2.1. 농업교류협력 전반의 문제
○ 대북 농업교류협력은 1995년 북한 식량난에 대응해 정부가 쌀 15만 톤을 지 원하고, 국내 민간단체들이 농업지원에 나서면서 본격적으로 시작되었으며, 남북 간 농업교류협력과 관련된 사업과 활동들은 인도적 차원의 지원, 농업 개발 차원의 지원, 경협 차원의 교류협력 사업 등으로 구분됨.
○ 농업교류협력과 관련해 인도적 지원으로 대표적인 것은 정부의 식량 및 비 료 지원임.
- 1995년부터 시작된 정부의 대북 식량지원은 2006년까지 직간접, 유무상 지원을 합쳐 약 295만 톤에 달하며, 비료 지원 규모는 1999년에서 2006 년까지 약 225만 톤임.
- 정부의 대북 식량 지원과 비료 지원은 긴급하거나 단기적인 식량부족 상 황을 완화하는 데 실질적인 기여를 해 왔음.
- 그러나 현 상황에서 이 자원이 북한의 농업생산 과정에서 확대재생산을 촉발하는 자본으로 전환되지는 못하고 있음.
○ 민간지원단체의 대북지원사업은 초기에는 인도지원으로 출발했으나 시간이 지나면서 농업개발지원, 보건의료지원 등으로 다변화되었음.
- 민간지원단체의 농업지원사업 중에는 북한의 농장을 대상으로 농자재와 농업기술을 지원하면서 북한 농업개발 시범사업으로서의 성격을 실험해 온 경우도 있음.
- 그러나 소규모로 추진할 수밖에 없다는 점과 현 상황에서 북한의 지원 대상 단위(농장, 연구소, 단체 등)의 개혁을 유도해 내기가 어렵다는 점 에서 어려움이 있음.
○ 민간부문의 상업적 교역은 북한산 농산물 반입에서 매년 증가세를 보이고 있으나, 계약재배나 투자협력사업 등 농업부문 경협사업은 활성화되지 않고 있음.
- 농산물의 대북 반출 증가는 남한산 농산물에 대한 북한의 유효수요가 아 직 부족하기 때문에 북한 주민의 소득수준 향상을 좀 더 기다려야 할 것 으로 판단됨.
- 한편 농업부문의 경협사업(투자사업)은 아직 성공 모델이 없으며 정상화 되지 않고 있음.
- 상업적 협력사업이 성공적으로 추진되기 위해서는 적절한 대상품목의 선 정, 농업기반 조성에 대한 선행 투자, 생산물 시장의 존재, 남북한 간 교 역관련 제도, 경협사업 추진 일정에 대한 양측의 전향적 자세와 이해가 필요함.
○ 한편 정부 차원에서 북한 농업개발을 지원하고 협력하기 위한 시도가 2005 년 남북농업협력위원회 회의를 통해 이루어진 바 있으나 아직은 효과적인 추진방향을 모색하는 단계에 머물고 있음.
- 이 회의에서 남북한 당국은 몇 가지 의미 있는 농업협력사업 추진에 합 의했으나 아직 진전되지 않고 있음.
- 북한 농업의 복구개발과 남북한 농업의 보완을 위해서는 남북농업협력위 원회 방식의 당국 간 농업협력 체제가 필요함. 다만 형식과 내용은 남북 양측이 논의해 수정될 필요가 있음.
2.2. 민간 농업교류협력의 문제
2.2.1. 농업지원사업의 문제
○ 민간지원단체 대북 농업지원사업에 대한 상반된 평가가 존재
- 긍정적 평가 : 민간단체들의 대북 지원활동은 북한의 기근으로 인한 고 통을 부분적으로나마 직접 도울 수 있었다는 점 이외에도 하나의 사회운 동으로서 많은 성과를 거두었음.
- 부정적 평가 : 북한의 기아상황에 대한 심각한 실상을 제대로 파악하지 못해 신속하게 대응하지 못하고 산발적이며 무계획적으로 이루어져 지 속가능한 농업협력 추진에 있어서 성과를 내지 못함.
○ 한편 민간의 대북 농업지원에서 남북한 당국 간에 해결해야 할 중요한 과제 가 있음.
- 국제기구와 국제 NGO의 경우 북한에 상주사무소를 설치하고 많은 직원 을 파견해 활동을 하는 것에 비해 남한의 민간단체들은 단기간의 방북 에 그치고 있음.
- 지원물자의 분배 투명성, 모니터링의 확대, 지원 현장에서의 활동 보장 등 국제 NGO와 동등한 수준의 현지 활동 조건을 확보하는 것이 과제임.
○ 다른 한편 우리 내부에서 우선 검토해야 할 문제도 있음.
- 지원 주체가 자신이 수행하려는 농업지원사업을 어떻게 규정하고 추진해 나아갈 것인가에 관한 문제임.
- 이는 대북 협력사업 혹은 지원사업의 추진 목표가 분명해야 한다는 것임.
그러나 민간지원단체의 농업지원사업 중 많은 수가 사업의 목표와 성격 을 명백히 정립하지 않은 채 추진되고 있음.
○ 첫째, 지원사업의 목표 및 성격과 관련해 가장 큰 문제가 되는 것은 북한에 대한 지원사업이 상업적 협력사업과 혼동된 채 추진되는 경우임.
- 대북 지원을 추진하는 일부 민간 지원단체의 사업 추진 계획을 살펴보면, 물자의 지원과 함께 북한 농장의 공동설립 혹은 공동운영도 사업계획에 들어가 있는 경우를 볼 수 있음.
- 농장의 공동운영은 북한 측이 받아들이느냐의 문제와 관계없이 지원을
하는 단체에게 부과되는 부담도 매우 크며 이는 복잡한 문제를 파생할 수 있음.
- 여기에 덧붙여 투자비용 회수의 문제가 개입되면 이 사업은 더 이상 지 원사업의 범주에 들 수가 없게 되며 남북한 양측의 신뢰만 손상시키는 결과를 낳을 수 있음.
- 지원사업의 본령은 물자와 기술의 지원임. 여기에 부가될 수 있는 활동은 지원물품이 제대로 전달되고 있는지에 대한 모니터링과 지원물자의 올 바른 사용과 관계된 기술협력 등임.
○ 둘째, 인도적인 차원의 지원과 협력차원 지원의 구분이 모호하다는 문제가 있음.
- 북한은 현재 식량위기 상황을 벗어난 상태가 아니므로 인도적 지원과 협 력차원의 지원을 명백히 구분하기는 곤란함.
- 그러나 지원계획을 수립할 때 일정한 원칙을 세워 어떤 차원의 지원을 우선적으로 추구하는지를 명확히 할 필요가 있음.
- 그렇게 함으로써 지원을 하는 측이나 지원을 받는 측 모두 합당한 활동 수준을 정할 수 있게 되고, 이에 따라 지원사업이 보다 효율성 있게 추진 될 수 있음.
○ 셋째, 지원사업의 지속성을 확보하지 못하고 있다는 문제가 있음.
- 민간지원단체의 지원사업이 단순히 농촌에 대한 인도적 지원을 추구한다 면 지원사업의 지속성은 큰 문제가 되지 않음.
- 그러나 농업지원 사업의 목적이 농업개발에 있다면 이 성과를 내기 위해 서는 일정 기간의 지원이 지속될 필요가 있음.
- 지원사업을 지속적으로 추진하기 위한 필요조건 중 가장 중요한 것은 일 관된 계획수립과 충분한 자금조달임.
- 한 지역을 대상으로 장기적인 계획 하에 농업지원사업을 추진하는 민간 지원단체는 많지 않으며, 자금 조달 역시 충분치 않아 사업추진에 지속
성을 확보하지 못하고 있음.
- 이 경우 농업지원 사업은 1회성으로 그치게 되며 지원 대상 농장의 농업 생산은 다시 하락하는 결과를 초래하게 됨.
2.2.2. 상업적 농업협력사업의 문제
가. 농업부문 경협사업 일반의 문제
○ 남북한 경제협력 과정에서 발생하는 문제를 바라보는 두 가지 견해
- 남북 간 경협과정의 문제는 정보의 부족, 물류비용의 과다, 제도의 미비 등 개도국과의 경제교류 과정에서 흔히 나타나는 것이기 때문에 양측의 정책적 의지만 있다면 해소될 수 있는 부수적 문제라는 견해가 있음(임 원혁. 1998).24
- 한편 북한이라는 특수한 사회를 협력 상대로 하고 있기 때문에 남북한 경제협력사업 과정에서 나타나는 문제점은 보다 복합적이며 해소하기가 쉽지 않다는 견해도 있음(김영훈, 1999)
○ 여기서는 협력사업이 실제 추진되고 있는지의 여부와 관계없이, 그간 시도 된 적이 있는 상업적 농업협력사업(이하 경협사업)에서 흔히 나타나고 있는 일반적인 문제점을 우선 지적함.
- 투자비용 회수방안이 불분명함.
- 거래비용(transaction cost)이 과다함.
○ 첫째, 기존의 계약재배와 투자협력사업 등 농업부문의 경협사업을 보면 투 자비용 회수 방안이 비교적 가볍게 다루어지고 있음.
24 남북한의 농업협력사업은 이제 시작 단계에 있는 만큼 그 과정에서 발생하는 문제점 은 대북 협력 특유의 문제는 물론 개도국과 경제협력을 새로이 시작할 때 나타나는 문제의 성격도 가지게 된다.
- 경협사업은 궁극적으로 사업을 통해 경제적 이익을 얻자는 목적 하에 시 작되므로 언젠가는 투자비용이 회수되어야 함. 그러나 그간의 농업부문 의 경협사업에서는 투자비용을 환수하는 방안이 불분명했음.
- 농자재를 제공하고 농산물로 상환 받는 계약재배 협력 형태에서는 계약 이행 여부와 서로 제공하는 물품의 가치 책정이 문제가 될 뿐 투자비용 회수 문제는 그리 비중이 크지 않음.
- 그러나 합영이나 합작형태의 투자협력사업에서는 투자비용 회수는 매우 복잡한 절차를 거치게 되며 따라서 그에 대한 계약내용도 정교하게 작성 되어야 함.
- 그럼에도 불구하고 생산된 농산물의 처리, 이익 배분, 과실송금에 대한 규정이 빈약해 많은 문제를 안고 있었음.
- 투자비용의 회수가 곤란해지는 경우 경협사업의 지속적인 추진은 불가능 해짐.
○ 둘째, 북한과의 경협사업은 의사타진 단계에서 소요되는 비용과 시행착오로 인한 비용의 지출이 과다한 상태임.
- 경협사업의 규모가 충분히 클 경우에는 이들 간접경비가 차지하는 비중 은 큰 문제가 되지 않음.
- 그러나 투자규모가 크지 않고 회수여건도 상대적으로 열악한 경협사업에 서의 간접경비 부담은 과소평가될 수 없음.
- 그러나 투자규모가 크지 않고 회수여건도 상대적으로 열악한 경협사업에 서의 간접경비 부담은 과소평가될 수 없음.