1. 양육지원정책 재정추계 주요 논의
육아지원은 크게 이용자 지원사업과 공급자 지원사업으로 구분할 수 있다. 영유 아보육료, 양육수당(영아수당), 아동수당 등은 현금성으로 지원되는 이용자 지원사 업이고, 보육교직원 인건비 및 운영비 지원, 육아종합지원센터 지원 등은 서비스 공급 환경 개선을 지원하는 사업으로, 여기에서는 육아지원 분야 관련 예산 중 비 중이 큰 이용자 지원에 초점을 두어 양육지원정책 재정을 추계하였다.
재정추계는 기본적으로 지원 대상자를 우선 추정한 뒤, 다양한 시나리오 따라 급여단가를 곱하여 추계하였다. 수혜대상자나 서비스 이용자수는 통계청의 장래인 구 추계와 주민등록인구 현황, 보육통계, 교육통계 등을 활용하였다. 추계대상은 0-5세를 기본으로 하며, 추계기간은 2021-2026년으로 하였다.
현 수준 유지 하에서 영유아수의 변동을 반영하여 재정을 추계한 결과,. 0-2세 보육료는 2022~2026년까지 총 23조 2,368억원, 3-5세 누리과정비의 경우는 동 기간 16조, 370억원, 양육수당은 5조 7,456억원, 아동수당은 13조 1,943억원으로 추계되었다. 향후 5년간 누적 58조 2,137억원 규모의 재정이 필요한 것으로 나타 났다. 출산율 감소세에도 불구하고 연간 재정소요액의 증감은 크지 않은 상황이다.
지원대상이나 지원단가의 인상 등 다양한 시나리오를 통해 재정을 추계한 결과, 현 수준을 유지하는 것보다 적게는 향후 5년간 5조 9,587억원, 많게는 18조 6,540억원 추가적인 재정이 필요한 것으로 나타났다.
현재 저출산 대응과 복지 강화측면에서 다양한 현금과 서비스 지원이 강화되고 있는 시점에서 양육지원 관련 재정규모도 상당히 커지고 있는 실정이다. 당장 2022년부터 아동수당 지급 연령이 기존 7세 미만(83개월)에서 8세 미만(95개월) 으로 확대되면서 내년에는 43만명이 추가로 월 10만원씩 받을 예정이다. 또한 내 년부터 0-1세 영아수당이 도입되어 2022년부터 가정에서 0-1세 영아를 양육하는 경우 30만원을 지급하고, 2023년 35만원, 2024년 40만원, 2025년 50만원으로 올릴 예정이다.
특히 누리과정을 재외한 제외한 양육지원사업은 국고보조금 형태로 지방비 매칭 형태로 운영되고 있는 실정이라 중앙뿐만 아니라 지자체에도 상당한 압박으로 작 용될 여지가 있어, 안정적 재원 마련이 필요해 보인다.
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등을 고려한다면 차등보조율 기준의 적절성이나 시군구간 재정구조의 차이 등을 고려하여 사업특성 맞는 차등보조율 선정기준의 조정 여지도 있어 보인다. 예를 들 어 영유아 보육료 및 가정양육수당이나 아동수당 등은 시군구별 영유아수 등 대상 아수 등을 고려헤 볼 수도 있을 것이다.
다. 국고보조사업 성격에 따른 일부 사업의 지방이양 추진
영유아보육 등 보육분야 국고보조사업은 중앙과 지방자치단체의 공동사무 영역 으로 비용매칭 형태로 분담하고 있다. 그러나 국고보조사업의 성격에 따라 중앙정 부와 지방자치단체가 사업에 필요한 재원분담 비율을 조정하는 등의 전환노력이 필요해 보인다.
내년부터 영아수당 도입과 아동수당의 확대가 추진되면서 현행 대비 중앙과 지 방의 분담규모가 더 커지면서 지방의 재정압박도 더 거세질 것으로 보인다. 이러한 상황에서 공동사무라 하더라도 독일의 부모교부금과 같이 영유아보육료, 양육수 당, 아동수당과 같은 현금성 지원사업의 경우에는 중앙정부의 국고보조금 기준보 조율을 단계적으로 상향 조정하고, 장기적으로는 중앙정부가 모두 부담하도록 할 필요가 있다. 반대로 어린이집 지원이나 각종 돌봄지원과 같은 서비스 지원 사업은 지역의 특수성을 고려하여 자율적으로 지원･운영하도록 지방이양할 필요가 있다.
3. 누리과정 지원 재정분담 개선
교육부 등 중앙정부와 시도교육청간의 누리과정 재원분담 관련 갈등이 유아교육 지원특별회계법의 제정으로 한시적으로 해결되었으나, 한시법으로 한계가 있으며 2022년 12월31일까지 한번 더 연장된 상황이다. 2022년 말 유아교육지원특별회 계법이 종료되면 다시 법 제정 이후의 갈등 상황이 재발할 가능성이 높은 상황이다.
또한 법 종료에 따라 그 간 갈등을 해결하기 우해 다양한 노력 끝에 나온 한시법 이긴 하나, 최근 몇 년간 재원분담에 있어 일정 수준 안정화 단계에 접어든 누리과 정 지원 사업이 다시 법적 논쟁에 들어갈 수 있고, 현 정부의 국정과제로서 유보간 격차 완화와 누리과정 국가책임이 다소 불분명하게 될 우려도 있다.
이에 유아교육지원특별회계 종료가 되기 전에 관련 논의를 본격화할 필요가 있 으며, 특히 한시적 형태의 재원마련이 아닌 체계적이고 안정적인 누리과정 재원조 달 방안이 강구되어야 한다.
가. 유아교육지원특별회계 유지
당초 유아교육지원특별회계법이 2019년 12월 31일부 종료에서 2022년 12월 말까지 연장된 상황에서, 특별회계의 재연장은 부처간, 시도간의 갈등을 없애고 현 재 체계를 유지할 수 있다는 점에서 강점이 있다. 다만 특별회계를 연장하더라도 일부 개선이 필요하다.
1) 안정적 세입을 위한 누리과정 재원 부담 비율
유아교육지원특별회계의 세입은 교육세와 일반회계 전입금(국고 지원분)으로 구 성된다. 세출은 누리과정 소요비용을 지원하기 위해 시도교육청에 교부되는 교부 금으로, 교육부가 매년 해당 예산을 시도교육청에 교부하면, 시도교육청은 어린이 집 누리과정 비용을 시도로 전출하여 집행한다. 특별회계는 누리과정 지원 예산을 하나의 회계에 이관하여 시도교육청과 시도로 전출하는 역할을 하는 것이다.
또한 현재의 방식은 유치원은 교육세 전출분에서, 어린이집은 국고 지원분에서 전액 지원하는 형태를 보이고 있다. 관련하여 교육계에서는 유치원지원은 교육세 지원분에서, 어린이집 지원은 국고보조금에서 하는 것을 명시할 필요가 있다고 하 고 있으나, 재정당국은 국고보조금 투입은 가급적 최소화하고 교부금으로 어린이집 누리과정을 지원하는 것을 선호하는 실정이다(김근진 외, 2018). 이와 달리 특별법 에 전체 세입 중 교육세와 국고지원분의 분담비율을 구체적으로 명시함으로써 재원 의 안정적 확보를 할 필요가 있다는 주장도 있다(보건복지부, 한국재정학회, 2018).
유아교육지원특별회계법에 재원분담이나 운영 관련 내용을 명시한다 하더라도 한계는 여전히 존재한다. 유치원과 어린이집 누리과정 재원을 분리하여 법에 명시 하고, 누리과정 지원단가가 인상될 경우 국고부담분이 지속적으로 확대될 우려가 있다. 반대로 교육세와 국고 비중을 법에 명시할 경우 재원조달의 규모와 예측이 더 명확해지고 안정된다는 장점이 있으나, 시도교육감이 당초 교부금에 포함되어
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있던 예산을 어린이집 누리과정비용으로 편성하지 않을 가능성도 있어 과거의 갈 등이 재발될 우려도 있다. 또한 2008년 유아교육비 지원 예산이 지방교육재정교부 금으로 이양된 상황에서, 교육부 입장에서는 교부금을 통해 다양한 방식으로 유치 원을 지원할 수 예산을 확보할 수 있다는 점에서 굳이 유아교육지원특별회계에 재 원분담을 명확하게 할 필요는 없을 것이다.
현재 지방교육재정교부금법 제3조 2항2호에 교부금 재원에 “해당 연도 「교육세 법」에 따른 교육세 세입액 중 「유아교육지원특별회계법」 제5조 제1항에서 정하는 금액을 제외한 금액”을 포함하도록 되어 있고, 유아교육지원특별회계법에서는 세 입을 교육세와 국고 전입금으로 하고 있을 뿐이다. 또한 유아교육지원특별법 제4 조(세출)에 “「유아교육법」에 따른 유치원 및 「영유아보육법」에 따른 어린이집에서 취학 직전 3년의 유아에 대한 공통 교육ㆍ보육과정 운영에 소요되는 비용을 지원 하기 위하여 지방자치단체에 교부하는 지원금”으로 되어 있어 재원분담을 명확하 게 하는 것이 필요해 보인다.
또한 내국세의 증가와 함께, 학생수, 교원수의 감소 등으로 지방교육재정교부금 의 재정여건이 개선될 여지가 있다는 점에서 세입으로 추가로 편입하여 사용하는 방안도 고려할 필요가 있다. 특히 내국세 규모 등에 따라 매년 세입규모가 크게 달라질 수 있고, 정부의 방침 역시 정책적인 선택에 의존하기에 누리과정 지원 재 원부담 파동이 반복되지 않으려면, 유아교육지원특별회계법에 국고보조금의 비율 을 명시하는 등 중앙정부와 시도교육청 간의 재정책임성을 높일 필요도 있다(보건 복지부, 한국재정학회, 2018: 65). 즉, 어린이집 누리과정 지원 예산을 위한 별도 의 독립세입을 마련하거나, 적어도 충분한 재원이 조달 가능하도록 법을 개정할 필 요가 있다(보건복지부, 한국재정학회, 2018). 교육부 장관은 유치원 및 어린이집 누리과정 운영을 위한 소요비용을 추계하고, 이를 일반회계 전입금과 다른 특별회 계 및 기금 전입금 등으로부터 어떻게 조달할 것인가에 대한 명확한 합의와 명문화 가 필요하다(보건복지부, 한국재정학회, 2018).
2) 유아교육지원 특별회계 일몰기한 폐지
3년 연장 방식의 한시적인 현행 유아교육지원특별회계를 명확한 해결이 없는 상 황에서는 장기적으로 운영함으로써 재원마련의 안정성을 확보하는 노력이 필요하 다. 누리과정 지원사업은 일정기간 수행하는 일반적인 재정사업과는 다르고 일시 적인 수요를 충당하고 지원하기 위한 다른 복지사업과도 차별화된다고 볼 수 있다.
누리과정을 지원하는 유치원과 어린이집의 서비스 제공이 지속적으로 원활하게 이 루어지기 위해서는 임시방편적 특별회계보다는 장기적인 대책마련이 필요하다. 저 출생 심화, 출발선 평등 등 누리과정 지원정책의 의미를 살리고, 누리과정을 둘러 싼 부처간, 지자체간, 유치원과 어린이집 간 갈등 등 사회적 혼란과 갈등을 방지하 기 위해서는 현재의 일몰기한을 폐지하는 것을 고려할 필요가 있다. 또한 지속적인 유아교육과 보육의 통합 등에 요구도 있는 상황에서 향후 정책적, 제도적 변화에 따라 특별회계의 향후 존치여부를 판단하면 될 것이다.
나. 누리과정 관리
･운영 이원화
현재 수준에서는 유아교육지원특별회계를 유지하면서 재원확보에 대한 기준과 운영 방식 등을 논의하는 것이 타당할 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고 유아교육 지원특별회계가 2022년을 끝으로 폐지된다면 누리과정의 관리･운영을 이원화하 는 것도 생각해 볼 수 있다. 특별회계 종료 후에 기존의 누리과정 재원을 유지하여 유치원은 교부금을 통해 누리과정을 재원으로 하고, 보건복지부는 국고로 어린이 집 누리과정을 지원한다면, 누리과정을 보다 내실있게 운영할 수 있도록 보건복지 부로 이관하여 보건복지부가 누리과정을 포함한 어린이집 운영･관리, 예산･회계, 감독 등을 할 수 있도록 일원화하고, 보육사업에 대한 전체적인 지원을 효율적으로 운영하게 하는 것도 필요하다.
특히 누리과정 예산을 보건복지로 이관하여 유치원과 어린이집 재정지원 격차를 해소하기 위해서는 그간 어린이집 누리과정 지원비가 표준보육비용 산출결과에 비 해 낮았던 점을 감안하여 어린이집 누리과정 지원금을 표준보육비용에서 제시된 만큼 지원될 필요가 있고, 이를 통해 그간의 0-2세 중심의 보육서비스가 0-5세의 보육서비스로 실질적으로 확대되어 질이 향상되기를 기대한다.