지방교육자치에 있어서 교육의 자주성․전문성․정치적 중립성이 무엇을 의미하는지, 그리고 그 한계는 무엇인지를 살펴보기로 한다.
1. 교육의 자주성
헌법이 보장하는 교육의 자주성이란 교육내용이나 교육기구가 교 육자에 의하여 자주적으로 결정되고 행정권력에 의한 교육통제가 배 제되어야 한다는 것을 의미이다.95) 교육의 자주성은 곧 교육의 자유 와 독립을 의미하는 것으로 종교적․정치적 권력은 물론, 기타의 세 력과 교육행정의 부당한 지배로부터의 자유를 의미하는 것으로 이해 되어야 하며, 그것은 교육수행에서 요구되는 전문적 자율성과 더불어 교육의 목적이 추구하는 인격 주체성에서 기인하는 것이어야 한다.96) 다시 말하면, 민주국가의 교육은 정형화된 획일인간을 양성하기 위한 것이 아니고, 피교육자의 능력과 소질을 계발함으로써 개성신장을 촉 진시키기 위한 것이기 때문에 그 교육내용과 교육방법 등도 스스로
94) 황해봉, “학교교육법상 제재적 행정처분에 관한 특징과 문제점”, ｢행정처분기준 정비방안연구(Ⅱ) 제2차 워크샵｣(한국법제연구원, 2007. 3. 30), 33면 이하 참조.
95) 권영성, 헌법학원론, 법문사, 2003, 256면
96) 신현직, 교육법과 교육기본권, 청년사, 2003, 133면.
다양성을 가질 수밖에 없는데. 그에 대한 결정권은 전문적인 교육자 에게 맡겨야 한다는 것이다. 이는 교육현장을 담당하는 학교와 교사 의 재량 및 자율적인 의사결정을 의미한다. 또한 교육이 단순한 일방 통행적인 지식의 전달이 아니고 쌍방통행정인 지적 커뮤니케이션이라 는 점에서 학부모와 학생들의 교육적 희망이 학교의 수업과 학교생활 을 결정함에 영향을 미칠 수 있어야 한다.
구체적으로는 교육의 자주성을 확보하려면 최소한 교사가 교육시 설설치자 및 교육감독권자로부터 자유로워야 하고, 교육내용에 대한 교육행정기관의 권력적 개입이 배제되어야 하며, 교육관리기관의 공 선제 등이 실현되어야 한다.97) 교육의 자주성을 교육주체에 대한 부 당한 간섭의 배제라고 할 때 부당한 간섭의 주체는 널리 정치적 사회 적 제세력 일반이며, 정당, 노동조합, 재계, 종교계, 매스컴, 등 그밖에 도 지방교육행정기관 및 학교관리자가 포함될 수 있다.98) 그렇다면 지방교육행정기관 및 학교관리자는 자주성의 주체이기도 하고 자주성 을 침해할 우려가 있는 대상일 수도 있다.
2. 교육의 전문성
교육의 전문성이란 교육정책이나 그 집행은 가급적 교육에 대해 전문적인 지식과 능력을 갖춘 교육전문가가 담당하거나 적어도 그들 의 참여 하에 이루어져야 함을 의미한다.99) 교육자의 전문성을 존중 하고 보장함으로써 교육의 질적수준을 보장한다는 것이다. 교육자의 자격요건을 강화하고 재교육을 위한 연수의 강화 및 교육여건의 개선 을 통한 연구분위기의 조성 등이 중요하다.
97) 권영성, 앞의 책, 256면.
98) 신현직, 교육법 기본정신 구현의 주요과제 - 교육의자주성, 전문성, 정치적 중립성 의 법리-, 대한교육법학회 1999년 학술대회자료집, 교육법제정 50년과 교육법의과제, 1999. 12. 17, 1999, 29면.
99) 권영성, 앞의 책, 256면․257면.
헌법이 보장하는 교육의 전문성은 교육자체에 대한 것이지 교육행 정에 대한 것은 아니며, 무엇보다도 중요한 것은 교육의 전문성을 신 장하기 위해서는 교사의 전문적인 능력을 전제로 교육행정청의 간섭 을 최소화하는 것이 필요하다.100) 교육행정청이 교육의 내용이나 교육 방식에 대해서 일일이 간섭하는 경우에 교사의 전문성은 발휘되기 어 렵게 되고 훼손된다. 전문성은 자율성을 필수적인 요소로 한다. 이점 에서 교육의 전문성은 교육의 자주성의 또 다른 표현이라고 볼 수도 있다. 교육의 전문성은 교육현장에 대한 교육행정청의 간섭을 최소화 하고 교사의 전문적인 판단을 존중함으로써 달성될 수 있다.
3. 교육의 정치적 중립성
교육의 정치적 중립성이란 교육이 국가권력이나 정치적 세력으로부 터 부당한 간섭을 받지 아니할 뿐만 아니라 그 본연의 기능을 벗어나 정치영역에 개입하지 않아야 한다는 것을 말한다.101) 즉 헌법이 보장 하는 교육의 정치적 중립은 정치적 세력에 의하여 교육이 부당한 영 향을 받아서는 안 된다는 것이다. 교육은 그 본질상 이상적이고 비권 력적인 것임에 반하여, 정치는 현실적이고 권력적인 것이기 때문에 교육과 정치는 일정한 거리를 유지하는 것이 바람직하다. 교육의 정 치적 중립성은 구체적으로 말하면, 교육의 정치적 무당파성, 교육에 대한 정치적 압력의 배제, 교육의 권력으로부터의 독립, 교원의 정치 적 중립, 교육의 정치에의 불간섭 등을 기본내용으로 한다.
미국에서는 교사들이 정치활동을 할 수 있도록 허용이 되고 있으나, 동 활동이 학교수업 또는 운영에 중대하고 본질적인 방해가 되어서는 안 되며, 교사들은 특정 후보를 지지하는데 자기 지위를 이용할 수
100) 이기우, 지방교육행정제도 개선방안, 국회지방자치발전연구회의 “지방자치발전을 위한 전국 순회토론회”, 2005년 5월 13일, Ⅲ. 2. 2).
101) 권영성, 앞의 책, 257면.
없고, 학생들에게 주입시킬 수 없을 뿐 아니라 소란스런 정치활동에 의 참여를 강요할 수도 없다. 우리나라에서는 교원의 정당가입금지는 학생들의 인격 및 기본생활습관 형성 등에 중요한 영향을 끼치고 교 육수혜자인 학생의 입장에선 수업권의 침해로 받아들여질 수 있다는 점과 국민의 교육기본권을 더욱 보장함으로써 얻을 수 있는 공익을 우선시해야 할 것이라는 점 등을 종합적으로 고려할 때 헌법적으로 정당화 될 수 있으며, 대학교원에게는 이를 허용한다 하더라도 이는 양자간 직무의 본질이나 내용, 근무태양이 다른 점을 고려할 때 합리 적인 차별이라고 할 것이므로 평등권을 침해한 것이라고 할 수 없다 고 하고 있다.
4. 시사점
교육의 제도적 보장과 관련하여 헌법 제31조 제4항에서 교육의 자 주성․전문성․정치적 중립성 등을 교육의 기본원칙으로 명시하고 있 다. 교육의 자주성․전문성․정치적 중립성은 결국 행정권력에 의한 교육통제의 배제, 교육내용에 대한 (교육)행정기관의 권력적 개입의 배제, 교육의 정치적 중립을 그 내용으로 한다. 헌법재판소도 교육의 자주성․전문성 등을 보장한 이유에 대하여 ｢교육의 자주성․전문 성․정치적 중립성은 교육이 국가의 백년대계의 기초인만큼 국가의 안정적인 성장 발전을 도모하기 위하여서는 교육이 외부세력의 부당 한 간섭에 영향받지 않도록 교육자 내지 교육전문가에 의하여 주도되 고 관할되어야 할 필요가 있다는데서 비롯된 것이다.｣라고 하고 있 다.102) 결국 교육의 자주성․전문성․정치적 중립성은 “교육의 자유”
의 보장을 통해서 비로소 실현될 수 있다. 즉, 교육의 자주성․전문 성․정치적 중립성이 확립되기 위해서는 교육내용이나 교육방법 등에 관한 교사의 자주적인 결정권을 그 전제로 하는 교육의 자유가 보장
102) 헌재결 1996. 4. 25. 94헌마119, 판례집 8-1, 433(447)면.
되어야 한다. 따라서 교사 등의 교육의 자유권은 헌법 제31조 제1항 및 동조 제4항에서 필연적으로 도출되는 그리고 동 규정에 의해 보장 되는 국민의 교육기본권의 전제가 되는 헌법상의 기본권이라 아니 할 수없다. 모든 교육내용이나 교육방법 등을 획일적으로 정함으로써 피 교육자의 능력과 적성에 알맞은 교육을 불가능하게 하는 교육정책은
“교육의 자유”의 침해인 동시에 교육의 자주성․전문성․정치적 중립 성 및 국민의 교육기본권을 침해하는 것이다. 여기에 교육내용․방법 등에 대한 국가적 간섭이나 개입의 한계가 있다. 따라서 민주주의가 필요로 하는 다양한 세계관, 다양한 사상의 형성에 역행하는 교육내용 이나 교육방법 등에 대한 어떠한 간섭도 용납될 수 없다고 할 것이다. 결국 모든 교육내용이나 교육방법 등에 대한 (교육)행정기관의 권 력적 개입으로 이를 획일적으로 정함으로써 피교육자의 능력과 적성 에 알맞은 교육을 불가능하게 하는 교육정책, 행정권력에 의한 교육 통제, 교육전문가가 배제된 채 수립되는 교육정책, 교육의 정치적 중 립을 반하는 정책 등은 입법의 한계가 될 것이다. 그러나 이 것 외에 는 교육의 자주성․전문성․중립성의 내용과 한계는 법률이 정하는 바에 의하여 보장되는 것이기 때문에 입법형성의 자유가 광범위하게 보장된다.