2012년 이후의 차기 기후변화협약에 관한 국제 협상에서 UNFCCC 당사국의 조치 및 약속 이행과 관련한 MRV 체계의 구축이 주요 논 점의 하나로 부각되고 있다.67) 개도국의 완화 조치에 대한 MRV의 출 발점은 발리 행동 계획으로, 지원의 범위는 1) 재정, 2) 기술, 3) 능력 강화를 포함한다고 기술하고 있으나, 여기서는 재정 지원에 대한 MRV 에 초점을 맞추어 고찰하기로 한다.
재정 지원에 대한 MRV는 UNFCCC의 제13차 당사국 총회(COP 13) 에서 채택된 발리 행동 계획에서 처음으로 그 개념이 국제 협상에 도 입되었고, 그 후 COP 15에서 유의(take note)로 정치 합의된 코펜하겐 합의에서 언급되고 있다. 그러나 그 구체적인 제도의 이해 및 논의는 아직 이루어지지 않고 있다. COP 15 이후, UNFCCC의 하위 장기 협 력 특별작업반(AWG-LCA)에서의 MRV 논의는 주로 개도국의 완화 조 치에 대한 MRV에 주안점을 둔 논의였다. 선진국과 개도국의 의견 대 립이 극심한 양상을 보이며 재정 지원의 MRV에 관한 논의가 충분히 이루어질 수 없었는데, 상호 신뢰를 바탕으로 한 국제 협상 전체의 진 보를 위해서는 재정 지원의 MRV에 대한 논의가 병행되어야 할 것으
67) 이하의 내용은 Kentaro Tamura, Koji Fukuda, “MRV for Developing Countries Sup-port”, Measurable, Reportable and Verifiable(MRV) . Institute for Global Environmental Strategies(IGES), 2010, p.38~48 참조.
로 보인다.
여기서는 재정 지원에 관한 지금까지의 경위와 논점을 개관하고, 재 정 지원에의 MRV 목적 차원에서, 투명성, 일관성, 비교가능성, 완전 성을 검토할 필요가 있다. UNFCCC 체제 하에서 국가별 보고서 시스 템, 공적 자금의 흐름(UNFCCC, 교토의정서하의 기금, 양국간 지원) 및 민간 자금의 흐름(탄소시장, 해외 직접 투자, 기부)에 관한 현행의 측 정, 보고 시스템에 대하여 고찰하고, 향후의 전망에 대해 알아보기로 한다.
2. 재정 지원에 관한 협상과 논점
기후변화협약을 세계적으로 책정하여 실시 전개하기 위해서 개도 국에 대한 자금 공급, 기술 이전, 교육 훈련 및 정보 제공 등의 지원 을 누가 어떻게 행할 것인가라는 문제는, 기후변화에 관한 국제협상 에 있어 주요한 쟁점 중 하나이다. UNFCCC의 문맥에서, 선진국은 개 도국이 협약 제12조 제1항에 규정된 보고 의무를 수행하는데 필요한
“합의된 비용 전체”를 제공하고, 제4조 제1항에 따른 기타 의무를 이 행하기 위한 “합의된 비용 증가분의 전체”를 충당함으로써 “신규 및 추가적”인 자금의 공급을 행하게 되었다(제4조 제3항).
협약상 약속의 이행에 대해, 개도국 측에서는 선진국의 대부분이 자 금 공급에 관한 약속을 충분히 이행하지 않고 있으며, UNFCCC 협약 외에 양자간 다자간 지원에 의해서도 실제 테스트베드 관계 등의 측 면에서 투명성을 흠결한 것에 대한 불만이 축적되어 있다. 이에 대하 여 선진국 측은 목표 달성을 위한 효과 효율, 지원 자금의 투명한 이용에 대한 설명 책임을 요구한다. 전술한 자금의 신규성과 추가성 에 대해서도 개도국과 선진국 간의 의견이 대립하고 있다. 이 양자의 인식 차이는 상호 불신의 결과를 초래하고, 2012년 이후의 향후 체계 를 둘러싼 국제 협상에 있어서도 쟁점화 되고 있다.
재정 지원에 관한 논의에 있어 큰 전환점은, COP 13에서 합의된 발 리 행동 계획에서 찾아볼 수 있다. 동 계획은 향후 실시될 사항 중 하 나로서 “선진국에 의한 측정 보고 검증 가능한 재정 기술 능력 향 상의 지원, 개도국에 의한 측정 보고 검증가능하고 적절한 완화 조 치”를 든다(제1항(b)(ii)). 개도국이 협상을 개시한 이래, 처음으로 스스 로 완화 조치를 언급한 것은, 발리 행동 계획의 최대 진전이었다고 볼 수 있으나, 동시에 이러한 행동이 가능하게 했던 것은 국제 지원 이었으며 그 국제 지원도 MRV의 대상이 된다. 개도국의 완화 또는 적 응 조치의 지원을 위한 자금원으로 공적 자금과 민간자금, 투자를 포 함한 광범위한 형태의 지원이 언급되고 있다(제1항(e)(v)). 그러나 누가 어떻게 행할 것인지에 대한 언급은 따로 하지 않고, 이후의 협상에 위임하고 있다.
그 이후 COP 15의 코펜하겐 합의에서는, 선진국은 기존의 지침 및 COP가 채택한 추가적 지침에 준거한 측정 보고 검증에 의하여 자 금을 제공해야 하며, 자금액 계상 방법의 엄밀성, 강력성 및 투명성을 확보해야 한다고 명시함으로써(제4항), 보다 구체적인 MRV 체계 논의 가 이루어졌다. 한편, 기후 자금68)에의 구체적 지원액은, 선진국이 단 기 자금으로 2010년~2013년 동안 300억 달러 상당을 지급하고, 장기 자금으로 2020년까지 연간 1000억 달러를 동원한다는 약속을 한 것도 진전으로 여겨진다(제8항). 기후 자금 지급액의 재원은 대체적 자금원 을 포함하여 공적 및 민간, 양국간 및 다국간 등의 광범위한 채널을 통해 조달되고, 장래 체제에 있어서도 다양한 자금 채널이 MRV의 대 상이 될 가능성이 있다.
개도국에 대한 기후 자금의 지급은, 현재 다양한 채널을 통해 이루 어지고 있으며, 이러한 자금의 흐름을 어떻게 모니터링하여 보고, 검증
68) 개도국의 기후 정책 마련 및 도입, 실시에 대한 공적 자금의 지원과 민간에 의한 투자 등이다.
할 것인가를 정리하여 과제와 문제점을 명확히 하는 것이 이후의 자 금 지원에 대한 MRV의 구체적 체계를 검토하는데 도움이 될 것이다.
자금 지원(특히 공적 자금의 흐름)에 대한 MRV에서, 자금 흐름의 규 모 및 추이를 정확히 파악하고, 선진국 각국의 비교가능성을 담보하 기 위해 측정 보고의 투명성을 확보하는 것은 매우 중요한 목적이 된다. 이러한 목적을 위하여, 공적 자금 지원에 대한 MRV 체계의 원 칙으로 다음이 제시되고 있다.
<공적자금 지원에 대한 MRV>
정확성(accuracy) : 자금액의 과대 또는 과소 산출을 방지하기 위해 자금 흐름의 산출 불확실성(오차)을 최소화할 필요가 있다.
완전성(completeness) : 주요한 자금의 흐름 및 형태, 자금의 사용과 투자에 대한 보고가 누락되어선 안 된다.
일관성(consistency) : 자금 흐름의 시간순 데이터가 적절히 평가되고, 대상이 되는 모든 연도에 대해 일관성 있는 방법으로 측정 및 보고 되어야 한다.
비교가능성(comparability) : 당사국으로부터의 정보 제공은 국제적인 합의에 따른 공통의 형식으로 행함으로써, 타국과의 비교가 가능해야 한다.
투명성(transparency) : 정보의 확인이 가능하도록(또는 필요하다면 독 립한 제3자가 검증할 수 있도록) 자금액 산출 방법론, 절차가 명확해 야 한다.
효율성(efficiency): MRV 절차는 노력, 비용을 최소화하여 실시되어야 한다.
이하에서는 UNFCCC 하에서의 현행 국가별 보고서 시스템, 공적 자 금의 흐름69)에 대한 모니터링과 보고 시스템에 대하여 위의 원칙에 따라 검토한다. 한편 정부 개발 원조(ODA)에 계상되지 않은 중요한
69) UNFCCC, 교토의정서에 따른 기금, 양국간 지원 등이다.
공적 자금 흐름의 형태에는 수출 신용 및 투자금융 등이 포함되나, 여 기서는 제외하기로 한다. 수출 신용에 대해서는 양국간 지원에서 활 용될 수 있는 보고 시스템의 채용이 가능할 것이다.
3. UNFCCC에 따른 국가별 보고 체계
UNFCCC 부속서 국가는70) “국가별 보고서 작성을 위한 지침”71) 에 따라, UNFCCC 제4조 제3항, 제4항, 제5항에 규정된 개도국에 대 한 자금 지원72)을 보고하여야 한다. 특히, 신규 또는 추가적 자금원의 존재 및 제공 방법에 대한 정보가 제공되어야 한다. 또한 특정 국가 와 지역의 완화(에너지, 교통, 삼림, 농업, 수자원관리, 산업)와 적응 (능력, 연안지역 관리, 기타 취약성 평가)에 대한 단일 연도 자금 제 공, 양국간 지역간 다국간 지원에 대한 3년간의 지급액을 공통의 양식으로 보고한다. 먼저 부속서 국가에게는 자금 제공이 어떻게 민 간의 활동을 지원했는지, 또한 어떻게 UNFCCC 제4조 제3항, 제4항, 제 5항에 따른 약속 이행을 지원했는지를 명확히 할 것이 권장되고 있다.
현행 국가별 보고서를 통한 보고 시스템에는 자금 지원의 MRV 실 시상 다음 3가지의 과제가 있다.
첫째, UNFCCC나 “국가별 보고서 작성을 위한 지침”이나 기후 자금 이 무엇인가에 대한 명확한 정의가 없고, 무엇을 보고해야 할 것인가 에 대한 공통의 원칙이 존재하지 않는다. 또한 자금원의 신규성 및 추 가성 정의에 있어서도 명확한 합의가 없어, 제4차 국가별 보고서는 부 속서 국가들이 신규 또는 추가로 제공받은 자금에 대한 접근방식에
70) 부속서 로는, 시장경제 이행국을 제외한 선진국(OECD 가맹의 23개국과 EU)의 목록으로, 각 국은 개도국이 UNFCCC의 의무 이행을 지원하기 위하여 신규 또는 추가적인 자금을 지원해야 한다.
71) UNFCCC, “UNFCCC Guidelines on Reporting and Review”, 2000.
72) 지구환경촉진기구(GEF) 및 기타 다국간 기관에 대한 자금 제공, 양국간 및 지역 간 지원을 포함한다.
큰 차이를 보이고 있음을 알 수 있게 해 준다.73) 결과적으로, 국가별 보고서에 기재된 각 국의 자금 지원 비교가능성은 한정적일 수밖에 없다.
둘째, 부속서 국가의 국가별 보고서가 반드시 가이드라인에 따른 내용과 상제 정보를 제공하고 있지 않음을 들 수 있다. 부속서 국 가 일부는 공통의 형식과는 다른 형태로 보고 대상연도 및 지급액을 표시하고, 제공된 정보의 상세 정보를 찾아볼 수 없기도 하다. 이러한 배경으로는 지급국이 상세 데이터를 보고하지 않아 자의적으로 상세 정보의 기술을 제외한 사례가 있고, 부속서 국가 내에서, 기후변화 와 관련한 지원 조직의 횡단적인 국내 MRV 시스템이 정비되지 않아 정보의 수집과 관리, 보고에 관한 기술적인 곤란이 있다는 점이 지적 되었다.74)
이 과제는 자금 지원의 비교가능성을 하락시키는 동시에 지원의 일 관성이나 정확성에 대한 장애가 된다. 또한 민간 부문에서의 지원을 촉진하기 위한 대책, 민관 연계에 의한 지원 정보를 부속서 국가의 절반만이 제공하고 있어, 민간 자금의 흐름을 파악하는데 제한이 있 다. 이는 완전성 측면에서의 과제로 볼 수 있다.
셋째, 검증 절차가 충분히 정비되지 않았다. 부속서 국가의 국가 별 보고서는 2/CP.1 및 6/CP.3에 따른 상세 심사를 거쳐, 자금 지원도 심사 사항의 하나로 다루어지고 있다. UNFCCC에 임명된 전문가 심 사팀은 해당 국가의 국내 전문가와의 협의를 통하여 제출된 정보를 심사하고 있으나, 자금 지원에 있어 해당 부속서 국가의 자금 지급
73) UNFCCC, Compilation and synthesis of fourth national communication. Note by the secretariat. Addendum. Financial resources, technology transfer, vulnerability, adaptation and other issues relating to the implementation of the Convention by Parties included in Annex to the convention. Bonn: 2007.
74) Moncel, R.H. McMahon and K. Stasio., “Counting the Cash: Elements of a Framework for the Measurement, Reporting and Verification of Climate Finance”, WRI Working Pa-per Washington, DC, World Resources Institute. 2009.
액 정보에 대해서는, GEF나 기타 다국간 조직으로부터의 데이터, 피 지원국가로부터의 데이터, 해당 부속서 국가의 국가 예산을 1차 데 이터로 한 크로스 체크가 곤란하기 때문에 정합성 확인이 행해지지 않는 경우가 많다.75) 그러나 여기서 크로스 체크의 경우 환율 조정과 같은 기술적 어려움이 따르게 될 것이다.
결과적으로, 자금 지원의 MRV라는 관점에서는 현행 국가별 보고서 체 제는 충분한 수준의 정보를 제공하고 있지 않다. 아래에서는 UNFCCC 하의 국가별 보고서에 관한 자금 지원에 관한 MRV 실시상 과제를 요 약 정리하였다.
<UNFCCC하의 국가별 보고서상 자금 지원 MRV>
보고 내용 MRV 실시상의 이점 과 제
국가별 보고서 자금원의 신규성, 추 가성
특정 국가 지역에 대 한 부문별 완화, 적 응 자금 지원액(단일 연도)
양국간, 지역간, 다국 간 지원에 대한 3년 간의 지급액 민간부 문에의 기여도
UNFCCC 보고 가이 드라인(1999)에 따라 국가별 보고서에 자 금 지원이 포함되고 공통의 양식을 제시
보고된 기후 자금 및 신규성 추가성에 대한 명확한 정의가 없고 제 공된 정보의 비교가능 성이 담보되지 않음 부속서 국가의 국가 별 보고서가 가이드 라 인이 정한 내용 및 상 세를 제공하지 않음. 일 관성의 문제 있음 미정비된 검증 절차. 완 전성의 문제 있음
75) Breidenich and Bodansky, “Measurement, Reporting and Verification in a Post-2012 Cli-mate Agreement”, Pew Center on Global CliCli-mate Change, 2009.