남북한 관계의 발전은 오랫동안 우리국민의 바램이었고, 대북정책 의 핵심과제였다. 특히 세계적 냉전시대가 막을 내린 이래 지난 10여 년간 남북한 관계가 서서히 개선되는 가운데 제도적 발전의 필요성이 강조되기 시작했다. 그러나 남북관계의 제도적 발전은 그것의 분명한 의미에 대해 전문가들이나 정책입안자들 사이에 합의된 견해도 없이 막연하게 사용되어온 경향이 있다. 즉 경우에 따라 전략적 목표, 또는 방법론으로 혼용되고 있다.
이에 따라 본 논문은 일차적으로 제도적 발전이 무엇을 의미하는 것인지를 규명하는 데 역점을 두고, 제도의 개념에 주목했다. 대체로 정책연구는 행위이론 지향성을 띠고 있으며, 여기서 제도는 흔히 고 정변수 내지 상수로 간주된다. 그러나 행위이론은 현실을 너무 단순 화시키거나 특정 전제조건들을 상정하고 있기 때문에 현실을 있는 그 대로 설명하지 못하는 한계를 지닌다. 제도적 발전이 비록 행위자들 의 노력과 전략적 행위를 통해 이루어질 수 있는 것이긴 하지만, 궁 극적으로 구조의 변화를 꾀하는 것이고 보면, 행위이론만으로 제도적 발전을 논하기 어렵다. 이러한 어려움을 극복하기 위해서는 행위와 제도의 관계에 대한 이론적 논의를 충분히 이해할 필요가 있다.
행위와 제도의 관계는 1970년대 미시적 접근방법에 일방적으로 경 도된 사회과학의 방법론을 비판하면서 등장한 신제도주의 이론들이 주목하고 있는 주제이다. 다양한 지적 전통에서 출발한 세 가지 신제 도주의 이론들은, 비록 이론적으로 서로 경쟁하고 있지만, 공통적으로 행위이론의 한계를 분명히 보여주었고, 또 행위를 보다 정확하게 설 명하기 위해 제도에 대한 이해가 뒷받침되어야 한다는 점을 밝히고
있다. 이에 따라 행위이론의 분석에서도 점차 제도주의적 개념들을 도입하여 현실을 더욱 정확하게 설명하려는 시도들이 이루어지고 있 다. 예컨대 제Ⅱ장에서 소개한 합리적 행위이론 부분의 게임이론도 제도에 관한 고려에 따라 게임의 결과가 다르게 나타나며, 또 달리 설명되어야 한다는 점을 분명히 보여주고 있다.
앞에서 제시된 행위와 제도의 관계에 관한 이론들은 사회과학 각 분야에서 논의되고 있는 방법론의 문제를 압축적으로 요약·정리한 것 이다. 이 내용들은 매우 추상적이고 이론적인 것으로서 지속적인 논 쟁의 여지를 남겨두고 있기 때문에 남북한 관계의 제도적 발전이란 주제를 다루는 데 있어서는 더 이상 깊이 논의될 필요는 없을 것으로 보인다. 다만 그러한 이론적 논점을 대략적이나마 이해하고, 여기에 관심을 가짐으로써 제도적 발전을 위한 행위지침, 즉 정책과제를 설 정하는 데 필요한 상상력을 확보할 수 있다. 뿐만 아니라 각 분야의 정책과제들간 시간적·공간적 상관관계를 정확하게 인식하는 데에도 도 움을 받을 수 있다. 이와 관련하여 제Ⅲ장에서 제시된 분석틀은 남북 관계 개선을 위한 각 차원의 정책과제들이 어떻게 연관성을 가지고 있는지를 보여준다.
본 논문에서 제시된 단기·중기·장기의 정책과제들은 상당부분 이미 강조되어 왔으며, 또 실천되고 있는 것이기도 하다. 그럼에도 본 연구 는 그러한 기존의 정책과제들이 제도적 발전이라는 전체의 그림 속에 서 시간적·공간적으로 어떻게 관계를 맺고 있으며, 또 어떠한 비중과 순서를 가지고 추진되어야 할 것인가를 보여주려는 의도에서 이를 요 약적으로 재정리했다. 동시에 정책과제별로 행위와 제도의 관계를 생 각해보는 나름대로의 방식을 제시하고자 했다.
본 연구는 제도적 발전을 협력의 제도화와 암묵적으로 동일시하고 있다. 포괄적인 제도의 개념에 따르면 갈등의 제도 역시 고려되어야
마땅하지만, 남북관계의 개선 내지 발전을 주제로 삼는 한, 협력의 제 도화에 초점을 맞추는 것이 타당하다고 판단되었기 때문이다. 다만 현재 한반도 상황에는 협력보다 갈등의 제도가 훨씬 큰 비중을 차지 하고 있다는 점을 부인할 수 없다. 따라서 현존하는 협력의 제도적 기반을 확대하면서 갈등의 제도를 극복해나가기 위한 정책과제와 이 것의 실천노력이 강조되어야 할 것이다. 여기서 한가지 질문이 제기 될 수 있다. 과연 제도적 발전을 판단할 수 있는 지표가 무엇인가에 관한 것이다. 좁은 의미에서는 남북관계를 규정하는 법규범의 창출을 지표로 삼을 수 있다. 그러나 누차 강조하지만, 어떠한 법규범이 명문 화된다고 하더라도 실천되지 못한다면, 이를 제도적 발전이 되었다고 말할 수 없다. 따라서 넓은 의미의 지표가 필요하다. 예컨대 남북당국 간 및 주민들의 접촉횟수의 증가, 남북한 주민들의 분단상황 및 상대 방에 대한 의식변화 등이 지표가 될 수 있다. 문제는 의식이나 문화 적 측면을 지표화하는 것이 쉽지 않다는 점이다. 그러나 전혀 불가능 한 것은 아니기 때문에 이에 대한 분석적인 연구가 앞으로 뒷받침될 필요가 있다.
어쨌든 중요한 것은 남북한 관계의 제도적 발전이, 본 연구에서 어 느 정도 규명되었듯이, 어떠한 전략적 목적이나 방법론의 문제에 국 한되는 것이 아니라는 점이다. 너무 포괄적으로 보일지는 모르겠지만, 남북관계의 제도적 발전은 협력을 위한 법규범, 문화, 의식 등을 포괄 하는 과정으로 이해해야 할 것이다. 또 이를 실천하기 위해서는 시간
적·공간적으로 다양한 정책과제의 상호 연관성을 제대로 이해하는 것
이 필요하다.
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