제50회 호주-일본 경제합동위원회
2. 국제개발협력 레짐 변천사
<그림 1>은 1960년부터 2011년까지 DAC(Development Assistance Committee)공여국들 이 개발도상국에 지원한 전체 공적개발원조3)이다. <그림 1>에서와 같이 공적개발원 조의 양은 1960년대 이래로 증가 추세를 보이다가 1980년대 초반 정체를 기록했으며 1980년대 중반 이후 다시 증가하다가 90년대 들어 급격한 하향 곡선을 보였다. 이후 2000년대 초기 부터 현재까지 ODA는 다시 증가하는 추세다. 이와 같이 공여국들이 개 발도상국의 지속적 개발을 목적으로 지원하는 공적개발원조의 양은 시기별로 상당한 변동이 있었다.
그렇다면 각 시기별로 국제개발협력 레짐은 어떠한 변화를 겪었으며 이러한 레짐 변화 에 영향을 미친 국제정치 환경과 발전 이론은 무엇이었을까? <표 1>은 국제개발협력 변 천사를 시기별 주요 국제정치 환경과 주요 발전 모델을 틀로 하여 정리한 것이다.4)
3) OECD DAC은 다음과 같이 ODA를 정의한다. 1) 중앙 및 지방정부를 포함한 공공기관 또는 그 실시기관에 의해 개도국 및 다 자간 기구에게 지원되어야 하며, 2) 개도국의 경제발전 및 복지증진에 기여함을 주된 목적으로 해야 하고, 3) 공여조건이 완화 된 원조, 즉 증여율이 25% 이상인 양허성 조건의 자금이어야 한다.
4) 시기별 국제개발협력 역사에 대한 정보는 주로 Riddell(2007)과 Lancaster(2007)에 근간한다.
그림 1 DAC 공여국의 총 공적개발원조, 1960 – 2010
단위: 미화 백만 달러 160000
140000
120000
100000
80000
60000
40000
20000
0 2000 2002 2004 2006 2008 2010
1998
19961994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
1972
1970
1968
19661964
1962
1960
주 : 연간 총 ODA 양은 양자간 ODA와 다자간 ODA를 합산하여 계산됨.
자료 : OECD.Stat.
표 1 국제개발협력 레짐 변천사
시기 1940년대 –
1950년대 1960년대 – 1970년대 1980년대 1990년대 - 현재
국제정치환경
- 탈 식민지화 - 양극체제로의 전환
시작 - UN의 탄생
- 냉전
- 80년대 후반 냉전체제 붕괴 시작
- 냉전종식 - 내전 등 국가 내
분쟁 증가 - 테러리즘 주요
국제개발이론
- 근대화이론 - 케인즈주의
- 국제주의
- 다자주의 (세계은행, ILO, UN)
- 신자유주의 경제개발이론
- 신자유주의 이론에 대한 비판적 시각 대두
국제개발협력 레짐의 특징
- 유럽 재건을 목표로 한 Marshall Plan - 아시아와
아프리카에 대한 개발원조는 상대적으로 제한적 - 미국과 소련의 동맹
강화를 위한 정치적 성격의 원조
- 빈곤 감소 -‘redistribution-with-
growth’
- ‘basic needs approach to development’
- 환경, 교육, 젠더 등 개도국의 사회적 문제 해소
- NGO 역할 강화
- 거시경제의 균형을 강조한 경제 성장에 초점 - 개도국의 여러
사회개발 문제(빈곤 포함)에 대한 관심 약화
- 거시경제 안정에 기반 한 경제성장 (신자유주의) - 빈곤
- 인간 안보(Human Security) - MDGs - 부채 감소 - 원조의 효과성 제고
2.1. 1940년대 – 1950년대
2차 대전 종식 후 1940년대와 1950년대 국제 사회는 탈 식민지화가 빠르게 진행되 었으며 아프리카와 아시아에서 많은 신생 독립국들이 탄생하였다. 이 시기 국제 정치 는 미국과 소련을 중심으로 양극 체제로 전환하고 있었다. 또한 2차 대전 종식 후 국 제사회는 UN(United Nations)을 포함, 여러 국제기구를 창설하여 국제 사회의 질서의 확립과 협력, 평화를 제도적으로 도모하고자 하였다.
이 시기 개발 정책에 큰 영향을 미친 주요 국제 개발 이론에는 근대화 이론과 케인 즈주의(Keynsianism)를 꼽을 수 있을 것이다. 근대화 이론은 유럽에서 발전된 이론으로 간단히 소개하자면 가난한 국가들도 유럽 국가들의 경험과 발전 과정을 따른다면 근 대화된 발전된 국가를 이룩할 수 있다는 이론이다. 즉 근대화(modernization)는 ‘유럽화 (Europeanization)’로 정의될 수 있으며 이 이론에 근간하여 이 시기 많은 개도국들은 앞 다투어 서구 유럽의 개발 모델을 도입하여 실행하려 했다. 근대화 이론과 함께 이 시 기 케인즈주의도 정책 입안가들에게 경제개발 모델로서 주요한 영향력을 행사하였다.
케인즈주의는 신자유주의(neoliberal)와 마찬가지로 자본주의 시장 경제를 지지하지만 신고전주의와는 달리 시장의 실패(market failure)를 인정하며, 이에 따라 안전망을 제공 하는 국가의 역할을 강조한다. 이러한 케인즈주의의 영향으로 이 시기 많은 유럽 국가 들은 복지 국가를 지향했으며 이러한 케인지안(Keynsian) 전통은 60년대 이후 유럽 국 가들을 필두로 개도국의 빈곤 개선과 여러 사회적 문제의 해결을 위해 국제사회가 공 조해야 한다는 논리의 이론적 배경을 제공하게 된다.
가난한 국가들의 발전을 위해 국제 사회가 공동으로 대처해야 한다는 오늘날 국제 개발협력 레짐의 기원을 거슬러 보면 1948년 미국의 마셜 플랜을 꼽을 수 있을 것이 다. 이 시기 원조, 특히 마셜 플랜으로 대변되는 미국의 대 유럽 국가들에 대한 대규모 원조는 2차 대전 후 붕괴된 유럽의 경제를 되살린다는 목표를 갖고 있었다. 또한 UN 이 창설되면서 가난한 국가들에 대한 국제사회의 원조 개념이 발전되기 시작하였다.
그러나 전반적으로 이 시기 미국의 마셜 플랜을 제외하고 개발 원조는 매우 미미하였 고 실제로 아시아와 아프리카의 많은 가난한 국가들에 대한 개발 원조는 제한적 범위 에서만 이루어졌다. 또한 50년대 이후 냉전이 가시화되면서 양 강대국들은 동맹을 강 화하고 상대 진영의 팽창을 제한하는 정치적 목적으로 원조를 본격적으로 사용하기 시작하였다.
2.2. 1960년대 – 1970년대
1950년대 이후 국제 정치 환경은 냉전의 가속화로 규정될 수 있을 것이다. 공산주의 와 자본주의 양 진영 간의 대립 체제는 소련과 미국의 정치적 원조 정책을 더욱 강화 했다. 그러나 <그림 1>에서와 같이 60년대와 70년대 공적개발원조의 양은 지속적으 로 증가했으며 동 시기 많은 개도국의 경제 성장률도 상승추세를 보였다. 이러한 국제 환경의 영향으로 70년대 초기까지 국제사회는 원조의 역할에 대해 낙관적인 입장을 갖고 있으며 이는 원조에 대한 높은 지지율로 반영되었다.
이 시기 국제개발협력 레짐에 많은 영향을 미친 이론적 배경으로는 유럽에서 발전 된 국제주의(Humane Internationalism)와 국제개발기구, 특히 세계은행(World Bank), 국제 노동기구(International Labour Organization, ILO), UN의 성장에 기반을 둔 다자주의를 들 수 있겠다. 국제주의(Humane Internationalism)는 개도국의 여러 인권 침해 문제와 빈곤 문제가 결코 남의 문제가 아니라 우리의 문제라는 개념이다. 이러한 Humane Internationalism 사상은 세계은행의 ‘성장과 함께 재분배(redistribution-with-growth)’접근 법과 ILO의 ‘개발에 있어 기본적 욕구 실현(basic needs approach to development)’이라는 방향 설정으로 더욱 가시화되었다. 이렇듯 당시 국제개발협력 레짐은 성장 뿐 아니라 빈곤층에게 직접적 혜택을 줄 수 있는 개발 원조를 지향했다. 다시 말해 단순한 경제 성장이 아닌 빈곤층에게 부의 재분배가 이루어지는 성장 및 빈곤 해소를 강조했다. 이 는 오늘날 국제개발협력 사회가 천명하는 MDGs와 ‘pro-poor growth’와 같은 맥락이라 하겠다. 마지막으로 이 시기부터 본격적으로 국제협력 레짐에서의 개발 NGO의 역할 이 강화되면서 수원국의 인권 문제를 포함, 여러 사회 개발 문제 해소를 주요 목적으 로 하는 개발 원조를 지속적으로 실행해야한다는 국제사회의 레짐 형성에 기여했다.
2.3. 1980년대
1970년대부터 시작된 세계적 불황과 원조에 대한 비판적, 회의적 시각 증대로 인해
<그림 1>에서와 같이 80년대 초반 원조는 급격히 감소한다. 1980년대 등장한 가장 주요한 경제개발이론은 신자유주의 이론이다. 신자유주의 경제 이론에 의하면 자유시 장 경쟁이야말로 가장 효율적인 경제개발 모델이며 이를 위해 각 국가들은 자국의 시 장을 개방해야하며 민영화를 단행해야 하고, 여러 수출 장벽을 철폐해야 한다고 제언 한다. 또한 케인즈주의(Keynsianism)와 달리 신자유주의 경제개발 모델에 의하면 복지 분야의 정부 지출을 축소하여 작지만 효율적인 정부를 구성해야 한다고 주장한다. 미
국의 레이건(Reagan) 정부와 영국의 대처(Thatcher) 정부가 이러한 신자유주의 경제 모 델을 적극적 수용하였고, 이로 인해 신자유주의 경제개발 모델은 국제정치경제 분야 의 주요 이론으로 급부상하게 되었다. 오늘날까지도 신자유주의 모델은 가장 주요한 발전 모델로 국제개발협력 분야를 포함, 국제정치경제에 큰 영향력을 행사하고 있다.
신자유주의 경제개발 모델은 개발협력 분야에도 큰 변화를 가져왔다. 먼저 개도국 의 개발문제 해결을 위해 최우선적으로 거시경제의 균형을 강조한 경제 성장이 강조 되었다. 이를 위해 공여국들은 소위 구조조정 프로그램을 도입하여 원조의 조건으로 수원국들에게 앞에서 논의한 여러 신자유주의 경제 정책을 도입할 것을 요구했다. 이 러한 신자유주의 경제개발 논리에 입각한 수원국 거시경제의 균형 및 경제 성장을 강 조하는 공여국의 원조 정책은 개도국의 빈곤 문제와 여러 사회 문제에 대한 공여국의 관심 약화라는 문제점을 발생시켰다.
2.4. 1990년대 이후
1980년대 후반 냉전 체제는 붕괴되었고 이는 공적개발원조의 급격한 감소로 이어졌 다<그림 1 참조>. 냉전 시기동안 정치적 목적의 원조 활동을 벌여왔던 양 강대국이 냉전의 붕괴로 더 이상 대규모 원조 활동을 지속해야할 이유가 사라진 것이다. 또한 1990년대 전반기 ‘원조 의존’에 대한 우려가 높아지면서 원조가 오히려 수원국의 개발 에 부정적인 역할을 한다는 견해가 국제사회에서 많은 지지를 받았다. 그러나 냉전의 종식은 세계 평화로 이어지지 않았고 오히려 냉전이후 내전과 테러리즘이 더욱 증가 하였다. 특히 2001년 미국에서 발생한 9/11 테러리즘은 미국 외교 정책에 큰 영향을 미쳤고 이 사건 이후 미국은 빈곤 국가에 대한 원조를 증가 했다. 또한 신자유주의가 지향하는 경제 모델이 빈부격차를 가중시키며 환경 문제, 금융 위기 등의 문제를 발생 시킨다는 비판이 제기되기 시작하면서 개도국들에 대한 국제금융기구들의 구조조정 프로그램에 대한 회의적 견해가 지지를 얻기 시작했다.
이러한 국제정치경제 환경의 변화 속에서 개발협력 사회는 UN과 World Bank를 필 두로 개발과 안보, 인권에 대한 포괄적 접근으로 패러다임 전환을 시작했고 이는 오늘 날 국제개발협력 레짐의 주요 개념인 인간 안보, 인간 개발 등의 등장으로 이어졌다.
무엇보다 90년대 이후 가장 특기할 만한 국제개발협력의 주요 동향은 80년대에 사라 졌던 빈곤 문제가 다시 대두되었으며 모든 공여국들이 개도국의 인권과 사회 문제 해 결을 골자로 한 MDGs를 위해 원조를 증액하거나 지속해야 한다는 점에 합의했다는 점
이다. 특히 2000년 UN 정상 회의에서 참가국 모두는 2015년까지 1일 수입이 1달러 미 만인 빈곤층 비율을 반으로 감소시킨다는 목표에 합의하였다. 또한 80년대부터 본격화 된 수원국의 빚 누적 문제가 심각한 이슈로 대두되면서 오늘날 국제개발협력 사회는 수원국의 빚 탕감과 축소 운동에 많은 노력을 기울이고 있다. 마지막으로 2005년 2월 파리에서 개최든 OECD DAC의 원조 효과성 관련 고위급 회담에서 파리 선언5)이 채택 되었고 이후 국제개발협력 사회는 원조의 효과성을 제고하기 위한 여러 방안을 제안해 왔으며 2011년 부산에서 개최된 원조 효과성 관련 제4차 고위급 회담에서는 그 동안의 원조 효과성에 대한 여러 제안들을 정리하고 원조가 개도국의 지속 가능한 개발로 이 어져야 한다는 원조 효과성을 넘은 개발 효과성으로의 패러다임 전환을 선언했다.
지금까지 1940년대 이후부터 현재까지의 국제개발협력의 레짐 변화를 간략히 정리 해 보았다. 이 외에도 몇 가지 국제개발협력 레짐의 주요한 동향을 꼽자면 다음과 같 다. 먼저, NGO의 역할 증대이다. 기술한 바와 같이 70년대 이후 개발 NGO는 민간 차 원의 지원 뿐 아니라 ODA 사업 및 인도적 지원 사업 분야에서도 매우 주요한 역할을 하고 있다. 다음으로는 인도적 지원의 증가를 들 수 있다. 90년대 이후 자연 재해, 전 쟁 등의 피해자 규모가 대폭 증가하면서 각 국의 인도주의적 지원이 급속히 증가하고 있는 추세다. 또한 전체적으로 원조의 지원 방식은 단기적 프로젝트형에서 장기적 프 로그램 원조 방식으로 변화하고 있다. 이는 기존의 프로젝트형 원조가 지속성 및 효과 성에서 많은 문제가 있다는 평가에 기인한 것이다. 더불어 국제개발협력 레짐 변천사 를 살펴보면 이러한 레짐 변천의 주체가 주로 공여국이라는 점을 알 수 있다.
1940년대 이후로 국제개발협력 레짐을 이끌어 온 주요 행위자는 원조를 주는 공여 국이었으며 이 과정에서 수원국의 참여는 매우 제한적이었다. 사실 2011 부산 회의에 서는 이러한 문제를 자각하고 수원국의 피드백을 적극적으로 취합한다는 목표를 갖고 있었으나 실제 회의에서 수원국들의 참여는 매우 제한적이었으며 지금까지 대부분의 개발협력 국제회의와 마찬가지로 부산회의에서도 공여국들은 미리 준비한 여러 정책 결정들을 일방적으로 선언하였다. 이와 같은 공여국 주도의 접근방법 (donor-driven-approach)은 국제개발협력 레짐의 주요 특징이라 할 수 있으며 이는 대 아 프리카 국제개발협력에서도 명확히 드러난다.
5) 파리 선언이 채택한 원조 효과성 증진을 위한 5대 원칙은 다음과 같다. 1)수원국의 주인의식(Ownership), 2)수원국의 개발전 략과 공여국 원조의 일치(Alignment), 3)공여국 간 원조 조화(Harmonization), 4)결과 중심적이고 효율적인 지원 활용 및 의사 결정(Managing for Results) 5)공여국과 수원국 간 상화 책임성 강화(Mutual accountability).