우리나라 복지지출 적정성 및 지속가능성

KERI 정책제언

15-31

조 동 근 명지대 경제학과 교수 (dkcho@mju.ac.kr)

우리나라 복지지출 적정성 및 지속가능성

- OECD 경험을 중심으로 -

본 연구의 문제의식은 2개로 압축된다. 하나는 “우리 나라의 사회복지지출 수준이 과연 과소한가”에 대한 질 문이다. 두 번째는 “우리나라가 벤치마크 하고자 하는 OECD 복지체계가 지속가능한가”에 대한 질문이다.

우리나라 공공사회지출 비중은 과소하지 않다. 우리 가 처한 경제·사회적 여건을 감안할 때 지금의 지출수 준이 최적일 수도 있다. 사회·경제 여건이 변하면 복 지지출 수준이 달라진다. 2011년 현재 노령인구 비율 과 공적연금의 성숙도가 OECD 평균으로 올라간다고 가정했을 때 ‘모의정책 실험’ 결과 GDP 대비 복지지출 비율이 각각 2.50%, 2.06% 증가가 예측된다. 이를 감 안하면 2011년의 복지지출 비중은 8.99%에서 13.55%

로 증가한다. 따라서 ‘지금 당장’ 우리나라 복지지출수 준이 낮기 때문에 이를 증가시켜야 한다는 주장은 설득 력을 갖기 어렵다.

기존 연구는 재정의 지속가능성 여부를 통합된 틀로 설명하지 못하고 있다. 공공복지지출 수준을 높이면 재

정건전성이 악화되지만 “사회적 합의를 전제로 국민부 담률을 높일 수 있다면” 통합재정수지 개선효과를 기 대할 수 있다는 식이다. 하지만 정책이 ‘가정’에 기초해 집행될 수는 없다. 본고에서는 OECD 국가를 대상으로

‘복지지출수준, 경제성장률 그리고 부채비율’ 간의 연 립방정식 체계를 추정했다. 공공복지지출이 경제성장 에 부(-)의 효과를 미치면 조세수입의 감소를 가져와 국 가부채를 쌓이게 하고, 국가부채가 쌓이면 재정의 구축 효과 등을 통해 경제성장에 부(-)의 효과를 미친다. 경 제성장률이 낮아지면 그만큼 공공복지지출 여력이 부 족해 ‘복지지출의 지속가능성’이 유지될 수 없다.

OECD 국가를 GIIPS와 Non-GIIPS로 나누어 분리 추 정한 결과, GIIPS 국가들은 2011년 이전에 이미 ‘재정 위기의 길’에 진입했음을 확인할 수 있었다. 본 연구를 통해 OECD 국가의 ‘복지지출의 지속가능성’이 담보되 지 않을 수 있음을 확인할 수 있었으며, 이 같은 예측은 동(同) 분석에 포함된 한국에도 적용될 수 있다.

발행일 2015년 10월 16일 | 발행인 권태신 | 발행처 한국경제연구원 | 주소 서울특별시 영등포구 여의대로 24 FKI TOWER 45층 | 전화 3771-0060 | 팩스 785-0270~3

I. 프롤로그

우리경제는 자주 OECD에 비교된다. 특히 조세, 사 회복지 분야가 그렇다. “OECD 평균에 못 미친다”는 표현이 회자된다. OECD에 견줘지는 것은 OECD를 벤치마크하고 있다는 증좌이다. OECD 34개국 중 21 곳이 유럽연합(EU) 국가다. OECD 회원국 중 아이슬 란드, 노르웨이, 스위스 3개국은 EU에 가입하지 않았 으니 유럽국가는 24개국인 셈이다. OECD의 70%가 유럽 국가들인 것이다. 결국 그렇다면 유럽을 본받자 는 것이다.

미국의 미래학자 제러미 리프킨이 <유러피언 드림>

(The European Dream)을 펴낸 건 지난 2004년이었 다. ‘유러피언 드림’은 개인의 자유보다 공동체 내의 관계를, 획일보다는 문화적 다양성을, 부의 축적보다 는 삶의 질을, 승자를 가르는 경쟁보다는 다원적 협 력을, 재산권보다는 보편적 인권을 강조한다. ‘유러피 안 드림’으로 ‘아메리칸 드림’은 여지없이 폄훼됐다.

투자은행 ‘리만브러더즈’의 파산으로 촉발된 2008년 미국 발(發) 금융위기는 ‘아메리칸 드림’의 종언으로 인식되었다.

글로벌 금융위기 이후 당사자인 미국경제는 경제 활력을 회복하였지만 역설적으로 유럽은 그렇지 못하 다. 이는 ‘경쟁과 효율’을 중시하는 체제와 ‘연대와 협 력’을 중시하는 체제의 성과 차이로 해석될 수 있다.

유럽은 국가별로 다소 차이를 보이지만 남유럽은 여 전히 ‘재정위기’를 겪고 있다.¹⁾ 이는 남유럽 국가들의 조세와 복지체계에 문제가 있다는 것을 의미한다. 유 럽 국가들은 방만한 복지체계를 슬림화시키는 ‘U 턴’

을 시도하고 있다. 최근 영국의 캐머런 정부의 선거 압승이 이를 웅변하고 있다.²⁾ 유럽을 본받자는 것은 그들이 ‘U 턴’하고 있는 길로 질주 하겠다는 것이다.

우리는 여전히 ‘유러피언 드림’에 포획되어있다.

우리나라 사회복지지출 수준이 OECD에 비교해 낮다는 점에 주목해, 사회복지지출을 확대하자는 주 장이 상존해 왔다. OECD 복지지출자료(SOCX: Social Expenditure database)의 ‘공공사회지출(Public Social Expenditure)’을 기준으로 할 때, 우리나라의 ‘GDP 대비 공공사회지출 비율’은 2013년 기준으로 10.16%

이다. 2013년 OECD 평균(32개국)은 22.1%이다. 그 러한 평가에 따라 복지사업 및 관련 재정투입의 확대 가 필요하다는 주장이 세(勢)를 확대하고 있다. 하지 만 국가 정책의 시계(time horizon)는 백년대계여야 한다. 특히 되돌릴 수 없는 복지관련 정책은 더욱 더 그렇다.

본 연구의 문제의식은 2개로 압축된다. 하나는 “우 리나라의 사회복지지출 수준이 과연 과소한가”에 대 한 질문이다. 우리가 처한 경제·사회적 여건을 종합 적으로 고려하면 반드시 그렇지 않을 수 있다는 ‘반 론’이 제기될 수 있다. 두 번째는 “우리나라가 벤치마 크(bench mark)하고자 하는 OECD 복지체계가 지속 가능한가”에 대한 질문이다. 국가는 기업과 달리 도 산하지 않기 때문에 복지체계가 지속가능하지 않을 수는 없다. 본 연구에서의 지속가능성은 “당해 국가 가 복지지출을 경제력으로 뒷받침할 수 있느냐”의 문 제로 환원된다. 만약 OECD 복지체계가 지속가능하 지 않다면, 복지체계에 대한 정책 사고를 근본적으로 수정해야 한다. 그간 후자에 대해서는 논의 자체가 별로 이루어지지 않았다. 본 연구는 위의 2개의 질문 에 답하고 있다.

1) 미국발 글로벌 금융위기는 ‘아메리칸 드림’의 실패가 아닌 ‘정책 실패’로 빚어진 것이다. 효율과 경쟁이 미국경제를 다시 일으킨 것이다. 남유럽 국가의 재정위 기는 연대와 협력을 중시하는 ‘유러피안 드림’의 실패를 의미한다. 유럽 재정위기 이후 유럽 국가들은 갈등관계에 빠져있다. 한쪽(GIIPS)은 자신이 쌓아놓은 막 대한 부채를 책임지려하기보다 다른 국가들에 부담을 전가하려 들고 다른 쪽(독일)은 손사래를 치고 있다. 유러피언 드림에서 강조한 배려와 공동체적 가치가 무색해지고 있다.

2) 2015년 5월 7일 캐머런 정부는 선거에서 승리를 거둬 2기 캐머런 정부를 출범시켰다. 캐머런 정부는 ‘저임금, 고세금, 고복지’의 영국을 ‘고임금, 저세금, 저복 지’ 국가로 바꾸는 국가 개조를 하겠다며 복지, 재정, 노동 개혁 정책을 잇따라 내놓고 있다

II. 본 연구의 문제의식

사회복지지출 수준이 턱없이 낮다는 복지론자의 주 장에 대해 그간 ‘반론’이 꾸준히 제기돼왔다. 본 연구 는 반론의 논리적 정합성 ‘여부’에 주목한다. 안종범 외(2004)에 의하면³⁾, OECD 회원국들과 ‘GDP 대비 공공사회복지지출 비율’을 단순 비교하는 것은 적절 한 분석이 될 수 없다는 것이다. 국제비교 시 각 국 가가 처한 여건을 감안해야 한다는 것이다. 주요 분석 결과를 소개하면 <표 1>과 같다. 동 연구는 OECD 29개 회원국들의 20개년(1980~1999년)간 패널데이터 를 사용하여 복지지출의 결정요인을 분석한 것이다.

우리나라 공공사회복지지출 비중을 OECD 회원국들 과 단순 비교하면 1999년 기준으로 우리나라 복지지 출은 GDP 대비 6.91%로 OECD 평균 21.21%의 32.6%에 지나지 않는다. 그런데 해당 연도의 경제사 회적 요인들을 고려하여 도출한 복지지출 추정치 (fitted value)는 8.46%다. 추정치(8.46%)에 대비한 실 제치(6.91%) 비율은 81.6% 수준이다. 우리나라 복지 지출 비중을 OECD와 비교할 때 실제치보다 추정치 를 기준으로 삼는 것이 합리적이라는 것이다.

<표 1> 공공사회복지지출의 추정치 및 실적치 비교

(단위: %) OECD 평균

GDP 대비 복지지출비중

(I)

우리나라 GDP 대비 복지지출비중

(A) (actual value)

OECD 평균 대비 우리나라 복지지출비율

(A/I)

모형을 통한 복지지출

추정치 (F) (fitted value)

A/F (actual value/fitted

value)

1995 21.26 3.67 17.3 6.44 56.9

1997 21.26 4.28 20.2 7.15 59.8

1999 21.21 6.91 32.6 8.46 81.6

2001 21.21 6.12 28.9 9.31 65.8

주: 진익·곽보영(2014)에서 재인용 ([표 10])

이 같은 논리에 기초해 ‘사회복지지출 국제비교지 수’(IEC) 개념이 인용되고 있다.⁴⁾ IEC는 1)식에서처럼

‘적합값(추정치)에 대비 시킨 실제값’의 비율로 정의

된다. 한국은 지수 비율이 100% 이하이다. 따라서 실제치가 아닌 적합값(추정치)을 기준으로 국가 간 사회복지지출 비교를 하면 우리나라 복지지출수준이 그렇게 낮지만은 않다는 것이다.

사회복지지출 국제비교지수(IEC) = [사회복지지출 실제값(actal value)/

사회복지지출 적합 값(fitted value)]*100 1)

여기서 한 가지 의문점이 제기된다. 기본적으로 회 귀식에서 추정치가 실제치보다 항상 높을 수는 없다.

추정치와 실체치의 차이가 ‘잔차’(residual)이기 때문 이다. 연도 또는 국가에 따라서 추정치가 실체치보다 클 수도 작을 수도 있다. 기존의 ‘반론’은 “사회복지 지출이 낮지만 않다”는 변호 논리에 함몰되어 있다.

본 연구의 문제의식은 ‘변호 논리’에서 벗어나야 한다 는 것이다. 우리나라 사회복지지출이 낮은 것은 우리 의 경제·사회적 여건을 감안할 때, ‘당연한 것’일 수 있다. 즉 경제·사회적 여건이 변화하면 사회복지지 출 수준은 변한다. 달리 표현하면 현재 우리나라 사 회복지 지출추이는 ‘정상궤도’에 있다고 해석할 수 있 다. 본 연구는 다른 접근을 통해 복지지출비중 적정 성을 평가하고자 한다.

그간 공공사회복지지출의 적정성에 대해 많은 연구 가 진행되었지만, OECD를 대상으로 ‘공공사회복지지 출이 지속가능한가’에 대한 시스템적인 연구는 아직 이루어지지 않고 있다. 그 간의 연구는 공공복지지출 이 재정수지에 미치는 영향을 ‘단일 방정식 추정’을 통해 평가하고 있을 뿐이다. 하지만 복지지출의 지속 가능성을 평가하기 위해서는 “복지지출, 성장률, 국가 부채” 등 핵심변수가 포함된 연립방정식 체계를 추정 할 필요가 있다. 즉 이들 변수들 간의 ‘먹임과 되먹 임’ 관계를 종합적으로 분석할 필요가 있다. 본 연구 는 ‘연립방정식 체계’를 구축해 복지지출의 지속가능 성 여부를 판단하고자 한다.

3) 기존연구에 대한 자세한 사항은 󰡔우리나라 사회복지지출의 수준과 국제비교평가󰡕, 진익·곽보영, 예산정책처 사업평가보고서 14-12, 2014. 12, 참조

4) International Expenditure Comparison Index. IEC는 Tait and Heller(1982), Heller and Diamond(1990) 등에 고안된 개념으로 정부지출의 실제 가치(real value)를 회귀분석을 통해 구해진 정부지출의 예측된 가치(fitted value)로 나눈 비율로 정의된다.

III. OECD 회원국의 공공사회복지지출 현황

OECD 공적사회복지지출은 “old age(노령), survivor (유족), incapacity related benefit(근로 무능력), health (보건), family(가족서비스), active labor market(적극적 노동시장), unemployment(실업자 소득보상), housing (주거복지), other social policy area(기타 복지지출)”의 9개 영역으로 구분되어 있다.

OECD의 사회지출통계는 사회보장지출의 포괄범위 에 따라 사회보장지출을 다양하게 정의하고 있다. 우 선 일반정부지출과 사회보험급여를 ‘공공사회복지지 출’로, 민간에 의해 의무적으로 이루어지는 법정급여 와 자발적 급여를 합하여 ‘민간사회복지지출’로 정의 한다. 그리고 공공사회복지지출과 민간법정급여를 합 하여 ‘사회복지지출’로, 사회복지지출에 자발적 급여까 지 포함한 것을 ‘총사회복지지출’로 정의한다. 그리고 총사회복지지출에서 조세부담을 제하고, 각종 조세혜 택(TBSP; Tax Breaks for Social Purpose)을 더하여

‘순사회복지지출’로 정의하고 있다. 다양한 기준에 의 한 사회보장지출은 <그림 1>에 표시되어 있다.

<그림 1> 사회보장지출의 구분

주: 1) Tax: 이전소득자가 부담하는 직·간접세

2) TBSPs(Tax Breaks for Social Purpose): 비영리법인재산, 근로자소득 공제, 지방세감면대상자, 장애인의료용구관세 등에 대한 조세혜택 3) 은 Tax>TBSPs, 는 Tax=TBSPs, 은 Tax<TBSPs를 의미 자료: 원종욱 외(2012)

본 연구는 ‘공공사회복지지출’(public social expenditure) 을 분석대상으로 했다. <표 2>는 OECD 회원국들의 GDP 대비 공공사회복지지출 비중을 정리한 것이다. 한국의 동 (同) 지출 비중은 2013년 현재 10.16%이며, 2013년 현재

OECD 평균은 21.14%이다.

<표 3>에서 보는 바와 같이 우리나라와 OECD 회 원국들 간에는 주요 경제·사회적 여건에서 상당한 차이를 보이고 있다. <표 3>은 2011년을 기준으로 달러표시 일인당 구매력평가 GDP, 국민부담률, 노령 화율의 차이를 정리한 것이다. 1인당 국민소득은 OECD 평균의 78%이며, 국민부담률과 노령화율은 각 각 OECD 평균의 75%, 74% 수준이다.

<표 2> OECD 회원국들의 GDP 대비 공공사회복지지출

(단위: %) 국가 2000 2005 2010 2011 2012 2013 Australia 17.21 16.36 17.25 17.75 18.27 18.96

Austria 26.14 26.84 28.56 27.70 27.95 28.31 Belgium 24.54 25.63 28.84 29.42 30.30 30.87 Canada 15.83 16.18 17.92 17.42 17.37 17.18 Chile 12.74 8.71 10.54 10.11 10.20 10.03 Czech

Republic 18.78 18.46 19.86 20.11 20.22 20.49 Denmark 25.97 27.27 29.85 30.06 30.16 30.18 Estonia 13.84 13.06 18.76 16.79 16.22 16.13 Finland 23.35 24.99 28.65 28.31 29.41 30.55 France 28.37 29.59 31.68 31.38 31.47 31.95 Germany 26.21 26.99 26.82 25.55 25.45 25.58 Greece 19.23 21.08 24.24 25.70 26.12 24.29 Hungary 20.45 22.30 23.50 22.60 22.26 22.07 Iceland 15.01 16.35 17.91 18.13 17.51 17.10 Ireland 13.13 15.75 23.28 22.34 22.02 21.87 Israel 16.81 15.97 15.66 15.61 15.54 15.49 Italy 23.29 24.85 27.77 27.54 28.08 28.67

Japan 16.29 18.39 22.11 23.07 - -

Korea 4.77 6.45 8.97 8.99 9.64 10.16 Luxembourg 19.62 22.00 23.04 22.48 23.36 23.40

Mexico 5.01 6.53 7.82 7.71 7.89 -

Netherlands 19.76 21.75 23.67 23.48 24.13 24.55 New

Zealand 18.90 17.95 20.96 20.72 21.00 20.75 Norway 20.77 21.07 22.36 21.82 21.68 22.03 Poland 20.29 20.74 20.65 20.08 20.14 20.69 Portugal 18.65 22.84 25.21 24.80 24.79 25.81

Slovak

Republic 17.79 16.13 18.35 18.08 18.32 18.66 Slovenia 22.78 21.82 23.90 24.00 23.97 23.80 Spain 19.99 20.89 26.69 26.80 27.12 27.33 Sweden 28.20 28.74 27.85 27.21 27.73 28.23 Switzerland 17.24 19.43 19.46 19.31 19.66 19.91 Turkey - 9.65 12.61 12.22 12.30 12.49 United

Kingdom 18.36 20.18 22.82 22.71 23.03 22.52 United

States 14.17 15.55 19.25 18.97 18.66 18.58 OECD 평균 18.89 19.42 21.67 21.43 21.57 21.14 자료: OECD DB, 이하 동일

<표 3> OECD 대비 우리나라 1인당 GDP, 국민부담률, 노령화 수준 (2011년 기준)

우리나라 (A)

OECD 평균 (B)

OECD 평균 대비 비중 (A/B) 1인당 GDP

(USD 경상 PPP) 28,208 35,943 78.47

국민부담률 25.9 34.12 75.95

65세 이상

노인인구 11.36 15.39(33개국)* 73.81

주: 슬로바키아 제외

우리나라의 경우 공공사회복지지출 비중은 낮지만 최근 아주 빠른 속도로 OECD 국가를 추격하고 있다.

<표 4>에 의하면 2000년 우리나라의 GDP 대비 공공 사회복지지출 비중은 4.77%로, OECD평균의 25.2%에 지나지 않았다. 하지만 2013년에는 OECD 평균의 45.8%까지 추격하고 있다.⁵⁾ 우리나라의 경우 2000년 복지지출비중을 ‘1’로 했을 때 2013년 복지지출 배율 은 ‘2.13’이다. 하지만 같은 기간 동안 OECD지출 배 율은 ‘1.17’에 지나지 않는다.

<표 4> OECD 대비 우리나라 년도별 공공사회복지지출

우리나라

복지지출비중(A) OECD 평균(B) B/A(%)

2000 4.77 18.89(33개국) 25.25

2005 6.45 19.43(34개국) 33.19

2010 8.97 21.67(34개국) 41.39

2013 10.16 22.14(32개국) 45.88

2000년 대비

2013년 값 2.13 1.17

IV. 선행연구 요약

앞서 설명한 바와 같이, 우리나라 공공사회복지지 출 비중⁶⁾은 OECD 평균에 비해 현저히 낮지만 국가 별 사회경제적 여건 및 그 차이를 감안하면 현재의 사회복지지출 비중이 그렇게 낮지만은 않다는 것이다.

전승훈(2014), 서은숙 외(2014), 진익·곽보영(2014) 등의 연구가 여기에 속한다.

이들 연구의 방법론은 다음과 같이 요약된다. 우선

공공사회복지지출을 추정하기 위해 ‘단일 방정식모형’

을 설정한다. 종속변수로 ‘GDP 대비 공공사회복지지 출 비율’을 설정한다. 설명변수로 공공사회복지지출에 영향을 줄 수 있는 각종 변수들을 선택한다. 회귀방 정식 추정이 끝나면, 1)식에서와 같이 “사회복지지출 적합값(fitted value) 대비 실제값”으로 정의된 사회복 지지출 ‘국제비교지수’(IEC)를 계산한다. 이때 적합값 은 회귀방정식이 포함하는 여러 경제사회적 요인(소 득, 인구고령화율 등)들을 고려한 상태에서 해당 국 가가 지출하리라고 기대되는 수준을 의미한다.

‘사회복지지출 국제비교지수’는 분모에 추정치(적합 값)가 분자에 실제치가 들어가기 때문에, ‘사회복지지 출국제비교지수’가 100보다 크면, 적합값(fitted value) 이상의 실제값을 가짐으로써 당해국가의 사회복지지 출 수준이 다른 OECD 회원국들에 비해 상대적으로 높다고 해석한다. 우리나라의 비교지수값은 100이하 로 계산된다.

<표 5> 사회복지지출 국제비교 지수(2011년)

실제수준 (A)

준거수준 (F)

지수 I = (A/F) 100

지수 순위

Australia 18.2 20.5 88.7 24

Austria 27.9 25.5 109.5 4

Belgium 29.7 25.2 117.8 2

...

Korea 9.1 14.0 65.5 30

Luxembourg 22.6 22.2 101.5 13

...

US 19.6 22.5 86.8 26

하지만 ‘사회복지지출 국제비교지수’를 해석하는 데 는 신중을 기해야 한다. 앞서 설명한 바와 같이 회귀 식을 추정하면 실제값은 추정치(적합값)에 비해 클 수도 적을 수도 있다. 그럼에도 기존 연구는 “경제·

사회 상의 차이를 감안한 사회복지지출의 적합값이 실제치보다 크기 때문에 OECD 회원국과의 차이가 좁아진다”는 결론을 내리고 있다. 본 연구는 이러한 해석에 동의하지 않는다. 실제값과 적합값의 차이는

5) 우리나라 복지정책의 변천에 대한 자세한 사항은 최병호(2014) 참조.

6) 공공사회복지지출은 민간부문의 지출을 제외한 것으로 일반정부가 부담하는 공적사회복지 지출을 의미한다. <그림 1> 참조

잔차(residual)로, 적합값이 실제값보다 크다는 보장은 없다. 만약 실제값이 회귀선 위에 존재한다면, 적합 값이 실제값보다 작게 된다. 그러면 경제·사회적 차 이를 감안했을 때, 도리어 사회복지지출 적합값이 작 아지는 결과가 초래된다.

진익·곽보영(2014)의 연구는 <표 5>로 압축될 수 있다. 2011년 한국의 사회복지지출 실제값은 GDP 대비 9.1%이지만 경제·사회적 여건을 통제하면 사 회복지지출 적합값(추정치)은 14.0%라는 것이다. 따 라서 지수값은 65.5%로 그만큼 한국의 사회복지지출 값이 저평가됐다는 것이다. <표 5>에서 지수순위는 적합값 대비 실제값의 비율을 내림차 순으로 정리했 을 때의 순위를 말한다. 실제값이 적합값보다 크다 면, 그만큼 지수순위는 높아진다. 벨기에는 지수값이 117.8로 2위를 기록하고 있으며 한국은 65.5로 34개 국중 30위에 해당한다. 그러면 한국은 ‘매년’ 사회복 지지출 실제값이 적합값(추정치)보다 낮은가. 그렇지 않다면 지수로서의 “A/F”의 의미는 반감(半減)된다.

V. 공공사회복지지출 결정요인 분석

본 연구는 공공사회복지지출의 기본방정식을 추정 했다. 분석기간은 ‘2000년부터 2013년까지’ 14년이며, 분석대상국은 OECD 34개국이다. 우리나라는 IMF 외 환위기를 수습하고 나서부터 비로소 사회복지지출에 눈을 떴다. 그 이전의 사회복지지출수준은 미미했다.

따라서 분석기간을 2000년부터로 한정했다.

분석에 앞서 OECD 34개국에 대한, GDP 대비 공 공사회복지지출(pss_ratio)⁷⁾, GDP 대비 일반정부부채 비율(debt_ratio), PPP 달러표시 1인당 국민소득을 그림 으로 나타내면 <그림 2>, <그림 3>, <그림 4>와 같다.

공공사회복지지출 비중은 5%~33%의 분포를, GDP 대 비 일반정부 부채비율은 50%~150%의 분포를, PPP 달 러표시 1인당 소득은 1만 달러에서 8만 달러의 분포 를 보이고 있다. 일반정부 부채비율이 높아진 것은 공

공사회복지지출이 커졌기 때문인 것으로 판단된다. 그 리고 주요변수의 기초 통계량은 <표 6>에 정리되어 있다.

<그림 2> OECD 회원국의 공공사회복지지출 비중 분포(2000~2013년)

<그림 3> OECD 회원국 GDP 대비 일반정부부채비율 분포(2000~2013년)

<그림 4> OECD 회원국 PPP 달러표시 1인당 GDP 분포(2000~2013년)

7) pss_ratio는 public social spending의 약자이다.

<표 6> 주요 변수 기초통계량

(단위: 달러, %)

변수 평균 표준편차 최소 최대

GDP 대비 공공사회복지지출

비율 20.25 5.81 4.77 31.95

1인당 실질 GDP(PPP USD) 30,720.2 13,030.7 8,617.3 90,767.8

실질 경제성장률 1.95 3.52 -15.20 9.98

exp_ratio 45.00 6.96 22.43 65.42

debt_ratio 68.21 36.77 8.40 234.78 dependency ratio(노인인구비율) 14.57 3.69 4.66 25.06

mature( ) 92.47 20.90 26.00 127.00

고용률 66.13 7.47 44.23 85.15

실업률 7.51 3.87 2.24 27.47

주: mature: 국민연금도입 년수 (2014 - st_year)

전승훈(2014)은, 국가별로 GDP 대비 공공사회복지 지출 비중이 다른 것은 각 국가가 처한 ‘경제·사회 적 여건’과 그 국가가 채택한 ‘정책우선순위’ 그리고

‘복지제도의 성숙도’ 등이 다르기 때문이며, 이들 요 인에 의한 공공사회복지지출 비중 차이를 구분 계량 해야 한다고 주장한다. 예컨대 경제·사회적 여건의 차이에 따른 복지지출 비중의 차이라면 여건 차이가 해소되면 복지지출 비중의 차이가 해소되겠지만, 정 책우선순위의 차이에 기인한 것이라면 그렇지 않다는 것이다. 전승훈의 분석은 정교해 보이지만 실제적으 로 추가적인 정보를 주지는 못한다. 우선 복지제도 성숙도의 차이는 경제·사회적 여건의 차이로 합쳐질 수 있기 때문이다. 그리고 경제·사회적 여건과 복지 제도 성숙도의 차이로 설명되지 않는 복지지출 비중 의 차이는 ‘정책우선순위의 차이’의 잔여분으로 해석 될 수 있다.

본 연구에서의 공공사회복지지출 회귀식의 추정 결 과는 <표 7>에 정리되어있다. <표 7>의 eq-1)식을 설명하면 다음과 같다. 종속변수는 ‘GDP 대비 공공 사회복지지출’(pss_ratio)이며, 설명변수는 ‘인구대비 노령인구비율’(dependency/pop), ‘로그 1인당 구매력 평가 GDP’, ‘GDP 대비 일반정부지출비중’(exp/GDP),

‘GDP 대비 일반정부부채비율’(debt/GDP), ‘공적연금 성숙도’⁸⁾(mature) 등이다. 설명변수의 부호는 이론에 의한 사전적 기대와 일치한다. 일반정부부채비율은

‘부(-)의 부호’를 갖는다. 이는 국가부채가 쌓일수록 공공사회복지지출이 그만큼 여의치 못하다는 것을 의 미한다.

eq-2)는 eq-1)에 설명변수로 ‘국민부담률’을 추가한 것이다. 국민부담률이 높을수록 그만큼 공공사회복지 지출 여력이 커지므로, 정(+)의 계수 값은 사전적 기 대와 일치한다. eq-3)은 eq-1)에 설명변수로 ‘고용률’

을 추가한 것이다. 고용률이 높아질수록 공공사회복 지지출 수요가 감소하므로, 부(-)의 계수 값은 사전적 기대와 일치한다. eq-4)는 eq-1)에 설명변수로 ‘실업 률’을 추가한 것이다. 실업률이 높아질수록 공공사회 복지지출 수요가 증가하므로 정(+)의 계수 값을 가진 다. eq-5)식은 eq-2)의 ‘GDP 대비 부채비율’을 전기 (前期) 값[Lag(debt/gdp)]으로 대체하고 회귀분석한 결과를 나타낸 것이다. 1기의 시차를 주더라도, 설명 력에는 큰 차이를 보이지 않는 것으로 나타났다. 1기 시차 값을 집어넣고 회귀 분석한 것은, ‘GDP 대비 부채비율’과 ‘공공사회복지지출 비중’ 간에 혹시 존재 할 수 있는 ‘역의 인과관계’를 통제하기 위함이다.

<표 5>의 eq-1) ~ eq-5)는 모두 90% 전후의 놓은 설 명력(R-square)을 보인다. 본 연구에서는 eq-2)와 eq-3)을 기본방정식으로 간주한다.

본 연구에서는 연도 더미를 포함한다. 연도별로 개 별 국가의 공공복지지출수준 비중에 미치는 효과가 다르기 때문이다. 예컨대 글로벌 금융위기는 각국의 공공복지지출 비중을 높일 것으로 예측된다. 이처럼 모든 국가에 공통적으로 영향을 미치는 ‘연도별 고유 여건’을 포착하기 위해 연도 더미를 포함시켰다. 하지 만 ‘국가 더미’는 포함시키지 않았다. 우선 설명변수 로 ‘경제·사회적 여건, 연금성숙도’ 등을 설정했기 때문에, 이들 설명변수 이외의 ‘국가별 고유요인’의 설명력이 크지 않을 수 있다는 판단에서다. 또한 분

8) OECD 회원국의 연금제도도입 년도를 기준으로 작성했다. 2014년에서 연금제도가 도입된 년도를 차감한 것을 연금성숙도의 대리변수로 간주했다. 참고로 우리 나라는 1988년에 (국민)연금을 도입했으며, OECD의 연금도입 평균 년도는 1922년이다.

석기간이 2000~2013년으로 비교적 짧아, 이 정도의 표본기간으로 국가별 고유 여건의 영향을 추출하는 것은 어렵다고 판단했다.

<표 7> 2000~2013년 공공사회복지지출 기본추정식

종속변수 공공사회복지지출 비중 (pss/gdp)

eq-1 eq-2 eq-3 eq-4 eq-5

상수항 -20.5231 (-15.02)***

-17.8511 (-11.24)***

-18.5943 (-14.19)***

-23.3731 (-16.49)***

-18.2405 (-10.72)***

dependency ratio (노령인구비중)

0.8278 (20.31)***

0.7799 (18.79)***

0.8445 (21.79)***

0.7907 (20.34)***

0.7928 (18.22)***

log(1인당 gdp) PPP USD

2.1415 (6.04)***

1.3978 3.56)***

3.5319 (8.47)***

2.9611 (7.67)***

1.4399 (3.46)***

exp/gdp 일반정부지출

비중

0.4631 (24.97)***

0.3748 (13.04)***

0.4525 (25.58)***

0.4495 (24.86)***

0.36467 (12.65)***

debt/gdp 일반정부부채비율

-0.0223 (-6.01)***

-0.0159 (-4.35)***

-0.0263 (-8.04)***

-0.0223 (-7.01)***

Lag(debt/gdp) -0.0155

(-4.13)***

국민부담률 0.1195

(3.95)***

0.1309 (4.37)***

고용률 -0.0938

(-5.58)***

실업률 0.1864

(5.36)***

공적연금성숙도 0.0300 (5.10)***

0.0307 (5.37)***

0.0320 (5.71)***

0.0315 (5.65)***

0.0296 (4.93)***

연도더비 포함 포함 포함 포함 포함

F값 149.11(***) 148.86(***) 155.04(***) 156.95(***) 142.94(***) R-square 0.8987 0.9042 0.9105 0.9115 0.9040

표본 수 286 286 277 277 260

주: ***, **, *는 각각 유의수준 1%, 5%, 10%를 의미. 이하 동일

<표 8>은 본 연구에서 가장 핵심 되는 표로서 <표 7>의 eq-2)를 기본 모형으로, 한국의 공공사회복지지 출의 실제값과 적합값(추정치)을 나타낸 것이다. 기존 연구와의 비교를 위해 진익·곽보영(2014)의 <표 20>

의 양식을 따랐다. <표 8>의 6번째 열은 ‘잔차’를 비 율로 표시한 것으로, ‘예측치 대비 실제치’의 비율이 100을 넘으면, 잔차는 부(-)의 값을 가진다. 2011년 우리나라 복지지출 예측치(추정치)는 10.12%이고 실 제치는 8.99%이다. 잔차비율은 12.52%로 추정치가 실제치보다 높다.

기존 연구는 이 같은 수치 해석을 근거로, 즉 추정 치를 기준으로 우리나라 복지지출 비중이 과소평가되 었다고 기술하고 있다. 이 같은 해석이 정확한가에

대해서는 뒤에서 다시 논의하기로 한다. <표 9>는

<표 7>의 eq-3)에 기초해 복지지출의 실제값과 적합 값(추정치)을 계산한 것이다. <표 8>, <표 9>에서 보 듯이, 잔차비율은 정(+) 또는 부(-)의 값을 가진다.

<표 10>은 우리나라에 초점을 맞춰, 복지지출 비 중의 실제치, 추정치 그리고 잔차비율을 계산한 것이 다. 우리나라의 경우 사회복지지출의 적합값이 실제 치보다 항상 크게 나타나지 않는다. 잔차비율은 년도 에 따라 정(+)과 부(-)의 값을 가질 수 있다. 따라서 적합값이 실제값보다 크다는 분석에 기초해 “우리나 라 사회복지지출 비중이 저평가되었다”는 즉 “OECD 에 비해 사회복지지출 비중의 차이가 크지 않다”고 해석한 기존연구에는 문제가 있다.

<표 8> 공공사회지출 국제비교지수(eq-2, 2011년 기준)

국가 실제치(A) 예측치(F) (A/F)＊100 지수순위 잔차비율 (F-A)/A＊100

Australia 17.75 - - - -

Austria 27.70 27.57 100.46 11 -0.45

Belgium 29.42 27.56 106.73 6 -6.31

Canada 17.42 - - - -

Chile 10.11 - - - -

Czech Republic 20.11 21.82 92.13 24 8.54

Denmark 30.06 30.60 98.25 16 1.79

Estonia 16.79 20.49 81.91 27 22.08

Finland 28.31 28.29 100.08 12 -0.08

France 31.38 28.09 111.70 4 -10.48

Germany 25.55 27.21 93.87 22 6.54

Greece 25.70 25.68 100.07 13 -0.07

Hungary 22.60 23.70 95.35 20 4.87

Iceland 18.13 20.04 90.47 25 10.54

Ireland 22.34 18.69 119.53 2 -16.34

Israel 15.61 15.76 99.05 15 0.96

Italy 27.54 27.67 99.54 14 0.47

Japan 23.07 22.91 100.66 10 -0.66

Korea 8.99 10.12 88.88 26 12.52

Luxembourg 22.48 22.24 101.05 9 -1.04

Mexico 7.71 - - - -

Netherlands 23.48 25.28 92.87 23 7.68

New Zealand 20.72 - - - -

Norway 21.82 22.98 94.97 21 5.30

Poland 20.08 18.65 107.70 5 -7.15

Portugal 24.80 24.30 102.03 8 -1.99

Slovak Republic 18.08 - - - -

Slovenia 24.00 25.02 95.89 17 4.29

Spain 26.80 22.87 117.18 3 -14.66

Sweden 27.21 28.51 95.45 19 4.77

Switzerland 19.31 18.19 106.16 7 -5.80

Turkey 12.22 10.18 120.09 1 -16.73

United Kingdom 22.71 23.75 95.64 18 4.56

United States 18.97 - - - -

주: <표 7>의 eq-2)을 기준으로 계산

<표 9> 공공사회지출 국제비교지수(eq-3. 2011년 기준)

국가 실제치

(A)

예측치

(F) (A/F)＊100 지수순위 잔차 비율 (F-A)/

A＊100

Australia 17.75 - - - -

Austria 27.70 27.17 101.93 10 -1.90

Belgium 29.42 27.58 106.67 7 -6.25

Canada 17.42 - - - -

Chile 10.11 - - - -

Czech Republic 20.11 21.48 93.61 24 6.83

Denmark 30.06 30.08 99.94 12 0.06

Estonia 16.79 20.23 82.98 27 20.51

Finland 28.31 28.29 100.09 11 -0.09

France 31.38 27.98 112.13 3 -10.82

Germany 25.55 27.00 94.62 22 5.68

Greece 25.70 26.90 95.55 19 4.66

Hungary 22.60 23.78 95.04 21 5.22

Iceland 18.13 18.42 98.42 15 1.61

Ireland 22.34 20.20 110.59 4 -9.57

Israel 15.61 15.75 99.13 13 0.87

Italy 27.54 27.79 99.10 14 0.91

Japan 23.07 21.87 105.49 8 -5.20

Korea 8.99 9.88 90.98 26 9.91

Luxembourg 22.48 24.37 92.23 25 8.43

Mexico 7.71 - - - -

Netherlands 23.48 24.95 94.11 23 6.26

New Zealand 20.72 - - - -

Norway 21.82 22.77 95.83 18 4.35

Poland 20.08 18.44 108.93 5 -8.20

Portugal 24.80 24.28 102.11 9 -2.06

Slovak Republic 18.08 - - - -

Slovenia 24.00 25.24 95.07 20 5.19

Spain 26.80 23.84 112.41 2 -11.04

Sweden 27.21 28.03 97.06 16 3.03

Switzerland 19.31 18.05 106.98 6 -6.53

Turkey 12.22 10.37 117.81 1 -15.11

United Kingdom 22.71 23.44 96.89 17 3.21

United States 18.97 - - - -

주: <표 7>의 eq-3)을 기준으로 계산

<표 10> 우리나라 사회복지지출 비중 실제값, 예측치 및 잔차비율

pss 실제치 eq-2 예측치

eq-3 예측치

(F-A)/A (#)

(F-A)/A (##)

2002 5.07 4.22 3.64 -16.68 -28.18

2003 5.35 6.80 6.75 27.12 26.16

2004 6.02 5.97 5.85 -0.90 -2.78

2005 6.45 6.57 6.57 1.87 1.78

2006 7.38 7.11 7.13 -3.63 -3.37

.... ... ...

2008 8.23 8.44 8.33 2.59 1.25

2009 9.38 10.86 10.85 15.86 15.72

2010 8.97 9.67 9.52 7.86 6.12

2011 8.99 10.12 9.88 12.51 9.91

주: #, ##는 eq-2)와 eq-3)을 기준으로 계산한 잔차비율

<표 7-1>은 <표 7>의 분석기간을 “2000~2013년에 서 1990~2013년”으로 연장한 뒤 회귀분석한 것이다.

추정기간을 확장한 것은, OECD를 GIIPS와 Non-GIIPS 국가군으로 나누어 각 그룹의 특성을 규명하기 위해서 다. 2000~2013년의 표본만으로는 GIIPS와 Non-GIIPS 를 구분해서 의미 있는 회귀식을 얻을 수 없기 때문이 다.⁹⁾

<표 7-1>은 표본기간 만을 늘린 것이기 때문에

<표 7>과 기본적으로 같은 구조계수를 갖는다. 하지 만 <표 7>과 <표 7-1>의 eq-1)을 비교하면 ‘노령인구 비중’과 ‘공적연금성숙도’의 계수값이 표본기간을 길게 했을 때, 상당정도 작아지는 것을 관찰할 수 있다.¹⁰⁾ 이는 OECD도 최근 들어 노령화가 급속히 진전되면 서 공공사회지출에 미치는 ‘한계효과’가 크게 증가했 음을 의미한다.

GIIPS와 Non-GIIPS 간의 특성 차이는 공공사회지 출의 지속성을 분석한 절에서 다시 언급한다.

9) <표 7-1>에서 한국은 표본에서 제외되는 것이 논리적으로 맞다. 하지만 본 연구에서는 한국을 포함시켰다. OECD DB를 세심히 관찰한 바 한국의 ‘GDP 대비 일반정부 부채비율’ 값이 1990년부터 2010년까지 공란으로 처리되었음을 발견했다. 그 이유를 정확히는 알 수 없으나, 한국의 동 데이터가 ‘과소보 고’(underreport) 됐다고 판단하고 이를 삭제한 것이 아닌 가 짐작된다. 1990년부터 2010년까지 데이터가 빠졌기 때문에 한국을 포함해 회귀 분석한다고 하더라 도 실제로는 한국을 제외시킨 것이나 마찬가지다.

10) 노령인구비중의 계수값은 0.8278(<표 7>)에서 0.6987(<표 7-1>)로 감소했다. 공적연금성숙도의 계수값도 0.030에서 0.006으로 감소했다. 이는 표본기간을 짧 게 했을 때(<표 7>) 공적연금성숙도 값이 커질 때, 그만큼 공공사회복지지출 비중을 크게 늘리는 것으로 해석할 수 있다.

<표 7-1> 1990~2013년 공공사회복지지출 기본추정식

종속변수 공공사회복지지출 비중(pss/gdp)

eq-1 eq-2 eq-3 eq-4 eq-5

상수항 -26.75 (-20.74)***

-24.51 (-17.10)***

-24.07 (-12.28)***

-29.60 (-20.72)***

dependency ratio (노령인구비중)

0.6987 (18.42)***

0.6568 (16.31)***

0.7247 (18.92)***

0.6796 (19.93)***

log(1인당 gdp) PPP USD

3.7325 (12.49)***

3.2878 (9.79)***

4.3257 (12.10)***

4.3384 (14.63)***

exp/gdp 일반정부지출

비중

0.5550 (36.95)***

0.4796 (17.10)***

0.5401 (33.300***

0.5501 (37.71)***

debt/gdp 일반정부부채비율

-0.0099 (-3.09)***

-0.0068 (-1.92)**

-0.0127 (-3.92)***

-0.0111 (-3.80)***

Lag(debt/gdp)

국민부담률 0.0788

(2.97)***

고용률 -0.0580

(-3.39)***

실업률 0.1955

(7.09)***

공적연금성숙도 0.0065 (1.64)*

0.0096 (2.37)**

0.0081 (1.97)**

0.0095 (2.55)**

연도더미 포함 포함 포함 포함

F값 120.98 (***)

123.16 (***)

106.52 (***)

133.41 (***) R-square 0.8979 0.9039 0.9093 0.9222

표본 수 340 325 280 295

Ⅵ. 우리나라 사회복지지출 비중이 과소하지 않은 이유: 모의 정책 실험

우리나라 사회복지지출 비중은 과소한가? 그렇지 않다. 우리가 처한 경제·사회적 여건을 감안할 때, 지금의 지출수준이 최적일 수도 있다. 이는 사회·경 제 여건이 변하면 복지지출 수준이 달라질 수 있음을 의미한다. 예컨대 우리나라 연금은 OECD 국가에 비 해 매우 늦은 1988년에 도입되었다. 연금의 성숙도가 OECD 평균에 도달하면 사회복지지출액은 증가할 것 이다.

우리의 사회·경제여건이 OECD 평균에 ‘접근’한다 고 가정할 때, 사회복지지출 수준이 어떻게 변할가를

‘모의정책 실험’을 통해 분석하고자 한다. <표 11-1>과

<표 11-2>는 기본방정식에 원용된 주요변수의 기초통 계량을 2000~2013, 2011년을 기준으로 정리한 것이

다. 만약 우리나라의 경제·사회의 기초 여건이 <표 11-1>, <표 11-2>와 같다면 어느 정도 복지지출을 할 것인가를 모의실험을 통해 분석하고자 한다. <표 7>의 eq-2)와 eq-3)을 기본 방정식으로 해, 사회복지지출 수 준을 추정한 것이 <표 12-1>과 <표 12-2>에 요약되어 있다.

<표 11-1> 주요 변수 기초통계량(2000~2013)

주요 변수 기초통계량(2000~2013)

변수 Obs Mean Std. Dev. Min Max

고령인구비율 455 14.5706 3.689617 4.6641 25.0577 일인당 PPP

달러표시 국민소득 463 3.33778 0.428123 2.153773 4.508305 국민부담률 442 34.4785 7.462867 16.5 51.4 정부지출비율 325 45.0047 6.962204 22.4331 65.4198 중앙정부부채비율 386 68.2107 36.7665 8.4023 234.78

연금성숙도 476 92.4706 20.9015 26 127

고용률 440 66.1307 7.474229 44.225 85.15

<표 11-2> 주요변수 기초통계량(2011)

주요 변수 기초통계량(2011)

변수 Obs Mean Std. Dev. Min Max

고령인구비율 33 15.3976 3.80984 6.2898 23.2803 일인당 PPP

달러표시 국민소득 34 3.51913 0.354265 2.827244 4.48501

국민부담률 34 34.1265 7.100162 19.7 47.7

정부지출 비율 28 46.3407 6.647342 30.2169 57.7198 중앙정부부채비율 32 77.0045 42.18175 9.5112 226.462

연금성숙도 34 92.4706 21.19353 26 127

고용률 34 65.8426 7.373494 48.4 79.35

<표 12-1>에 의하면, 우리나라의 사회·경제여건이 OECD 2000~2013년의 평균치와 일치한다고 가정했을 때, <표 7>의 eq-2)식을 준거로 한 2011년 사회복지 지출 비중은 20.93%로 계산된다. 이는 2011년 사회 복지지출 실제값 8.99%의 2.32배이다. OECD 2011년 평균을 기준으로 했을 때의 사회복지지출 비중은 22.15%로 올라간다. <표 12-2>는 기본방정식을 <표 7>의 eq-3)으로 했을 때의 사회복지지출 비중을 표시 한 것이다.

<표 12-1> OECD 평균 사회·경제 여건 가정 시 사회복지지출 비중(eq-2 기준)

pss_ratio dependency~o Lp_dgdp total_tax_~n exp_ratio debt_ratio mature _cons

추정계수 0.77998197 1.39788 0.11959948 0.37489 -0.01594 0.031 -17.8511

2000~2013 20.9342 11.36479749 4.665806 4.123611867 16.87195 -1.087501 2.8467 -17.8511 2011 22.1513 12.00985038 4.919312 4.081508066 17.37279 -1.227703 2.8467 -17.8511

<표 12-2> OECD 평균 사회·경제 여건 가정 시 사회복지지출 비중(eq-3 기준)

pss_ratio dependency~o Lp_dgdp employ exp_ratio debt_ratio mature _cons

추정계수 0.84451585 3.53198 -0.0938 0.45256 -0.02632 0.032 -18.594

2000~2013 20.8327 12.3050942 11.78899 -6.20503 20.36747 -1.795128 2.9657 -18.594

2011 22.5719 13.00351725 12.42952 -6.17799 20.97208 -2.026558 2.9657 -18.594

<표 12-1>, <표 12-2>에서 보듯이, 우리의 사회·

경제 여건이 변하면, 즉 OECD 국가 평균에 도달한 다면 더 올리지 말자고 해도 ‘수요측면’의 사회복지지 출 수준은 올라갈 수밖에 없다. 따라서 ‘지금 당장’

우리나라 복지지출수준이 낮기 때문에 이를 증가시켜 야 한다는 주장은 설득력을 갖기 어렵다.¹¹⁾ 사회복지 지출 비중은 경쟁력을 나타내는 지표가 아니다. 중요 한 것은 국민경제가 사회복지지출 비중을 감내할 수 있느냐이다.

한편 2011년 현재, 노령인구(65세 이상 인구) 비율 과 공적연금의 성숙도가 OECD 평균으로 올라간다고 가정했을 때 각각 2.50%, 2.06%의 복지지출 증가가 예측된다. 이를 감안하면 2011년의 복지지출 비중은 8.99%에서 13.55%로 증가하게 된다. 굳이 먼 장래인 2060년을 들먹일 이유는 없다. 모의 정책실험에 의한 복지지출 비중 증가의 산출근거는 <표 12-3>에 요약 되어 있다.

<표 12-3> 노령인구, 연금 성숙도 OECD 평균 가정 시 사회복지지출 비중(2011년 기준)

계수 한국 OECD

평균 추가기여 사회복지

지출비중 노령인구

비율 0.7799 11.36 14.57 (14.57-11.36) 0.7799

=2.50%

연금성숙도 0.031 26.00 92.47 (92.47-26.00) 0.031

=2.06%

8.99%

VII. 공공사회복지지출 지속가능한가

공공사회복지지출(pss_ratio) 재원은 어디에서 마련 되는가? 만약 재원 대책 마련이 여의치 못하면 GIIPS 가 되는 것이다. 기존 연구를 일별해 보면, 재정의 지속가능성을 언급을 하지만 실제 지속가능성 여부를 통합된 틀로서 설명하지는 못하고 있다. 기존의 연구 진익·곽보영(2014)은 통합재정수지 방정식을 추정하 고 있다. 공공복지지출 수준을 높이면 재정건전성이 악화될 수 있다는 것이다. 이때 “사회적 합의를 전제 로 국민부담률을 확대할 수 있다면” 통합재정수지 개 선효과를 기대할 수 있다는 것이다. 정책이 ‘가정’에 기초해 집행될 수는 없다. 그리고 국민부담률이 정책 변수일 수만은 없다. 국민부담률을 올리자고 올릴 수 있는 것은 아니다. 성장이 뒷받침되어야만 국민부담 률을 높일 수 있다. 결국 단일방정식을 추정해서는 공공사회복지지출의 지속가능성을 판단할 수 없다.

공공사회복지지출의 지속성 여부를 판별하기 위해서 는 ‘연립 방정식’ 모형을 추정해야 한다. 먼저 GIIPS 와 Non-GIIPS를 통합해 추정하고 나중에 GIIPS와 Non-GIIPS를 분리해 추정한다.

11) 사회복지지출 비중을 일정 % 증가시켜야 한다는 주장이 앞뒤가 맞으려면, 이 같은 주장을 실현가능하도록 하는 1인당 국민소득을 역산할 수도 있다.

1. GIIPS와 Non-GIIPS 통합분석

“공공사회복지지출(pss_ratio), 실질경제성장률(g_rgdp), 일반정부부채비율(debt_ratio)”로 이루어진 연립방정식을 추 정한다. 복지지출의 지속가능성을 판단하기 위해 위의 3개 변수를 선택한 것은, 이들 변수가 서로 ‘물고 되물리기’ 때 문이다. 공공복지지출이 경제성장에 부(-)의 효과를 미친다 면, 기본적으로 조세수입의 감소를 가져와 중기적으로 국가 부채(일반정부부채비율)를 쌓이게 할 것이고, 한편 국가 부채가 쌓이면 재정의 구축효과 등을 통해 경제성장에 부(-)의 효과를 미칠 것이다. 경제성장률이 낮아지면 그 만큼 공공복지지출 여력이 부족해 질 수 있다. 결국

“복지지출, 국가부채, 경제성장”의 먹임과 되먹임을 종 합적으로 고려해야만 공공복지지출의 지속가능성 여부 를 판단할 수 있다. 최근의 남유럽 재정위기의 본질도 이 같은 ‘복지지출의 지속가능성’이 담보되지 않았기 때 문에 벌어진 현상인 것이다.

물론 이 같은 추론에 대한 반론도 가능하다. 그 연결 고리는 “사회복지지출 증가가 경제성장에 ‘정(+)의 영향’

을 미칠 수 있다”는 것이다. 내생적 성장모형에 의하면 사회복지지출은 인적자원 개발과 사회갈등 감소를 통해 장기적으로 성장기반을 확충할 수 있다는 것이다.¹²⁾ 사 회복지지출과 성장 간의 관계는 결국 실증의 문제로 귀 결된다. 본 연구에 의하면 사회복지지출 증가는 성장에 부(-)의 영향을 미치는 것으로 나타났다.

복지지출의 지속가능성을 판단하기 위한 연립방 정식은 <표 13>에 정리되어 있다. <표 13>에서 음 영처리된 변수는 내생변수를 의미한다. eq-6)에 의 하면, 국가부채비율(일반정부부채비율)은 “복지지출 비중(pss-ratio), GDP 대비 재정수지(deficit_ratio) 그리고 실질경제성장률(g_rgdp)”에 의해 설명된 다.¹³⁾ 각 설명변수의 계수의 부호는 사전적 기대와 일치한다. 구체적으로 복지지출 비중은 국가부채에 정(+)의 효과를, 재정수지는 국가부채에 부(-)의 효 과를, 성장률은 부채에 부(-)의 효과를 준다. <그림

5>는 “재정수지의 국가부채에의 부(-)의 효과”를 보 이기 위한 그림이다. <그림 5>의 X축에서 보듯이, OECD 국가의 상당수는 재정수지 적자를 실현하고 있다. <그림 5>에서 X축을 따라 오른쪽으로 이동 하면 즉 재정수지가 개선되면 국가부채비율이 낮아 지는 것을 관찰할 수 있다. eq-6)에서 재정수지비 율(deficit_ratio)의 계수가 부(-)인 이유이다.

eq-7)에 의하면 실질경제성장률은 “복지지출 비중 (pss_ratio)과 국가부채비율(debt_ratio)”에 의해 설명 될 수 있음을 알 수 있다. 계수의 부호는 사전적 기 대와 일치한다. <그림 5>는 GDP 대비 일반정부부채 비율과 실질경제성장률(g_rgdp)“간의 관계를 보여주 고 있다. eq-7)의 부채비율의 계수가 부(-)의 값을 가 지는 이유다. eq-8)에 의하면, 공공사회복지지출 비중 (pss_ratio)은 ”부채비율, 노령인구비율, 그리고 GDP 대비 일반정부지출 비중(exp_ratio)”에 의해 설명될 수 있음을 알 수 있다. 각 설명변수의 부호는 사전적 예측과 일치한다. 구체적으로 국가부채가 쌓이면 그 만큼 사회복지지출 여력이 감소한다.

<표 13> 복지지출 지속가능성 판단을 위한 연립방정식 체계 (2000~2013년)

종속변수 debt_ratio g_rgdp

실질경제성장률 pss_ratio

eq-6 eq-7 eq-8

상수항 47.9575

(4.55)***

5.2261 (7.93)***

-14.1166 (-15.38)***

pss_ratio 1.1437 (4.40)***

-0.1282 (-5.00)***

deficit_ratio -3.9386 (-4.76)***

g_rgdp -2.1944 (-2.95)***

debt_ratio -0.0126

(-2.87)***

-0.0288 (-7.17)***

dependency ratio (노령인구비율)

0.9237 (16.90)***

exp_ratio 0.5143

(24.11)***

연도더미 포함 포함 포함

F값 7.59(***) 21.42(***) 144.98(***)

R-square 0.2821 0.4617 0.8636

표본 수 311 361 286

12) Barro(1990), Alesina and Perotti(1996)

13) 재정수지(deficit_ratio)의 부호에 유의할 필요가 있다. 재정수지는 ‘조세수입-정부지출’로 정의되어, 재정수지가 부(-)의 값을 가지면 재정적자를 정(+)의 값을 가 지면 재정흑자를 의미한다.

<그림 5> GDP 대비 재정수지(deficit_ratio)와 국가부채(일반정부)비율의 관계

<그림 6> GDP 대비 일반정부 부채비율과 실질경제성장률 간의 관계

OECD의 사회복지지출은 지속가능하지 않을 수 있 다. 연립방정식을 구성하는 변수들 간의 인과관계를

<표 13>을 중심으로 그 논거를 짚어보면 다음과 같 다. 사회복지지출을 증가시키면 성장률이 떨어지고, 성장률이 떨어지면 국가부채가 증가한다. 이렇게 증 가된 국가부채는 사회복지지출을 압박한다. 또 다른 경로는 복지지출은 국가부채를 증가시키며, 국가부채 증가는 경제성장을 지체시키고, 성장지체는 국가부채

증가를 통해 다시 한 번 복지지출을 감소시킨다. 복 지지출은 이같이 2중 경로를 통해 압박을 받기 때문 에 지속가능하지 않을 수 있다. 남유럽 재정위기는 복지지출의 지속가능성에 부정적 시각을 반영한 것이 다. 이 같은 복지지출이 지속가능하려면 중간에 핵심 역할을 하는 ‘성장률’이 일정 수준 유지되어야 한다.

즉 ‘성장페달’을 밟아야 복지지출이 지속가능하게 된 다. 이는 당연한 직관이기도 하다.