저 일본 국회의 지위를 먼저 살펴보고 이어서 내각의 지위를 살펴볼 필요가 있다. 이하에서는 국회의 지위와 내각의 지위를 살펴본다.
139) 芦部信喜․高橋和之 補訂, 憲法, 第6版, 岩波書占, 平成28年(2016年), 332-333頁.
140) 내각이 우세한 의회정이라 하더라도 일본의 의회정은 정책결정이 관(官)(관료) 주도로 이루어지며, 정(政)(내 각․여당)이 관료제를 통제하는 힘이 제거되었던 사실, 정권담당능력을 가지는 건전한 야당이 존재하지 않았던 사실 등으로 인하여 흠결이 많은 의회정이었다. 그래서 ① 내각을 강화하여 정(政)이 정책결정(통치)을 하고 관 (官)이 그것을 집행하며, 의회(야당)는 내각을 통제하는 역할을 맡는다는 시스템을 확립하고, ② 이를 위하여 다수의 국민이 국정의 중심에 서는 내각(수반)을 직접 선택하여 국가의 정치 프로그램을 결정하는 기능을 선거 가 완수할 수 있도록 2당제 내지 2극화된 다당제(복수의 체제 내 정당의 존재)를 조성하는 선거제도를 정비하여 야 한다는 견해가 유력설로 주장되고 있다. 이 의회정의 국민내각제적 운용론으로 불리는 견해는 주목할 만하다.
그러나 ①에서 말하는 정(政)․관(官)․야당의 역할 내지 관계가 과연 타당하며 기대할 수 있는지, 만약 이것이 타당하다고 하더라도 ①에서 말하는 시스템을 ②에서 말하는 선거제도(특히 소선거구제)와 직결시켜도 되는지 여부에 대해서는 이론(異論)도 적지 않다. 내각(수반)을 다수의 국민이 직접 선출하더라도 선거가 2개의 정치 프로그램 중 1개를 국민이 선택하는 형태로 다투어지는지 여부는 예측할 수 없으며, 소선거구제를 취하면 제1당 은 보통 40% 전후의 득표율로 60% 정도의 의석을 획득함에 비해서 제3당 이하는 배제될 가능성이 있으므로, 국민의 다수의견의 지지를 받는 내각이 탄생한다고 보장할 수 없는 점 등 심도 있는 검토를 요하는 문제도 여전 히 남아 있다. 다만 중앙 부처(省庁) 등 개혁기본법(平成10年(1998년) 법 제103호)은 “내각 기능의 강화”의 기본 이념에 따라 “내각”의 기능강화, 내각총리대신의 지도성의 명확화, 내각 및 내각총리대신의 보좌․지원체제의 강화라는 세 가지 기본방침을 천명함으로써 국가의 행정기관에 대한 재편성의 기본구조를 밝히고 있다. “이 기 본법을 구체화하기 위하여 내각 관방(官房)의 강화․내각부의 설치․부처(省庁) 재편을 내용으로 하는 중앙 부 처(省庁) 개혁관련법이 제정되어 平成13年(2001년) 4월부터 시행되었다.” 그러나 이 기본법의 이념․방침이 어 떻게 구현되는지는 의원내각제의 구체적인 운용 여하와 매우 밀접하게 관련된다.
138 재정법제연구(Ⅰ) 의회․행정부 관계와 예산권한 배분에 관한 연구
-(1) 국회의 지위
일본헌법은 대표민주제를 기본으로 한다. 이는 전문에 “권력은 국민의 대표자가 이 를 행사한다”고 명시되어 있는 부분에서도 명백하다. 여기에서 대표민주제란 의회를 중심으로 하는 정치로서 의회제 민주주의 또는 의회주의라고도 한다. 의회제 민주주 의에서는 국회가 국민의 의사를 대표하며, 국회가 공개 토론을 통하여 국정의 기본방 침을 결정한다. 이러한 의미에서 국회는 일본헌법상으로도 실제 정치에서도 매우 중 요한 지위를 차지하고 있는 바, 구체적으로는 일본헌법상 ① 국민의 대표기관, ② 국 권(国権)의 최고기관, ③ 유일한 입법기관이라는 세 가지 지위를 가진다(일본헌법 제41 조).141) 이 중 국회와 내각의 정치권력 관계와 관련 있는 국회의 지위는 ①, ②이며, ③은 국회와 내각의 법적 관계와 관련 있는 국회의 지위이다. 따라서 여기에서는 ①, ②에 대 해서 보다 자세하게 살펴본다.
1) 국민의 대표기관
국민의 대표기관으로서의 국회의 지위와 관련해서는 일본헌법 전문이 국민의 신탁 에 기초한 대표민주제의 채용을 선언하며, 일본헌법 제43조가 “전 국민을 대표하는 선거로 선출된 의원”으로 구성되는 점을 규정하는 것 이외에는 특별한 규정을 두고 있지 않다. 이러한 점 때문에 “대표”의 의미와 그 기초에 있는 국민주권원리의 이해에 대해서 학설상 다툼이 존재해 왔다. 즉 종래에는 19세기 독일법학의 영향 하에 이를 Georg Jellinek가 말하는 고전적 대표제로 해석하거나 프랑스의 “국민(나시옹(Nations)) 주권”론을 기초로 하는 “순수대표제”로 해석하는 입장이 우세하였다. 그 후 1970년대 이후 국민의 의사를 가능한 한 정확하게 의회에 반영시킨다는 사회학적 대표 혹은
141) 일본헌법상 국회의 지위를 본문과 같은 세 가지로 설명하는 것이 학설의 일반적 입장이다(辻村みよ子, 憲法, 第3版, 日本評論社, 平成20年(2008年), 384頁 이하; 芦部信喜․高橋和之 補訂, 憲法, 前揭書, 292頁 이하; 野 中俊彦․中村睦男․高橋和之․高見勝利, 憲法II, 前揭書, 59頁 이하; 毛利透․小泉良幸․淺野博宣․松本哲 治, 憲法I 総論․統治, 第2版, 有斐閣, 平成29年(2017年), 165頁 이하 등 참조. 한편 現代憲法教育研究会編, 憲法とそれぞれの人権, 法律文化社, 平成20年(2008年), 33頁은 헌법 제41조를 근거로 국회의 지위를 세 가지로 설명하기도 한다.
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프랑스에서 말하는 “반대표제”로 해석하는 것이 통설이 되었고, 나아가 프랑스의 “인 민(peuple) 주권”론을 기초로 명령적 위임이나 직접적인 의사결정수단도 용인하는 “인민 대표”로 해석하는 견해도 유력하게 주장되었다.142) 이 견해들은 모두 선거민의 의사에 의해서 의원을 어느 정도 구속함으로써 민의를 의회에 정확하게 반영하게 하여 의회제 민주주의를 실현하는 것을 목적으로 한다. 다만 그 위임이나 구속에 대한 해석에 따라서 는 당선의원의 당적 변경이나 당적 이탈 문제 등에 관하여 견해가 달라진다.143)
2) 국권(國權)의 최고기관
일본헌법 제41조는 “국회는 국권(国権)144)의 최고기관”이라고 규정한다. 국권(国権)의 최고기관의 의미에 대해서 학설은 (a) 통괄기관설, (b) 정치적 미칭(美称)설, (c) 최고책임 지위설, (d) 종합조정기능설, (e) 신통괄기관설 등 여러 견해로 나누어진다.
우선 일본헌법 제정 당시에는 국가법인설에 따라 국권(国権)의 의미를 국가의 의 사력으로 해석하여 국회를 법적 의미에서 국권(国権)을 통괄하는 최고 기관이라고 하는 (a)견해(통괄기관설)가 유력하게 주장되었다.145) 그런데 이 견해는 국정조사권의 강력한 발동을 정당화하게 된다고 비판을 받았을 뿐 아니라 이론적으로도 국회를 최고기관으로 하는 것은 국민주권․권력분립 원리와의 관계에서 볼 때 타당하지 않다는 비판을 받았 다. 그 결과 국민을 대표하여 국정의 중심에 위치하는 중요한 기관이라는 의미에서 “최 고기관”성을 파악하고 그것을 정치적인 미칭(美称)에 불과하다고 해석하는 (b)견해(정치 적 미칭(美称)설)가 오랫동안 통설적 지위를 차지하였다.146) 이는 헌법상 어느 기관에
142) 이에 대한 자세한 내용은 辻村みよ子, 憲法, 前揭書, 363頁 이하 참조.
143) 이에 대한 자세한 내용은 辻村みよ子, 憲法, 前揭書, 381-382頁 참조.
144) 여기에서의 국권(国権)에 대해서 野中俊彦․中村睦男․高橋和之․高見勝利, 憲法II, 前揭書, 70頁은 두 가 지 의미가 있다고 한다. 즉 국가법인설에 따라 법인격을 가지며 권리의 주체가 되는 국가의 의사능력을 지시하 여 “국권(国権)”이란 용어가 사용되는 경우와 입법권․사법권․행정권 등 통치행위를 이루는 여러 가지 권력을 총칭하여 “국권(国権)”이란 용어가 사용되는 경우가 그것이다. 여기에서 후자는 국가법인설에 의하면 국가의 의 사능력인 “국권(国権)”과 준별되어 국가의 의사력(국권(国権))의 내용을 조성하는 “통치권”으로 부르는 것이다 (芦部信喜, 憲法学 II(人権総論), 増補版, 有斐閣, 平成6年(1994年), 225頁).
145) 佐々木惣一, 改訂日本国憲法論, 有斐閣, 昭和27年(1952年), 375頁 이하.
146) 芦部信喜․高橋和之 補訂, 憲法, 前揭書, 295頁; 小嶋和司․大石眞, 憲法概観, 第7版, 有斐閣, 平成23年
140 재정법제연구(Ⅰ) 의회․행정부 관계와 예산권한 배분에 관한 연구
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(2) 행정권과 내각의 지위
국가작용 중에서 가장 큰 조직․인원을 거느리고 국민생활에 밀착된 다양한 행위 를 하는 것은 행정작용이다. 특히 현대의 사회국가 내지 복지국가에서는 국민생활 전 반을 적극적으로 배려하는 행정작용이 요청되고 있는데, 그 행정작용 전체를 통괄하 는 지위에 있는 것이 내각이다.
메이지(明治) 헌법에서는 천황이 통치권을 총람하고 “국무 각 대신은 천황을 보필 하고 그 책임”(제55조)을 지는 것으로 하였을 뿐, 그밖에 내각에 대한 규정은 없었다.
이와 달리 일본헌법은 제5장 “내각”에서 ① 내각에 행정권의 주체로서의 지위를 인정 하며, ② 내각총리대신에게 수장으로서의 지위와 권능을 부여하고, ③ 국회와 정부의 관계에 대해서 의원내각제를 채택하고 있음을 규정한다.
1) 행정권 개념
일본헌법 제65조에 의하면 행정권은 내각에 속한다. 여기에서 “행정권”이란 모든 국가작용 중에서 입법작용과 사법작용을 제외한 나머지 작용을 의미한다고 해석하는 것이 통설이다. 이를 공제설 또는 소극설이라고도 한다.
국가작용의 분화 과정을 역사적으로 보면 포괄적인 지배권 중에서 우선 입법권과 집행권이 분화되며, 집행권의 내부에서도 행정․사법이 나누어졌다. 공제설은 이러한 연혁에 부합하고 다양한 행정작용을 포괄적으로 파악할 수 있는 점에서 타당하지만, 현대 복지국가에서 사용되는 행정권의 개념으로는 지나치게 소극적이라는 비판을 받 는 점에서 문제가 있었다. 그리하여 행정권의 개념을 적극적으로 정의하려는 견해(예 컨대 田中二郎의 “법 아래에 법의 규제를 받으면서, 국가목적의 적극적인 실현을 지 향하여 이루어지는 전체적으로 통일성을 가진 계속적인 형성적 작용”이라는 정의)도 유력하다. 다만 이 견해에 대해서는 행정권의 특징이나 경향의 대략적인 내용만을 제
국가작용의 분화 과정을 역사적으로 보면 포괄적인 지배권 중에서 우선 입법권과 집행권이 분화되며, 집행권의 내부에서도 행정․사법이 나누어졌다. 공제설은 이러한 연혁에 부합하고 다양한 행정작용을 포괄적으로 파악할 수 있는 점에서 타당하지만, 현대 복지국가에서 사용되는 행정권의 개념으로는 지나치게 소극적이라는 비판을 받 는 점에서 문제가 있었다. 그리하여 행정권의 개념을 적극적으로 정의하려는 견해(예 컨대 田中二郎의 “법 아래에 법의 규제를 받으면서, 국가목적의 적극적인 실현을 지 향하여 이루어지는 전체적으로 통일성을 가진 계속적인 형성적 작용”이라는 정의)도 유력하다. 다만 이 견해에 대해서는 행정권의 특징이나 경향의 대략적인 내용만을 제