2002년 초 중앙일보는 정부예산의 1%를 대북지원에 쓰자는 미 래지향적인 제안을 한 바 있다. 이후 퍼주기 논쟁과 북한 핵문제로 인해 논의가 더 이상 진전되지는 않았지만 인도적 대북지원이 갖는 의미와 관련하여 우리 사회에 전반에 시사하는바가 적지 않았다. 인도적 대북지원의 의미를 정리하면 다음과 같다. 첫째, 장기적인 차원에서 통일비용의 감소이다. 남북한의 경제력 격차가 30배 이상 에 이르는 현 상황에서 북한의 급격한 붕괴로 인한 통일은 막대한 재정부담과 사회적 불안을 야기할 수 있다. 따라서 대북지원을 통해 서 화해협력 기조를 유지하고 북한의 경제회복을 도모하는 것은 미 래에 대한 현재의 투자라는 것이다.
둘째, 대북지원이 남북한간의 상시적인 접촉 창구 역할을 하고 있 으며 정치군사적 긴장을 억제하는 지렛대로 작용한다는 논지이다. 한반도에서 냉전구조가 해체되기 위해서는 아직도 상당한 시간이 필요하고 그 과정에서 대북지원을 비롯한 교류·협력이 남북한의 대 결적 상호인식을 불식시켜 장기적 공존을 위한 틀을 제공한다는 것 이다.2)
42 남북한 교류(화해)·협력과 NGO의 역할
셋째, 북한주민의 대남 적대감 완화이다. 북한이 변하려면 북한주 민의 의식이 변해야 하며 이를 위해서는 남북 주민 간 접촉면과 폭 을 확대해야 한다는 논지이다. 인도적 대북지원은 식량난으로 고생 하는 북한주민을 직접 지원대상으로 한다는 점에서 대남 적대감을 완화시키는 가장 효과적인 기제로 작용한다는 것이다.3) 탈북자의 증언에 의하면 생필품의 경우 지원주체가 남한임을 포장재에 명시 하고 있어 대부분의 북한주민들이 남한으로부터 지원이 이뤄지고 있음을 알고 있다고 한다.
넷째, 대북지원은 국제사회에서의 국가 신인도 제고에 긍정적으 로 작용한다. 김영삼 정부는 1995년 쌀 15만 톤의 지원과정에서 발 생한 인공기 게양사건 등의 영향으로 이후 대북지원에 소극적 자세 로 일관했다. 당시 일부 국제사회는 이러한 남한 정부의 태도에 대 하여 ‘한국과 북한은 이스라엘과 팔레스타인과의 관계,’ ‘북한이 굶 어죽어도 도와주지 않는 잔인한 민족’이라는 비난을 한 바 있다. 미 국의 부시행정부가 북핵문제로 북한당국과 첨예하게 대립하는 가운 데에서도 인도적 차원에서 식량지원을 최근 재개한 이유도 바로 여 기에 있다.
이러한 의미와 함께 지난 10년간 대북지원 과정에서 제기된 문제 점으로는 무엇보다 분배의 투명성 문제를 들 수 있다. 북한은 인도 적 지원사업이 체제에 대한 위협요소로 작용할 가능성에 주목하여 처음부터 지원단체의 활동을 정치적 차원에서 접근했다. 실제로 국
2) 김연철, “인도적 대북지원 정책의 쟁점과 과제,” ｢정세와 정책｣ (서울: 세
종연구소, 2002.03), pp. 14-17.
3) 김경숙, “대북지원이 남북관계 개선에 미치는 영향,” ｢북한조사연구｣제5 권 1호(2001), p. 156.
인도적 대북지원에 있어서 국내 NGO의 역할과 과제 43
제사회는 북한사회 내부를 처음 그들의 눈으로 관찰하고 체제변화 의 가능성을 타진할 수 있는 절호의 기회였다. 이에 북한당국이 지 원 물품은 최대한 확보하되 주민접촉을 최소한으로 차단하는 정책 으로 대응하는 과정에서 분배와 모니터링, 현장접근의 문제가 심각 하게 제기되었다. MSF, Oxfam, ACF 등 주요 국제 NGO들은 바로 분배의 투명성을 이유로 북한에서 철수한 바 있다.
그러나 최근 국제사회는 분배의 투명성이 완벽하지는 않지만 점 차 개선되고 있는 것으로 평가하고 있다. 북한은 지정기탁 방식을 수용하고 모니터링을 허용하는 한편 그동안 꺼려왔던 주요 사회지 표 및 통계를 국제사회에 공개하는 등 이전과는 다른 모습을 보이고 있다. 일례로 2003년 6월 리처드 브라이들 유엔아동기금(UNICEF) 북한대표는 기자회견을 통해서 과거 북한당국이 국제기구의 인도지 원 활동에 의구심을 갖고 있었으나 근년에는 UNICEF가 제시한 권 고와 기준을 충실히 이행하는 등 긍정적인 입장을 취하고 있으며, 다른 분야는 장담할 수 없지만 최소한 북한 내 UNICEF의 지원활동 에 관해서는 수혜대상 모두에게 필요한 구호품이 100% 제공되고 있음을 보장한다고 강조한바 있다.4)
둘째, 군사전용의 문제이다. 군사전용 문제는 현대아산이 금강산 관광의 대가로 북한에 현금을 제공하면서부터 꾸준히 제기되어 온 문제이다. 2001년 2월 2일자 산케이 신문 보도에 따르면 미국은 현 대아산이 금강산 관광 대가로 지불한 약 3억 달러의 현금이 북한 군 사력 향상에 전용된 것으로 보고 현대 측에게 항의의 뜻을 전했다고 한다. 동 신문은 북한이 이 자금으로 1999년에 카자흐스탄으로부터
4) ｢연합뉴스｣, 2003. 06. 24.
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미그-21 전투기 40기를 구입한 것으로 보도하고 있다.5)
한편 우리 사회 내부에서도 대북지원이 북한의 체제와 군사력을 강화시켜 오히려 남한을 위협할 가능성이 있다는 여론이 꾸준히 제 기되어 왔다. 특히 일반 생활필수품이 아닌 비료, 전력, 의약품 등의 지원은 북한 군사력 강화에 이용될 수 있다는 점에서 적지 않은 우 려를 낳은 것이 사실이다.6)선군정치를 앞세우고 군과 민의 관계를 엄격하게 분리하기 어려운 북한의 경우 일부 지원품의 전용은 충분 히 예상 가능한 일이다. 그러나 앞서 언급한 UNICEF의 브라이들 대표는 인도지원 구호품에 대한 대규모 전용이 있었다면 지난 1998 년부터 4년에 걸쳐 UNICEF가 추진한 북한 아동과 여성의 영양실태 의 획기적인 개선이 이뤄지지 못했을 것이라며 북한당국에 의한 전 용사실을 사실상 일축한 바 있다.
셋째, 국민적 공감대 확보의 문제이다. 대북지원은 다른 어느 분 야보다 국민적 합의와 지지가 필요함에도 불구하고 지난 시기 대북 지원의 원칙과 방법에 대한 공론화 과정이 부족한 상황에서 정부가 무리하게 대북지원을 추진하는 과정에서 야당의 반발을 사고 ‘퍼주 기 논쟁’과 함께 남남갈등을 야기한 측면이 있다. 그러나 지원의 규 모와 관련하여 현재의 인도적 지원사업은 남한의 경제력을 고려할 때 결코 많은 액수가 아니라는 주장도 설득력이 있다. 김대중 정부 시기인 2001년의 경우 대북 지원액 915억원(7,045만 달러)은 국방 예산(14조 4774억원)의 0.63% 수준이며, 국민총소득(GNI, 4,552
5) ｢조선일보｣, 2001. 02. 02; 김경숙, 앞의 글, p. 158.
6) 황장엽은 비료가 군사적인 전략물자로 화약을 만들 수 있는 원료로 과거 중국이나 소련으로부터 비료를 들여와 화약을 만든 적이 있다고 말한다.
｢월간 동화｣, 1998년 6월호, pp. 16-33 참조.
인도적 대북지원에 있어서 국내 NGO의 역할과 과제 45
억 달러)의 0.017%, 국내저소득층의 기초생활 보장 등을 위 지출하 는 생산적 복지예산(7조 17억원)의 약 1.3%에 해당하는 수준에 불 과하다(표1 참조).7)
<표 1> 1995년 이후 인도적 대북지원 현황
(단위: 백만 달러)
구분 95.6 96 97 98 99 00 01 02 03 계
정부 23,200 305 2,667 1,100 2,825 7,863 7,045 8,375 8,701 62,081 민간 25 155 2,056 2,085 1,863 3,513 6,494 5,117 7,061 28,369 합계 23,225 460 4,723 3,185 4,688 11,376 13,539 13,492 15,762 90,450 국제
사회 5,565 9,765 26,350 30,199 35,988 18,177 35,725 25,768 16,013 197,985 자료: 통일부 사회·문화교류국, “2003년 인도적 대북지원 현황,”
http://www.unikorea.go.kr(검색일: 2004.05.20)
이상의 일반적인 논의와 함께 대북지원에 있어서 국내 NGO들의 역할에 대해서 살펴보면 첫째, 북한에 관한 신속, 정확한 정보 제공 자로서의 역할이다. 즉 우발적 상황(contingency), 또는 정부나 여 타기관에 비해 변화를 사전에 감지, 통보, 나아가 예방하는 조기경 보(early warning) 기제로서의 역할을 수행한다는 것이다.8) 최근 국내 NGO들의 대북지원이 활성화됨에 따라 모니터링과 현장방문 을 위한 실무자들의 방북이 끊임없이 이뤄지고 있다. 잦은 방북으로 북한 내부의 사정에 누구보다도 정통하게 된 이들 NGO 관계자들은
7) 김연철, 앞의 글, p. 15.
8) 정옥님, “대북 인도적 지원의 변화와 발전 모색,” 제3회 우리민족서로돕 기운동 평화나눔센터 정책포럼 발표논문(2004.01.26).
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평양의 미묘한 움직임과 변화를 읽어낼 적임자가 아닐 수 없다. 둘째, 정부차원의 지원과는 달리 국내 NGO들의 지원은 상대적으 로 소규모로 진행되지만 국내정치와 경제 상황으로부터 비교적 자 유롭다는 점이다. 특히 북한의 입장에서 볼 때 국내 NGO들은 지원 의 연속성(continuity)과 객관성(objectivity)을 확보하는 안전망 역 할을 한다는 점에서 중요하다. 이는 위의 <표1>에서 보듯이 1998 년 IMF 위기로 인해 정부차원의 지원이 대폭 줄었음에도 불구하고 국내 NGO들의 지원은 오히려 증대된 점에서도 확인할 수 있다. 특 히 북한당국은 2000년 남북정상회담 이후 국내 NGO들의 입지가 상대적으로 좁아졌음에도 불구하고 한반도에서의 화해협력 분위기 를 지속시키기 위해 인도적 지원의 기조를 강화한 점을 높이 사고 있다.
셋째, 국내 NGO들은 북한이 향후 남한 또는 외부의 정보, 물자, 인력을 대량으로 유입하는 상황에서 발생할 충격에 적응하는 기회 를 제공한다.9) 즉 NGO들의 대북 접촉활동은 앞으로 이루어질 본 격적인 교류와 개방의 영향을 북한이 사전에 학습할 수 있도록 함으 로써 파급효과를 미리 감지하고 대처할 수 있는 여유와 시간을 벌게 한다는 것이다.
넷째, 대북지원 관련 NGO들은 남한사회 내의 남북관계 또는 통 일 이슈를 공공의 아젠다로 끌어들이는 매개집단으로써의 역할을 수행한다.10) NGO들은 시민들과의 직접적인 접촉을 통해서 남북관
9) 정연정, “남북관계와 통일 NGO: NGO의 활동유형과 발전방향,” ｢국제정
치논총｣ 제40집 4호(2000), p. 335.
10) 이러한 의미에서 정연정은 대북지원과 관련한 NGO들을 ‘통일 NGO’
로 호칭한다. 정연정, 위의 글.