한국 헌법 제117조 1항은 지방의 재정고권확보를 위한 근간을 이룬 다. 이에 근거하여 지방자치법 제126조와 지방세법 제2조는 당해 고 권의 구체화 방안으로 지방세를 지자체에게 부과․징수할 수 있도록 위임하고 있다.18)
지방세법 제2조는 또 지자체의 과세범위를 “보통세와 목적세”에 한 정하고 있고, 조세의 종류, 부과, 징수 외 부분에 대해서만 해당 지자 체가 조례로 재정고권을 실현할 수 있어, 지자체는 조세법률주의(특히 헌법 제59조)의 희생양이 되는 듯 하다.
서두에 언급하였지만, 이같은 체계하에서는 여전히 지속되고 있는 지자체의 낮은 재정자립도를 개선할 가능성은 없어 보인다. 이같은 상황을 염두에 두고 독일의 재정고권 확보방안을 평가해 보면, 세수
18) 이영희․김대영, 지방세정의 효율적 운영에 관한 연구, 5면이하 참조.
에 대한 수익권을 헌법차원에서 명시하고 있다는 것이 특별히 부각되 는 부분이다.
그래서 우리도 헌법차원에서 세원의 분배에 관한 규정을 두자는 언 급이 나오는 이유가 여기에 있다. 그러나 헌법상에 이같은 규정을 두 느냐 마느냐를 논의하기 앞서 이처럼 잘 정비된 헌법상의 재정고권체 계하에서 독일의 모든 게마인데들이 충분한 재정을 확보하여 자치사 무의 수행에 전혀 어려움을 겪고 있지 않느냐 하는 것이다. 독일은 이같은 발전된 체계에도 불구하고 부페탈(Wuppertal), 보쿰(Bochum)과 같은 지자체는 거의 관행처럼 주정부의 교부금을 받고 있는 실정이 다. 이같은 어려움의 원인은 지자체에 분배되어야할 세원이 통독비용 으로 전환되어 사용된 것도 있고, 유럽연합의 운영비로 독일이 부담 하는 비율이 전체 경비의 25%인 것이 주 요인인 것으로 파악된다.
이상과 같은 면을 고려할 때, 한국의 지자체 재정고권 확보방안은 다른 각도에서 고려되어야 하지 않나 생각하게 된다. 두 가지의 가능 성을 상정해 볼 수 있겠다.
첫째, 중앙정부의 사무를 그 세원과 함께 지방에 이전함으로 해결하 는 것을 고려할 수 있다. 이를 위해 특별지방행정기관과 같은 지방에 위치한 중앙관청들의 사무를 지방에 영구히 이전하는 방안을 생각할 수 있다. 이를 위해서는 이들 특별지방행정청들의 설치 및 변경과 관 련이 있는 정부조직법이나 당해 관청들을 지휘, 감독하는 중앙부서의 지시․감독규정들의 개정 내지 폐기 등이 요구될 것이다.
둘째, 앞의 방법보다는 실효성이 떨어질 것으로 파단되나 독일 기본 법이 정하고 있는 것처럼 국세의 일정비율을 지방의 재정상태를 평가 한 후 지방에 적정비율 분배하는 규정을 법질서안에 삽입하는 방안을 생각할 수 있을 것이다. 헌법(117조 내부나 별도의 조항의 신설)에 삽
입하는 방법, 지방자치법 혹은 자방조세법에 삽입하는 방법 등 2가지를 생각할 수 있겠다. 생각건대 지방세법은 지방세의 범위내에서 이루어 지는 분배의 문제를 규정하기 때문에 국세의 분할문제인 재정고권 확 보방안을 지방세법을 통해 열거한다는 것은 논리상 맞지 않아 보인다. 따라서 지방자치법 제126조 앞에 새로운 조문을 신설함으로 국세의 일 정비율에 대한 지자체 분배사항을 규정하는 것이 고려될 수 있다.
결국, 지방세에 대한 조세법률주의의 개선을 통해 지방의 재정고권 을 강화한다는 구상은 하나의 민주주의 내용(재정고권)을 또 다른 민 주법치주의에서 나오는 또 다른 헌법상의 근본을 후려치는 겪이 된다.
이처럼 민주법치주의의 경합이 일어나는 경우에는, 양자택일식의 해결 발상 보다는 위의 첫 번째에 제시된 것처럼 새로운 각도의 문제해결이 요청된다. 어떻건 간에 한국 지자체의 재정고권을 강화하기 위해서는 앞의 두 가지 방안 뿐만 아니라 그 외 여러 합리적인 방법들을 통합적 으로 고려하여 해결해 가는 것이 가장 효율적이라 사료된다.
참 고 문 헌
Alfons Gern, Deutsches Kommunalrecht, 3. Aufl. (2003)
Eberhard Schmidt-Aßmann (Hrag.), Besonderes Verwaltungsrecht, 13.
Aufl. (2005)
Hoppe, DVBl 1992, S. 117 ff.
Jarass/Pieroth, GG, 5. Aufl. (2000)
이영희․김대영, 지방세정의 효율적 운영에 관한 연구, 한국지방행정 연구원, 2005
홍정선, 행정법원론 (하), 제15판 (2007)
3 주제
과세 자주권 측면에서 법정외세제와 탄력세율제
일본과 우리나라의 제도 비교를 중심으로
-발 표 자 : 박균조 (행정자치부 지방세정과)
토 론 자 : 이세진 (국회 행정자치위원회 입법조사관)
과세 자주권 측면에서 법정외세제와 탄력세율제
일본과 우리나라의 제도 비교를 중심으로
-박 균 조 (행정자치부 지방세정팀 행정사무관)
Ⅰ . 들어가는 말
지방자치단체의 ｢과세 자주권｣을 논할 때는 흔히 1) 독자의 세목을 설정할 수 있다 2) 세율을 자유롭게 설정할 수 있다는 2점이 들어진다.
연방국가에서는 독자의 세목 설정은 비교적 자유스럽지만 대부분 단일국가의 지방세목은 법률로 정해져 있다. 지방자치단체는 독자적 으로 세목을 정할 수 없는 구조이다.
단일국가인 일본의 지방공공단체는 지방세법에 정하는 세목 이외에 조례에 의하여 ｢법정외세｣를 신설할 수 있다. 법정외세는 최근에는 지방분권, 과세 자주권 활용의 관점에서 주목을 받는다.
일본의 법정외세 제도는 2000년 4월의 ｢지방분권일괄법｣에 의한 지 방세법의 개정에 의하여, ｢법정외보통세｣에 대하여는 종래의 ｢허가제｣
였던 것이 총무대신의 동의를 요하는 ｢사전협의제｣로 완화되었고 ｢법 정외목적세｣ 제도가 신설되었다.
또한, 2004년도의 지방세법 개정에 의해 기존의 법정외세의 변경(세 율인하 등)에 관한 국가의 관여가 줄어듦과 동시에 법정외세를 신 설․변경하는 경우 적절한 절차를 확보하기 위해 특정의 납세자에게 세수 비율이 높은 경우에는 조례제정 전에 지방의회에서 그 납세자의 의견을 듣는 제도가 만들어졌다.
우리나라는 일본과 달리 법정외세 제도를 인정하고 있지 않지만 과 세 자주권의 형태로써는 ｢탄력세율제｣와 ｢불균일 과세｣를 들 수 있다.
어느 쪽이라도 자치단체의 권한은 상당히 크다. 양쪽 모두 자치단체 가 조례로 행할 수 있다. 다만, 불균일 과세는 지방세법 제9조의 규정 에 의거 중앙정부의 허가를 받아야 하는 점에서 자치단체의 자율성은 제약을 받는다.
한국과 일본은 한자 문화권, 유사한 행정체계와 지방세 체계를 갖고 있지만 제반 여건 및 사회현상과 정책목표에 따라 양국의 과세 자주 권 운용 실태는 큰 차이를 보인다.
일본의 자치단체는 재정력 강화 차원에서 법정외세 제도를 운용하 고 있으며, 한국은 자치단체의 재산세 탄력세율제 운용의 적용기준과 적용시한을 강화한 점에서 양국은 대조적이다.
이점에서 이하에서는 과세 자주권 측면에서 일본의 법정외세 제도, 한국에 있어 주택분 재산세 탄력세율 제도를 개관하고 그 운용 실태 를 살펴본다. 여기에서 말하는 것은 모두 개인의 의견이다.