경쟁중립성이라 함은 소위 공기업들과 민간기업들이 동일한 경제활동을 하는 것이라 면, 같은 조건 하에 경쟁하는 것을 뜻하는 것으로 일반적으로 말해지고 있으며, 오늘날 특정한 국가에서 자원의 효과적 사용을 위하여 필수적인 것이라고 여겨지고 있다.53) 실 상 주요 선진국이라면 그 표현은 각양각색 같지 않을지라도 경쟁법에서의 중립성은 이미 관철되고 있다고 본다. 서두에 적었다시피 ‘중립’ 이란 요컨대 특정한 시장참가자가 해당 시장의 가격을 결정할 힘이 없도록 한다는 의미에서, 자본주의의 필수적 요건이다. 때문 에 사회 각 부문이 이미 중립화를 상당 부분 달성하고 있다.54) 그렇지 못했다면 핵심 선 진국의 지위에 오를 수 없었다고 보아야 할 것이다. 추후 연구를 통해 자세히 논할 예정
53) http://www.oecd.org/daf/ca/achievingcompetitiveneutrality.htm. (2017.6 최종)
54) 일화에 불과하지만, 2009년 7월 16일 매사추세츠주 케임브리지(유명 서적을 출판하는 출판사들이 다수 소재 한) 도시에서, Crowley라는 경찰이, 인종차별적으로 하버드 대학의 흑인교수(자기 집 문이 열리지 않아 억지로 들어가려다 신고당한) 를 체포한 것으로 의심받았다. 이에 대하여 오바마 대통령이 비난하였다. 크롤리 는 이에 대하여 대통령에게, 경찰 직무에 개입하지 말라고 언론 인터뷰를 한 바 있다.
http://www.chosun.com/site/data/html_dir/2009/07/24/2009072401477.html (2017.10.15. 최종) 독점규제 및 공정거래에 관한 법률
제71조(고발) ① 제66조(罰則) 및 제67조(罰則)의 죄는 공정거래위원회의 고발이 있어야 공소를 제기할 수 있다. <개정 1996.12.30.>
② 공정거래위원회는 제66조 및 제67조의 죄중 그 위반의 정도가 객관적으로 명백하고 중대 하여 경쟁질서를 현저히 저해한다고 인정하는 경우에는 검찰총장에게 고발하여야 한다.
인데, 그것은 국민성과 기타의 요소 때문이 아니다. 그것은 제도의 완전한 도입으로만 가능하다. 아무튼 ‘중립’ 그것은 더 효율적인 시장을 건설할 수 있게 하는 자본주의의 필수적이고 기초적인 장치이다.
개발도상국은 사회내 중립성 확보의 측면에서 그렇지 못하다. 멀리는 2차세계대전 이 후 일본을 필두로 하여 한국 연이어 최근 개발도상국들이 국가주도 성장을 이루어내면서, 공기업 또는 공공기관들이 시장에 참여하는 경우가 많았다. 요컨대 거센크론의 설명에 따르면 후발국의 catch up형 공업화일수록 설비나 기업의 규모가 커지고, 소비재보다 생 산재 생산에 중점을 두며, 산업자금 공급도 기업 스스로 축적하는 것이 아니라 은행이나 정부자금을 이용한다는 것이다.55) 요컨대 개발도상국은 경제개발이 성공적일지 몰라도 중립성을 확보하기 지난하다. 그리하여 19세기 후발국 독일의 catch up은 혁혁하였지만, 제1차 세계대전 직후 수퍼인플레이션을 발생시킴으로써 약점을 노출하였다. 그들은 그로 인한 사회적 불만을 유태인과 외부로 돌렸다.
제조업의 경우 실상 생산라인만 설비하면 대개 같은 성능과 제조능력을 발휘한다. 해 당 산업이 시장성숙단계에 접어들어 널리 그 기술과 진보가 알려져 있는 분야라면, 그 산업에 대하여 선진국이라고 특별히 개발도상국보다 우월하기는 쉽지 않다. 주요 선진국 들로부터 제조업은 점차 주변부 국가들로 이전하는 과정을 밟게 된다. 한국은 제조업에 주력하는 국가로서 후발 개발도상국들과의 경쟁에 직면하고 있다. 개발도상국들은 생산 성 열위를 인건비 등을 낮추거나 근로시간을 연장하는 편법을 사용하고 있다. 노동력이나 노동법 유명무실화에 의한 노동시간 장시간화 등 일정한 인권침해 등을 수반하는 생산요 소 과다투입으로 극복하는 방식이다.
한국이 최근 일본의 생산성을 추월했다는 주장도 있다.56) 이는 과거 한일간의 큰 격차
55) Alexander Gerchenkron, Economic Backwardness in Historical Perspective: A Book of Essays, The Belknap Press of Harvard University, 1962(나카무라 사토루中村哲, “동북아시아 경제의 근세와 근대, 1600∼1900 -그 공 통점과 차이점”, 근대 동아시아 경제의 역사적 구조, 나카무라 사토루․박섭 편저, 일조각, 2007.3, 50쪽에서 재인용)
56) 강두용, 대일 캐치업 이후의 한국 제조업, 산업연구원, 2015.9.16. 참조. 2쪽에 일본보다 12% 높은 수준이라
를 고려한다면 대단한 성과라고 평가할 수도 있다. 그렇지만 이는 시간당 생산성을 추월
60) https://www.oecd.org/daf/ca/corporategovernanceofstate-ownedenterprises/50251005.pdf, (2017.6.15. 최종)
여겨진다.61)
공기업이 사적 영리기업에 비하여 손쉽게 자본을 조달하는 경우가 많고 그것은 사실상 정부에 의하여 보조금을 받거나 또는 암묵적인 보증을 받기 때문이기도 하다. 그 밖에도 과세상의 부담을 면제 받음으로써 시장 경쟁에서 우위에 서게 되는 경우도 적지 않다.62) 금전적인 혜택에만 국한되는 것이 아니라 설립 당초부터 정부로부터 사업내용에 대한 정보를 제공받을 수도 있다. 사적 영리기업이라면 얻을 수 없었거나 시장진입 초기단계에 는 알 수 없었을 정보를 얻는 경우를 말할 수 있다. 시장구조에 대한 안내나 정보를 획득 함으로써 가격책정이나 비용구조를 유리하게 책정하는 경우도 왕왕 있을 것이다.
물론 반대의 경우도 있다. 국가소유권 하에서의 경제활동을 한다고 하여 항상 경쟁상 의 유리함이 수반되는 것만은 아니다. 가령 정부가 추진할 사업에 대한 감시를 회피하기 위하여 공기업으로 하여금 사업을 수행하게 함으로써 부채과다한 상황에 빠지는 경우를 들 수 있을 것이다.
요컨대 경쟁중립성은 국가가 상품이나 서비스의 구매자로서 행동하는 경우 그 가격은 공정경쟁으로부터 조성되는 가격을 넘어서는 아니되며 따라서 숨겨진 보조금이 관련 공 기업에 부여되어서는 아니된다. 숨겨진 보조금 유형으로서 조세상의 혜택도 거시할 수 있다.63)
제2절 공기업의 국제적 통용명칭 ․개념
(1) 국제적인 통용 명칭
61) 이러한 어려움은 많은 문헌들이 토로함. 가령, OECD 각료이사회(MCM) 공기업 경쟁중립성 보고서, 2013.
62) 예컨대, 미국에서는 2002년 기준으로 연방철도Amtrak이 그 운영을 개시한 이래 직접적인 연방 보조금을 440억 불이나 받았다. 이러한 정부개입은 공기업의 운영비용을 낮추어지고 그 민간부문 경쟁자들에 비해 보다 유리한 경쟁조건을 향유하게 된다. 조세상의 혜택은 간접적인 보조금이라 할 수 있다. Ibid.
63) Ibid.
OECD(경제개발협력기구)를 비롯하여 국제적으로 통용되는 것은 공기업 또는 공공기 관보다는 정부소유기업(State-Owned Enterprise)이란 명칭이다. 경제개발협력기구가 그렇 게 부르며 약하여 SOEs 라 한다. 정부소유기업에 대한 기업지배구조지침(OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises)도 2005년 내놓은 바 있 다. 이 글은 공기업과 공공기관을 구분하지 않고 병용한다. 다만 공기업의 경쟁중립성이 주제이므로, 경제활동을 하는 공기업 또는 공공기관에 대하여 주로 서술하는 것이다. 공 기업 또는 공공기관이 비경제활동을 하는 경우에는 어차피 경쟁중립성이 적용될 여지가 없다.
(2) 공기업 개념
공기업 개념에 대해서는 국가의 행정작용과 관련하여 행정법상 논의가 이루어지고 있 는 바, 그 중 한가지 구분한 방안을 소개하면, 첫째는 광의설로서, 이는 운영주체를 기준 으로 하는 견해에 해당하여, 이 경우 공기업은 일반적으로 ‘국가 또는 지방자치단체가 운영하는 사업 전부를 지칭하는 것으로 파악하며, 둘째는 협의설로서, 이는 주체와 목적 과 수단 등을 기준으로 삼으려는 것으로서, 이 경우 공기업은 국가 또는 지방자치단체가 직접 국민을 위하여 사회적 공공복리상 운영하는 비권력적 사업이라고 생각하게 되며, 셋째 최협의설로서, 이는 협의설이 위에 들고 있는 구분 기준에 더하여 수익성을 기준으 로 추가하는데, 이 경우 국가 또는 지방자치단체가 사회공공의 이익을 위하여 직간접적으 로 운영하는 비권력적 사업 중에서 수익성이란 필터링을 가하여서 보려는 것이며, 다음 마지막으로 최광의설인데, 이는 라이센스 받은 특허기업까지 포함시키려는 것으로서, 이 경우 국가나 지방자치단체가 공익적 목적을 지닌 사업행위에 대하여 특별한 권리나 의무 를 내용으로 하는 경영권을 제공하는 것을 공익사업특허라고 이름지우고, 이들까지 포험 하려는 것이라는 등 크게 보아 4가지로 구분한다.64)
64) 이상 네가지로 구분하려는 견해 소개는 김동희, 행정법Ⅱ(18판), 박영사, 2012, 301∼302쪽 등을 참조함.
최협의설을 지지하는 견해가 많은 것 같다. 그 이유는 공기업에서 ‘기업’이 포함되어 있으므로 수익성을 염두에 두고 공기업을 파악하려는 것으로 보인다. 수익성이란 곧 영리 성이다. 물론 영리성은 단지 시장활동이 지속가능한 범위내에서만 추구될 뿐 그 자체가 해당 공기업의 목적은 아닌 경우가 많을 것이다. 본디 기업이란 것은 영업 활동을 하는 주체를 가리키는 것이며 개인이나 공동이나 형태를 구분하지 아니하고 시장에 참가하여 경제활동을 하는 것을 말한다. 영업 활동을 지속하려면 목적이 영리성에 있지 아니하더라 도 그 조직체가 지속가능한 어느 정도의 영리성을 추구하지 아니할 수는 없기 때문이다.
그 점에서는 순수하게 조세로만 운영되는 국가 또는 지방자치단체와는 구별된다. 그리고 법인 등 형태를 막론하고 해당 기업 조직의 목적이 영리성에 놓여있지 않다는 점에서
그 점에서는 순수하게 조세로만 운영되는 국가 또는 지방자치단체와는 구별된다. 그리고 법인 등 형태를 막론하고 해당 기업 조직의 목적이 영리성에 놓여있지 않다는 점에서