제4장에서는 갈등과정에서 나타난 갈등내용을 정책논변모형으로 분석하였다.
먼저 정책주장의 근원이 되는 정책관련정보는 “산재·건강보험의 사각지대에서 사 회적 약자가 고통을 받고 있다”라고 설정하였다.
다음으로 제3장의 갈등과정 연구에서 도출된 3가지 주장, 즉 사업주(산재보험) 책임설, 건강보험 흡수설, 양측 공단 협의설을 근거로 “사각지대는 사업주와 산재 보험에서 책임져야 한다”, “사각지대는 건강보험에서 흡수해야 한다”, “국민건 강보험과 근로복지공단이 협의로 해결해야 한다”를 정책주장으로 설정한 후 각 정 책주장별로 본증, 보증, 반증을 전개하여 3개의 정책논변모형을 형성하였다.
연구자는 여타의 선행연구와는 달리, 연구자의 주관이 반영되는 한정접속사 도 출을 위해 소망성이나 실현가능성과 같은 별도의 평가기준을 설정하지 않고 정책논 변모형 자체에서 한정접속사를 도출해 내기 위하여, 한정접속사와 반비례 관계에 있다고 볼 수 있는 반증의 설득력을 5단계로 분류하였다.
곧, 반증의 설득력 수준을 “0. 의미없는 반증, 1. 약한 반증, 2. 다소 약한 반증, 3.
다소 강한 반증, 4. 강한 반증”의 5단계로 설정한 후 반증 단계별로 25%를 적용하 여 차등을 두는 방법을 사용하였다.
각 반증마다 연구자의 주관적 평가를 덧붙인 뒤 반증의 설득력 수준을 합산한 다음 반증의 개수를 나누어 평균한 뒤 25를 곱하여 평균 반증율을 산출하였으며, 이 단순 산정한 전체 반증율을 참고하여 해당 정책논변에서 각각의 반증이 차지하 는 비중을 고려하고, 본증과 보증의 주장력을 함께 종합하여 한정접속사를 선택하 는 방법을 취하였고 그 결과는 다음과 같다.
첫째, 사업주(산재보험) 책임론은 3개의 본증과 4개의 보증, 7개의 반증으로 구 성되었고, 한정접속사는 “40% 미만으로”가 선택되었다.
둘째, 건강보험 흡수론은 5개의 본증과 12개의 보증, 5개의 반증으로 구성되었 고, 한정접속사는 “50% 이상으로”가 선택되었다.
셋째, 협의론은 2개의 본증과 4개의 보증, 4개의 반증으로 구성되었고, 한정접 속사는 “50% 이하로”가 선택되었다.
제 2 절 이론적 및 정책적 함의
본 연구는 2005년 7월〜2012년 12월 기간 동안의 산재·건강보험 간의 사각지 대에 대한 공공갈등을 연구대상으로 하였고, 분석의 틀로서 갈등과정에는 귀인이론 을, 갈등내용에는 정책논변모형을 적용하였다.
연구자는 제3장의 갈등과정에 대한 귀인이론 분석에서, 2010년 이후 사각지대 에 대한 갈등주체가 기존 국민권익위원회와 국민건강보험공단에서 근로복지공단과 국민건강보험공단으로 전환되면서 “객관적 구조”와 “주관적 구조”가 중층적으 로 형성되었다는 결론을 도출하였다.
유사한 성격의 사회보험을 운영하고 외관상 비슷한 보이는 공공기관에서 “주 관적 구조”가 상이하게 나타난 이유는, 산재보험과 건강보험이 둘 다 정부주도적 이기는 개 보험으로 도입된 이후 지난 수 십 년간 독자적으로 발전해 오면서 사회 적으로 다른 피드백을 받아왔기 때문에 두 사회보험자의 이념적 성향이 상이하게 형성된 것으로, 이것이 두 보험자간의 사각지대 문제가 장기간 해결되지 않는 주된 이유이며, 앞으로도 해결이 쉽지 않을 것으로 짐작되는 부분이다.
귀인이론을 갈등과정 연구에 적용한 결과, 산재·건강보험 간의 사각지대 문제
가 공공갈등의 영역으로 편입하게 된 과정과 장기간 해결되지 않고 있는 주된 이유 를 분석하고 전체적인 갈등 구조를 체계적으로 이해하는데 유용한 것으로 나타났 다.특히 본 연구에서 제3장의 “주관적 구조”가 어떻게 다르게 나타나는지를 이 해하는 데는 제4장의 갈등내용에 대한 정책논변모형의 연구가 도움이 되었으며, 역 으로 정책논변모형을 형성해 나갈 때에도 갈등과정의 “주관적 구조”라는 개념이 본증·보증과 반증의 대결구도를 일관성 있게 형성해 나가는데 도움이 되어, 본 연 구에서 귀인이론과 정책논변모형 2가지 이론을 함께 적용한 결과, 연구의 목적을 이루는데 유기적인 결합효과를 나타낸 것으로 생각된다.
다음으로 제4장의 갈등내용에 대한 분석에서 3가지 정책논변모형을 도출한 결 과, 연구자의 주관이 반영되는 한정접속사가 사업주(산재보험) 책임론은 “40% 이만 으로”, 건강보험 흡수론은 “50% 이상으로”, 협의론은 “50% 이하로”가 선택되 었다.
사업주(산재보험) 책임론은 의료보장과 소득보장이 병행되는 산재보험의 특성상 실현가능성이 희박하여 현행 유지, 즉 사각지대 존치론으로 귀결되기 때문에 주장 력이 가장 떨어지는 것으로 해석된다.
건강보험 흡수론과 협의론의 비교에 있어서, 연구자는 한정접속사를 건강보험
흡수론은 50% 이상, 협의론은 50% 이하로 선택하였고, 그 이유는 50% 선에서 주장 력이 서로 비등한 것으로 판단하였기 때문이다.
그 이유는 건강보험 흡수론이 지지논리가 풍부하고 시대적 요청에 부합한다는 당위적·이념적인 면에 있어서 주장력에 우위를 보이고 있지만, 갈등과정의 귀인이 론 분석에서 나타난 바와 같이 사각지대 문제의 당사자인 산재보험과 건강보험이 주관적 구조와 객관적 구조 모두에서 중층적으로 대립관계를 보이고 있는 현실의 무게를 감안할 때 실현가능성이나 편이성(便易性)에 있어서는 협의론의 주장력이 상 당히 높다고 본 것이다.
산재보험과 건강보험 간의 사각지대 문제가 장시간 해결되지 않고 있는 또 다 른 이유로, 불이익의 대상이 동일한 이해관계에 있는 하나의 집단이 아니라 파편화 된 개인으로 응집력이 거의 없으며, 건강보험의 부당이득 환수고지 금액이 대부분 소액이고, 사회적 관심을 일시에 환기할 수 있는 특별한 사건이나 이슈가 발생한 점이 없다는 점 등을 들 수 있다.
1963년 산재보험을 필두로 한국에 사회보험이 도입된 지 50년이 되어가는 시점 에서 개 보험별로 안정권에 접어들었다고 볼 수 있고, 국민의 사회보장 욕구가 날 로 계속 높아지고 있고 있으며, 전 세계적으로 행정부의 영역이 확대되어가는 추세 를 감안할 때, 가입자의 기여를 기반으로 이루어지는 사회보험에 대한 사회적 합의 는 시대적인 과업이라고도 할 수 있다.
다수의 사회보장제도의 틈에서 필연적으로 발생하게 되는 과다·중복보장이나 사각 지대와 같은 과소보장의 문제를 해결하기 위해서는 사회보험의 큰 틀에서 개 보험 의 포지션에 대한 합의가 선행되어야 하기 때문이다.
협의론이 상황논리에 의해 외부기관의 간섭과 조정으로 이루어질 수밖에 없는 피동적인 결과임에 비해, 건강보험 흡수론은 사회보험 운영기관의 자발적 참여와 수용이 부각되는 해결책이므로 적어도 추후 나타날 수 있는 사회보장제도 간의 사 각지대 문제 해결에 대표적인 선례를 남긴다는 의미도 있다 할 것이다.
따라서 건강보험 흡수론으로 사각지대 문제가 가까운 시일 내에 해결되는 것이 가장 이상적일 것이나, 건강보험 흡수론과 협의론의 장·단점을 함께 놓고 본다면 건강보험 흡수론 실현으로 장기적으로 얻게 되는 사회적 이익의 총합이 협의론으로 얻게 되는 단기적 이익의 총합보다 더 클 것으로 기대되므로 연구자는 건강보험 흡 수론이 더 바람직하다고 제언한다.
제 3 절 연구의 한계와 앞으로의 과제
본 연구는 현재 진행되고 있는 공공갈등을 연구대상으로 한 관계로 사각지대 관련자들, 즉 근로복지공단, 국민건강보험공단, 국민권익위원회, 민관합동규제개혁추 진단, 고용노동부, 보건복지부 등이 사각지대 문제와 관련해 자체적으로 생산한 문 서에 접근하는데 제약이 클 수밖에 없었다.
따라서 위 사각지대 관련자들 내부적으로는 심층적으로 검토되었거나, 서로 간에 다툼이 없는 것으로 의견의 일치를 본 사항이라 하더라도 외부에 공개되지 않았다 면 연구에 반영할 수 없는 한계가 있었다.
그러므로 3가지 정책논변모형의 틀에도 연구자가 인지하지 못하고 있는 영역에서 오류가 있을 수도 있으며, 사각지대 관련자들로부터 연구자의 정책논변모형에 대한 유의미한 피드백이 있다면 보다 발전되고 현실이 잘 반영된 정책논변모형의 재구성 이 이루어질 수 있을 것이다.
정책논변모형이 현상에 대한 객관적 진술보다는 문제해결을 위한 처방에 더 관 심을 가지고 있기 때문에 기차니 규범 등도 정책주장의 논거로 받아들이는 장점이 있는 반면, 정책주장의 한정접속사가 연구자의 주관적 판단이라는 점에서는 방법론 의 한계를 보일 수밖에 없다.
이를 보완하기 위하여 다수의 전문가를 정책논변모형의 한정접속사 도출에 참 여시키는 델파이(Delphi) 기법 도입을 생각해 해 볼 수 있으나, 현실적으로 산재보 험과 건강보험 양쪽에 충분하고 균형 잡힌 지식을 갖춘 전문가 집단을 확보하기 어 려운 문제로 인해 아쉽지만 앞으로의 연구과제로 넘겨두게 되었다.86)
현재까지 한국의 사회보험 영역에서 적용범위에 대한 거시적이고 이론적인 연 구나 제언은 정책결정과 긴밀하게 연결되어 활발하게 이루어지고 있는 편이나, 보 험급여의 과소보장에 대한 연구는 미미한 실정이다.
따라서 사회보장에 대한 요구가 날로 높아져가고 있는 시대의 흐름에 따라, 앞으로 다양한 방법론을 통한 보험급여 과소보장에 대한 연구가 심화·축적되기를 기대해 본다.
86) 유민봉(1994)