제1절 국회와 내각의 관계
2. 국회와 내각의 법적 관계
(1) 유일한 입법기관으로서의 국회
전술한 일본헌법상 국회의 지위 중 ③인 유일한 입법기관으로서의 지위는 국회와 내각의 법적 관계와 관련 있는 것이다. 이와 관련하여 일본헌법 제41조는 국회가 “유 일한 입법기관”임을 규정한다. 여기에서는 우선 “입법”의 의미가 문제된다. 입법이란 개념에 대해서는 사법이나 행정 개념과 동일하게 전통적으로는 형식적 의미․실질적 의미라는 2개의 의미를 인정해 왔다. 이 중 “형식적 의미의 입법”이란 내용과는 관계 없이 국회의 의결에 따라서 성립하는 국법의 한 형식으로서의 “법률”(국회제정법)을 제정하는 것을 의미한다. 그러나 일본헌법에서 국회의 권한에 귀속한다고 하는 입법이란 이러한 의미로 해석해서는 안되며, 실질적 의미로 이해해야 하는 것이라고 한다.155) 왜냐 하면 형식적 의미의 입법으로 해석하면 국회 이외의 기관이 “법률” 형식으로 법규범을 정립하는 것을 금지하는 것만을 규정한 것으로 보게 되어서 이러한 기관들이 독립명령 등을 제정하는 것과 모순되지 않게 되므로 일본헌법 제41조의 취지가 몰각되기 때문이 다.156) 이에 따라 일본헌법 제41조의 “입법”을 실질적 의미로 이해할 것이 요구되지만, 그러한 경우에도 “실질적 의미의 입법”이 구체적으로 어떠한 내용을 가지는지에 대해서 는 학설상 견해의 대립이 있다. 즉 학설은 (a) 독일법학에 따라 이를 “국민의 권리의무에 관한 법규범”의 정립으로 해석하는 협의설과 (b) 넓게 “일반적․추상적 법규범”의 정립 으로 해석하는 광의설로 나누어지지만, 오늘날에는 후자와 같이 넓게 해석하는 것이 일반 적이다. 다만 법규범 정립의 의미로 이해하는 경우에도 법규 내지 법규범에 대한 이해에 따라서는 입법의 범위가 달라지게 되며, 법규란 개념 역시 역사적으로 큰 변화를 겪어 왔으므로, 이를 일률적으로 정의하는 것은 곤란하다고 한다.157)
155) 芦部信喜․高橋和之 補訂, 憲法, 前揭書, 296頁; 辻村みよ子, 憲法, 前揭書, 386頁 등.
156) 宮沢俊義․芦部信喜 補訂, コンメンタール日本国憲法, 日本評論社, 昭和53年(1978年), 343頁.
157) 辻村みよ子, 憲法, 前揭書, 387頁.
제3장 일 본 145
예컨대 의회의 권력이 약했던 19세기 독일의 입헌군주제 헌법 하에서는 일반적으로
“국민의 권리․자유를 직접적으로 제한하거나, 의무를 부과하는 법규범”이 “법규 (Rechtssatz)”로 해석되었다. 이는 국민의 자유나 재산을 제한하는 법규범의 정립만을 의 회의 권한으로 유보하고 법률사항을 한정한다는 사고에 기초하는 것으로, 일본의 구 헌법 하에서는 지배적 견해였다. 그런데 그 후 민주주의의 진전에 따라 의회의 권력이 강해졌 고, 절차도 민주화된 현대 헌법 하에서는 실질적 의미의 입법을 이러한 개념으로 이해하 면 지나치게 협소하기 때문에 이보다 넓게 “직접 또는 간접적으로 국민을 구속하거나 국 민에게 부담을 부과하는 새로운 법규범” 혹은 “대체로 일반적․추상적 법규범을 모두 포 함하는” 것으로 파악하게 되었다.158) 결국 이러한 통설적 견해에 따라 널리 일반적․추상 적인 법규범(또는 일반적 규범)의 정립을 모두 국회에 귀속시킴으로써 국회의 입법권능 이 확대될 수 있었다.
한편 헌법 운용의 측면에서는 과거의 전통적인 ‘입법’ 개념에 입각하여 영전 수여는 상대방에게 이익을 주는 것이지 상대방의 권리나 이익을 구속하는 것이 아니므로 법률의 형식을 취하지 않아도 된다는 사고방식에 기초해서 제2차 세계대전 전의 포장(褒章)조례 를 정령(政令)으로 개정하여 자수포장(紫綬褒章) 등을 추가한 적이 있었다(1955年․政 令 7号). 그러나 학설은 영전제도를 정하는 것도 법률사항이라는 이유로 이에 대해서 비 판적이었다.
또한 현대 헌법의 사회국가이념 하에서는 복잡한 법률관계에 대응하면서 실질적인 평 등을 확보하기 위하여 사회권을 보장함으로써 경제적 자유권을 어느 정도 제약할 것이 요청되므로, 법률의 수범자나 대상 등을 미리 특정하여 행정처분적인 성격을 가지는 “처 분적 법률” 내지 “조치적 법률”이 마련되는 경향이 존재한다.
이러한 경향은 법률의 수범자로 규율하는 사건이 불특정 다수일 것을 요구하는 법률의
“일반성”과 “추상성” 원칙에서 볼 때 문제될 소지가 있다. 그리하여 이에 대해서는 학설
158) 宮沢俊義․芦部信喜 補訂, コンメンタール日本国憲法, 前揭書, 343頁; 芦部信喜․高橋和之 補訂, 憲法, 前 揭書, 296頁 등.
146 재정법제연구(Ⅰ) 의회․행정부 관계와 예산권한 배분에 관한 연구
-의 평가가 나누어진다. 예컨대 (i) 법률-의 일반성(평등보장)설은 조치적 법률을 법률-의 일 반성의 범위 안에서 파악하여 당해 법률이 평등원칙에 저촉되지 않고 권력분립원리의 핵심을 침해하여 의회와 정부 간의 헌법상 관계를 결정적으로 파괴하는 것이 아닌 한 헌법에 위반되지 않는다고 해석한다.159) 그리고 (ii) 형식적 법률(법률사항)설은 조치적 법률은 본래는 행정행위이지만 그 중요성을 고려하여 국회의 법률사항이라고 한 것으로, 행정적 성격을 가지는 규정은 헌법상 허용된다고 한다.160) 이와 달리 최근에는 “입법의 전제(専制)에 대한 방화벽”으로서의 “법률의 일반성”의 현대적 의미를 중시하여 “일반적 규범은 법률이어야 할” 뿐만 아니라 “법률은 일반적 규범이어야 할” 것까지 주장되어야 한다는 견해도 나타났다.161)
전술한 바와 같이 일본에서는 유일한 입법기관으로서의 국회의 의미와 관련해서는 다양한 논의가 전개되었다. 그리고 이러한 국회의 지위로부터 일반적으로 파생되는 권한과 2개의 원칙이 있다. 전자는 법률안 의결권이며, 후자는 국회중심입법의 원칙 과 국회단독입법의 원칙이 있다. 이하에서는 이를 살펴본다.
1) 법률안 의결권
일본헌법 제59조는 양 의원의 가결에 의한 법률 성립의 절차와 양 의원의 의결이 일치하지 않는 경우에 중의원의 우월성에 대해서 규정한다. 다만 법률안(법률의 원안 으로 심의에 붙여지는 의안)의 발의에 대해서는 명시되어 있지 않기 때문에 양 의원 이외 에 내각도 발안권을 가지는지 여부가 문제된다.162) 그리고 법률안은 “양 의원에서 가결한 때” 법률로 확정되며(제59조 제1항), 의장이 내각을 거쳐서 천황에게 상주하고 공포된다 (국회법 제65조․제66조).
159) 芦部信喜, 憲法と議会政, 東京大学出版会, 昭和46年(1971年), 262頁; 野中俊彦․中村睦男․高橋和之․高 見勝利, 憲法II, 前揭書, 82頁.
160) 奧平康弘․杉原泰雄編, 憲法学(5), 有斐閣, 昭和52年(1977年), 19-20頁. 학설의 명칭은 野中俊彦․中村睦 男․高橋和之․高見勝利, 憲法II, 前揭書, 81頁 이하 참조.
161) 樋口陽一, 憲法 I, 青林書院, 平成10年(1998年), 216頁.
162) 이에 대한 자세한 내용은 辻村みよ子, 憲法, 前揭書, 417-418頁 및 466頁 참조.
제3장 일 본 147
일본헌법 제59조 제1항은 양 의원의 가결에 의한 성립이라는 원칙에 대해서 “이 헌법에 특별한 정함이 있는 경우”라는 예외를 인정하고 있다. 그 내용에 대해서 우선 동조 제2항은 중의원에서의 출석의원 3분의 2 이상의 특별다수에 의한 성립을 인정한 다. 또한 동조 제3항인 양원협의회 규정에 따라 중의원의 재의결 전에 양 의원의 의사 조정이 가능하게 된다. 이 밖에 일본헌법 제54조는 참의원의 긴급집회에서 참의원의 의사만으로 법률이 제정될 수 있음을 규정한다. 그리고 일본헌법 제95조가 주민의 동의 를 요건으로 하는 것도 예외 중 하나이다.163)
전술한 바와 같이 일본헌법 제59조 제2항은 중의원에서 가결하고 참의원이 이와 다른 의결을 한 경우에 중의원의 재의결을 인정함으로써 중의원이 참의원보다 우월 한 점을 규정한다. 실제로 2008년 1월 11일 중의원이 3분의 2 이상의 다수로 재의결하여 신테러대책특별조치법이 성립되었다.164) 또한 동조 제4항에서는 “참의원이 중의원이 가 결한 법률안을 접수한 후에 국회휴회 중인 기간을 제외하고 60일 이내에 의결하지 않는 때에는 중의원은 참의원이 그 법률안을 부결한 것으로 볼 수 있다”고 규정하지만, 선례에 서는 참의원이 부결하였다고 본다는 의결이 필요하다고 하였다.
또한 일본헌법 제59조 제2항은 중의원의 우선심의․가결 후에 참의원에서 다른 의 결을 한 경우를 상정하고 있다. 이와 달리 법률안이 먼저 참의원에 제출된 경우에 참 의원이 가결하여 중의원에 송부한 법률안을 중의원이 부결하면 그 법률안은 폐기되 지만, 참의원이 부결한 때에는 어떻게 되는지가 문제된다. 이에 대해서 일반적 학설은 참의원에서 부결된 것과 동일한 법률안을 다시 중의원에 제출할 수 있다고 해석한다.165) 이 경우에 본조 제2항 소정의 재의결의 경우와 동일하게 일사부재의 원칙은 적용되지 않는다고 해석된다.
163) 辻村みよ子, 憲法, 前揭書, 520-521頁.
164) 이에 대해서는 辻村みよ子, 憲法, 前揭書, 115頁 참조.
165) 清宮四郎, 憲法I, 前揭書, 420頁; 樋口陽一․佐藤幸治․中村睦男․浦部法穂, 注解法律学全集․憲法 III, 青林書院, 平成13年(2001年), 143頁(樋口陽一 집필) 등.
148 재정법제연구(Ⅰ) 의회․행정부 관계와 예산권한 배분에 관한 연구
-한편 일본헌법 제59조 제3항은 전항의 경우에 “중의원이 양원협의회를 열 것을 요구하 는 것을 방해하지 못한다”고 규정하여 제2항에 의한 재의결 전에 양원에서 조정을 도모 하는 것이 가능하다고 하였다. 양원협의회는 중의원․참의원 각각에서 선출된 10인(총 20인)의 위원으로 조직되며(국회법 제89조), 출석위원의 3분의 2 이상의 다수로 의결되면
-한편 일본헌법 제59조 제3항은 전항의 경우에 “중의원이 양원협의회를 열 것을 요구하 는 것을 방해하지 못한다”고 규정하여 제2항에 의한 재의결 전에 양원에서 조정을 도모 하는 것이 가능하다고 하였다. 양원협의회는 중의원․참의원 각각에서 선출된 10인(총 20인)의 위원으로 조직되며(국회법 제89조), 출석위원의 3분의 2 이상의 다수로 의결되면