국가조세상당액 납부제도 - 공기업 경쟁중립성 개선을 위한 법제연구

힐머보고서의 권고안에 따라 정부소유기업의 조세상당액납부제도(the Tax Equivalent Regime:TER)가 도입되었다. 오랜 시간이 경과한 후인 2001년에는 국가조세상당액 납부 제도(the National Tax Equivalent Regime: NTER)가 도입되었다. 두 제도는 여전히 시행되 고 있으며 동일한 목표를 가지고 있으나 그 차이점도 있다. 국가조세제도는 오스트레일리 아조세청(the Australian Taxation Office)이 전국적으로 관리하고 있으며 1936년 소득세평 가법(the Income Tax Assessment Act)과 1997년 소득세평가법에 근거를 두고 있다. 반면 에 조세상당액납부제도는 회계상이익 모델(an Accounting Profit Model)을 사용하고 있으 며 각주의 구주세입청(Office of State Revenue)이 관리하고 있다.¹⁵³⁾

(2) 경쟁정책 검토와 2015년 보고서

힐머보고서 공표와 국가경쟁정책(the National Competition Policy) 도입 이후 오스트레 일리아 경제는 많은 변화가 있었다. 힐머보고서 공표 당시에는 범세계적 경쟁은 오스크레 일리아에게는 새로운 것이었으며 기술도 발전되어 있지 않았다.¹⁵⁴⁾

그러나 기술이 발전하고 이용가능한 정보가 많아짐에 따라 경쟁정책과 법은 이러한 변화를 반영하는 업데이트가 필요하였다. 경쟁정책과 법은 새로운 상품과 그 인도 방식에 탄력적으로 대등하여야 할 필요가 있었다.¹⁵⁵⁾

153) https://www.business.unsw.edu.au/About-Site/Schools-Site/Taxation-Business-Law-Site/Documents/Doueihi_%20 (2017.9.15. 최종)ATTA-Paper-Submitted.pdf.

154) Ibid.

155) Ibid.

2013년 12월 4일, 오스트레일리아 수상과 중소기업부장관(Ministerfor Small Business) 은 경쟁정책을 검토할 것임을 공표하였다. 힐머보고서 공표인후 20년이 경과한 해였다.

그리고 정부는 경제에서 차지하는 경쟁의 역할에 대하여 재검토하여 지난 20년 동안 발 생한 모든 변화를 반영한 경쟁정책을 수립하여야 할 때라고 판단하였던 것이다.¹⁵⁶⁾

이러한 정부의 검토는 “Hilmer Mark II” 검토라고 불리우고 있으며 생산성과 효율성 제고를 목적으로 한 철저한 개혁을 도모하는 것이었다. 그 검토는 경제를 개선하고 보다 많은 일자리를 조성하고 투자를 촉진할 수 있는 방안을 모색하였다. 오스트레일리아 국민 들은 그 최종 결과가 오스트레일리아의 생활수준의 향상을 가져다 주기를 희망하고 있었 다.¹⁵⁷⁾ 그 검토를 위한 패널이 구성되었으며 2014년 9월 말에는 보고서초안을 발표하고 최종보고서는 2015년 3월 31일 공표되었다.

검토패널은 세 가지 주요 분야에 중점을 두었다 그 첫 번째는 아직 마무리되지 못한 국가경쟁정책 개혁을 완성하는 것이었다. 특히 패널은 경쟁원칙이 적용될 수 있는 분야에 대해 검토하였다. 둘째 검토패널은 향후 20년 동안의 개혁방안을 제시하고자 하였다. 마 지막으로 패널은 경쟁법에 대해서 그리고 경쟁법이 그 목적에 충분히 적절하게 운용되고 있는지에 대해 검토하고자 하였다.¹⁵⁸⁾

최종적인 경쟁검토보고서는 향후 세가지 변화의 동인(動因)을 강조하였는 바, 그 첫 번째는 개발도상국의 사언업화, 아시아의 부상 및 아시아에서의 중산층의 확대이다. 두 번째는 오스트레일리아의 인구의 노령화이다. 마지막으로 디지털 기술이 경제에 미치는 영향이 미래의 변화의 주요 動因으로 판단하였다.¹⁵⁹⁾ 이해당사자들과 일반 대중으로부터 제안된 내용중에 나타난 다섯 가지 주요 쟁점은 경쟁법, 경쟁중립성, 시장력의 남용, 중소

156) Ibid.

157) Ibid.

158) Commonwealth of Australia, Competition Policy Review: Final report March 2015 (Canberra: 2015), p.20.

159) Ibid.

기업의 관심사항 및 오스트레일리아 경쟁 및 소비자 위원회(Australian Competition and Consumer Commission)의 운영 등이다.¹⁶⁰⁾

(3) 민영화와 국가조세상당액납부제도(NTER)

오스트리아에서 상수도 부문은 민영화되었는 바, 오스트레일리아 상수도서비스협회 (The Water Services Association of Australia)는 그 동안 국가조세상당액납부제도가 그 역할을 충분히 수행하여왔다는 점, 그리고 그 결과 주정부들은 두 가지 납부방법을 받아 들이고 있는 바 그 한 가지는 州에 사회간접자본 배당금 납부 방식과 주에 대한 국가조세 상당액납부제도에 의한 납부 방식이다.¹⁶¹⁾

그러나 상수도 서비스 부문의 민영화의 결과 주정부는 국가조세상당액제도를 받아들 이지 아니고 있는 바, 이 부문이 납부하는 것은 더 이상 조세상당액이 아니라 실제 조세 라는 이유에서 이다.¹⁶²⁾

제4절 소 결

과세는 경쟁중립성과 관련하여 중요한 문제의 하나이이다. 공기업이든 민간기업이든 자신의 사용을 위한 생산에 대해서는 부과가치세를 납부할 필요가 없지만 그 밖의 경우 에는 정부기업이 그 활동과 관련하여 부담하여야 하는 조세, 수수료 기타 정부 부담금은 그 민간경쟁자들에게 부과되는 것들과 대등하여야한다. 물론 정부기업들에게 민간기업과 동일한 조세제도를 직접 적용받도록 하는 것이 항상 가능한 것은 아니다. 정부가 이 문제 를 시정할 있는 한 가지 방법은 정부 기업활동에 대해 조세에 상당하는 금액을 납부하도

160) Commonwealth of Australia, Competition Policy Review: Draft report September 2014 (Canberra: 2014), p.1.

161) https://www.business.unsw.edu.au/About-Site/Schools-Site/Taxation-Business-Law-Site/Documents/Doueihi_%20 ATTA-Paper-Submitted.pdf. (2017.9.15. 최종)

162) Ibid.

록 하는 것이다. 이를 위한 제도를 만드는 경우 가능한 한 민간기업이 부담하는 조세의무 에 가깝도록 고안할 필요가 있다.

한편 최근에는 공기업의 국제적인 진출도 활발해지고 있다. 무역과 투자를 통한 통합 의 확대와 더불어 전통적으로 국내시장 지향적이었던 공기업들은 점차 범세계적 차원에 서 민간기업들과 경쟁하는 경우가 증가하고 있는 것이다.¹⁶³⁾ 세계의 가장 큰 규모의 기업 들의 약 22%가 현재 국가의 실효적인 지배하에 있다. 글로벌한 경쟁자로서의 공기업의 급증 현상은 공정한 경쟁에 관한 우려를 초래하여왔다. OECD는 이 문제를 경쟁, 투자, 법인의 지배구조 및 무역정책 등 다양한 관점에서 바라보고 있다.¹⁶⁴⁾

적지 아니한 공기업들이 국내에서 공공정책적 의무사항(public policy obligations) 수행 의 댓가로 자국 정부가 부여하는 보상 및 민간소유기업들이 향유할 수 없는 다른 이점에 힘입어 국제시장에서 강력한 경쟁력을 가질 수 있다. 일부 국가개입주의정책들은 이웃 빈곤화 효과(beggar-thy-neighbour effects)를 가지고 있다. 이러한 우려사항을 해소하지 아 니하면 무역과 투자의 상대국들도 보호주의적 반응을 보일 수 밖에 없을 것이며 이는 결국 국제투자의 저하시키게 된다. 이러한 관점에서 OECD도 공기업(State-Owned Enterprises)을 주제로 한 논의를 하고 있다.¹⁶⁵⁾ 이와 관련하여 주목해야 할 점은 공기업들 의 경쟁력이 자국내에서의 경쟁중립성이 확보되지 아니한 상태에서 얻는 조세면제 등 다양한 경쟁상의 유리한 위치에서 기인한 것일 가능성이 있다고 본다. 예컨대, 사회주의 국가인 중국의 공기업들이 그 예라고 할 수 있다.

163) State-owned enterprises - Trade effects and policy implications, April 2013

164) OECD, State-Owned Enterprises as Global Competitors: A Challenge or an Opportunity? (2016).

165) Ibid.

결 론

공기업은 개발도상국의 경우 적지 않은 역할을 수행한다. 개발도상국의 정부는 여러 가지 기능을 수행할 필요가 있기 때문에 공기업의 역할이 선진국에 비해 절실하다. 한국 은 정부부문의 역할이 특히 비대하였다. 단적으로 모든 은행이, 1980년 일부 시중은행 민영화되기 전까지 정부 소유하에 있었다.

과거 한국의 은행들은 정부에 의하여 컨트롤 되고 정부는 이들 은행들을 이용하여 수 출 대기업들에게 금융의 편의를 제공하여 주었다. 여기서 금융의 편의라는 것은 특혜를 의미한다. 특혜라는 것은 인플레이션을 유발하는 정부의 인위적인 금융시장 조작을 동반 한 것이었다. 인플레이션은 실물자산을 보유하지 아니한 국민들로부터 실물자산을 보유 한 경제주체에게로 재산권을 이전시키는 효력을 발생시킨다. 한편 당시 한국 정부는 은행 들을 완전히 장악하고, 주로 수출 실적을 올린 기업들에게만 선별적으로 저이자 대출을 해 주었다. 반면 일반국민들에게는 심지어 주택담보대출까지 엄격하게 해 주었다. 사실상 금융거래를 차단하였다. 매우 차별적 금융정책을 실시한 것이다. 그리하여 1970년대와 1980년대에 비정상적인 금융거래가 횡행하였다. 소위 잘 알려진 ‘꺽기’가 있다. 이 밖에 도 ‘양도담보’ 가 있다. 이를 한국의 특유한 법적 관습이라고 설명들 하고 있다. 특유하지 않다. 금융거래가 차단된 상황 하에서 살아남기 위해 만들어진 탈출구이다. 그런 상황이 었다면 어느 사회에서나 만들어졌을 탈출구이다. 법제도에서 특수성을 강조하지 않는 것 이 일반적으로 옳다. 강한 의미의 양도담보는 1990년대 초반 대법원에 의하여 효력이 부 인되었던 바 있다. 무슨 소용인가. 이미 차별적 금융거래 및 금융차단의 광풍은 지나간 다음이었던 때이다.

요컨대 고도경제성장기, 대개의 경우 국민들은 실물자산을 취득할 정상적인 기회가 차 단당했다는 것을 의미한다. 70∼80년대까지의 한국경제의 상황은 이러했다. 부채규모를 키워가며 경제의 볼륨을 키웠다. 모두들 우려했지만 1970년대 후반 막판에 던진 도박에 가까운 중공업 육성의 카드가 10년후 막대한 과실로 되돌아왔다. 그러나 커진 경제 볼륨 의 대부분이 기업에게로 자산이 이전되었다는 점은 분명히 인식해야 한다. 실로 한국에서 재벌이 배태하고 성장한 역사가 이것이다.

1970년대까지 한국은 사실상 자본주의 국가라고 부를 수 있을지 의문을 제기할 수도 있었다. 시장은 없었다. 이후 1980년 진입이래 한국은 시장주의적 관료들에 의하여 시장 화가 진행되었다. 오히려 이들은 구호가 아니라 행동으로 정책으로 민주화를 실현시킨 자들이었다. 이는 오늘날 시장을 비판하는 목소리와는 반대되는 특이한 모습이라 할 수

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