세종시 자치분권 실현 방안

세종시 자치분권 실현 방안

김 흥 주(대전세종연구원, 연구위원)

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 새 정부 100대 국정과제※ 추진에 적극 대응하기 위해 세종시 주민 참여의 활성화를 통한 지방분권, 주민 참여형 자치권 확대를 위한 구체적 전략 모 델 마련

 중앙권한의 광범위한 지방 이양에 대비 각 지자체 로 하여금 지속 가능한 자치 조직 기능 및 역할 방 안 마련의 필요성 제기

※ 관련국정과제: 획기적 자치분권 추진과 주민참여의 실질화(74),

세종특별자치시 및 제주특별자치도 분권 모델 완성(77)

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<그림 1> 문재인 정부 자치분권 로드맵

자료: 행정안전부(2017)

<그림 2> 자치분권 종합계획

자료: 세종시 홈페이지, 세종시 자치분권 정책 통합 홍보 책자(2018) 6

 주민자치는 지방정부와 주민과의 관계에 중점

 세종시는 시장, 시의 권한 및 역할을 시민과 나누 고 공유, 시민 스스로 마을계획을 결정-실행하는 시민 주도의 세종형 자치모형 도출의 필요성 인식, 지방민주주의 원리 강조

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 시정 3기 비전인 ‘시민주권 특별자치시 세종’의 실 현을 위해 풀뿌리 주민자치가 지향하는 실질적인 모델 개발의 필요성이 제기됨

 이를 위해 본 연구는 풀뿌리 주민자치가 지향해야 될 이상적이고 실행가능한 세종형 주민자치회 모 형을 도출해 풀뿌리 주민자치가 제도화되기 위한 방안을 연구하는데 있음

 <정치·지리학적 관점> 지방정부와 중앙정부의 위 계적 관계보다, 지방스스로의 역량강화를 통해 다 른 주체들과의 관계를 능동적으로 해나가는 것을 강조함

 <법률적 관점> 중앙으로부터 지방정부에 부여된 권력으로 정의됨, 즉, ‘일정한 지역을 기초로 하는 지방자치단체나 일정한 지역의 주민이 중앙으로 부터 상대적인 자율성을 가지고 그 지방의 행정 사무를 자치기관을 통해 자율적으로 처리하는 활 동’으로 정의됨

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<그림 4> 지방분권과 지방민주주의

지방자치의 원리

(이론적 배경)

출처: 곽현근(2018)

<그림 5> 자치분권의 형태 <그림 6> 자치단체의 구성

시도

지 방 분 권

지방민주주의

(주민)

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 지방화에 따른 지방자치의 핵심 원리로 강조되는 것은 바로 ‘지방민주주의’, 주민이 지방정부의 주 인, 주민의 의사와 통제에 따라 지방정부가 운영 된다는 의미로 ‘주민주권’을 전제로 함

 주민주권에 기초한 지방민주주의에 대한 강조는

‘민주주의=대의민주제’의 오류에서 벗어나 보다 확장·심화된 다양한 민주주의 가능성을 제공함

 현재 우리 지방자치의 현실에서 주민자치의 원리 는 어떠한 제도(무엇을) 통해 반영되고 있는가?

 그러나 현재 주민자치의 원리는 어떤 문제점이 있는 것 인가?

‘대의민주제’

대의민주제의 ‘민주성 결핍’

(1) 관심사

(interests)

→

(preferences)

→

→

→

→

→

<그림 7> 대의민주적 정책과정과 민주성 결함

(A) 대의(representation)

시민 정치인 집행기관

(B) 정치적 책무성(accountability)

자료: Fung(2004); 곽현근(2015)

← 민주성 결함 1 → ← 민주성 결함 2 → ← 민주성 결함 3 → ← 민주성 결함 4→

(1) 관심사

(interests)

→

(preferences)

→

→

→

→

→

대의민주제의 투입정당성의 한계 대의민주제의 산출정당성의 한계

 직접민주제: 주민투표제, 주민발안제, 주민소환제

 풀뿌리 민주주의(주민참여제)

 숙의민주제: 공론적 여론조사, 시민배심원제

 고객(시장) 민주제: 주민을 고객으로 주민을 지향

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풀뿌리민주주의와 사회적 자본

 1993년 미국 공화당 전당대회에서 처음 사용

 의회제 간접민주주의에 대한 반대

 시민운동, 주민운동을 통해 직접 정치에 참여하는 참여 민주주의 관점

 따라서 풀뿌리 민주주의는 평범한 시민 또는 민초 에 의해 동력을 가지는 정치과정 강조(대의적 정 치과정과 차별)/동내자치, 마을자치, 생활자치로 도 불림

사회적 자본의 관점에서 풀뿌리 주민자치

 이러한 풀뿌리 민주주의로 상징되는 의미의 학술 적 용어가 바로 ‘사회적 자본’으로 논의됨

 여기서 ‘사회적 자본’의 의미는 일정한 지리적 공 간 안에 ‘신뢰, 호혜, 네트워크’로 곧 지역공동체를 의미하는 것임

 사회적 자본의 관점에서 풀뿌리 주민자치 란?

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“친숙한 거주지 주변의 생활공간을 중심으로 주민의 자발적 참여와 조직화를 통해 사회적 자본, 공동체 역량을 형성해 지역 의제를 발굴-해결해나가는 과정 또는 활동을 지칭함”

“더 나아가 지방정부가 마련한 공식적 제도에 공동체 조직 및 대표가 참여해 정부 또는 다른 공동체와 함 께 자신의 삶에 직접적 영향을 미치는 의제의 의사결 정 과정에 참여 해나가는 것을 의미함”(곽현근, 2018)

지역공동체 주축조직: 주민자치회 기능 (1) 기반: 물리적 공간의 소유와 관리

(2) 주민의 의견수렴: 지역욕구 파악, 적합한 서비스 (3) 촉진자: 공동체 형성, 주민결속의 촉진

(4) 지역공동체 조직 촉매자: 지역사회 활동지원 (5) 소득창출자: 마을기업, 사회적 기업 촉진수단 (6) 중개자: 지역공동체와 정부간 가교 역할 수행

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<그림 8>지역공동체 주축 조직: 주민자치회 역할

자료: 곽현근(2018)

주민 조직화

(마을 만들기)

주민 조직화

(마을 만들기)

주민 조직화

(마을 만들기) 읍·면·동

주민자치(위원)회

시·군·구 (자치단체)

읍·면·동 (행정) 민관협치

제도

동네규모 (읍·면·동)

동네규모 (읍·면·동 하위단위)

민관협치형 주민자치

자율형 주민자치

주민 주민 주민 주민 주민 주민 주민 주민

마을리더의 위원회 참여

예 시 -주민참여예산제 -동네발전기획

-시군구 사업 조기고지제도

초대된 공간

민초의 공간

결속적 사회적 자본 (강한 지역공동체)

리더십을 통한 정당성 확보

결속적 사회적 자본 (강한 지역공동체)

결속적 사회적 자본 (강한 지역공동체)

<그림 9>

풀뿌리주민자치 생태계 모형

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 1999년 민원발급, 사회복지 등 주민에 밀접한 업 무를 제외하고, 청소, 주택, 교통 등 일반행정 업 무를 시-군-구청으로 이관

 읍-면-동의 기능전환 이후, 읍-면-동 별로 주민 자치센터 설치운영

• 행정개혁의 일환으로 도입, IMF 등 국가부채 위기에서 공 공부문의 개혁요구

• 이 과정에서 정부조직 축소, 동사무소 인력 이관, 유휴 공 간에 주민자치센터 설치

 주민자치센터의 운영-심의기능 수행을 위해 주민 자치회 구성

 대표성 문제, 주민자치 구심점 역할의 한계, 그리 고 관 주도적인 작동 원리의 한계로 문화-여가-교 육프로그램 중심의 획일적 운영

 2010년 10월「지방행정체제 개편에 관한 특별법」

을 제정, 주민자치회를 설치 운영하기 위한 법적 근거 마련

• 「지방분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법」(2013. 5월 제정)

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 주민자치회는 2013년 38개소를 대상으로 시범으 로 실시하였으며 2017년 11월 기준 49개의 읍-면 -동 지역으로 확대 실시되었음

- 주민자치회 시범실시 49개 지역은 서울(4), 부산(4), 대구 (1), 인천(2), 광주(5), 대전(1), 울산(1), 세종(1), 경기(12), 강원(4), 충북(1), 충남(5), 전북(2), 전남(3), 경북(1), 경남 (2) 등임

 주민자치회의 기능은「지방자치분권 및 지방행정 체제 개편에 관한 특별법」제28조에 따라 협의업 무, 위탁업무 및 주민자치업무로 구분되어 짐

협의업무 위탁업무 주민자치업무

- 읍·면·동 지역개발 : 읍·면·동 단위 지역 발전계획, 지역자 원 활용 마을 만들기 등

- 주민 간 이해 조정 : 지역 내 행정 구역 변경 계획, 혐오시 설 주변 주민 간 의견 수렴, 초등학교 통폐합 계획 등

- 시-군-구 추진 사항에 대한 의견 제출: 지역 내 투자유치 계획, 교통신호 개선 등

- 주민자치센터 운영

- 작은 도서관 등 공공시설 운영 - 공원, 공중화장실 등 공공시설

물 관리

- 마을 휴양지 관리

- 저소득 노인 도시락배달사업 - 문화의 집 운영 및 관리 여성회

관 운영 및 관리

- 자원봉사활동 지원 등

- 마을축제, 체육대회 등 읍-면-동 각종 행사 - 마을신문 소식지 발간 - 생활협동조합 운영 - 동호회, 스포츠 활동 - 자율 방범 및 안전 귀가

활동

- 등하교길 안전관리 등

<표 1> 주민자치회 수행업무

자료: 안전행정부(2013: 12); 이병령 & 이종수(2015)

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<표 2> 제도 비교

자료: 안전행정부(2013: 12)

구분 주민자치회 주민자치위원회

근거

「지방저차분권 및 지방행정체제 개편에 관한 특별법」

제27, 제29조

시·군·구 조례

형태 읍·면·동 주민자치기구 읍·면·동 자문기구

위촉권자 시·군·구청장 읍·면·동장

대표성 주민 대표성, 전문성 확보 지역유지 중심, 대표성

미약

기능

주민생활과 밀접한 관련사항협의·심의, 구역 내 주민화합 및 발전, 지자체가 위임·위탁하

는 사무처리 등

주민자치센터 운영 사항 심의

재정 자체재원(회비, 수익, 위탁사업 수입, 사용료 등), 기부금 등 다양

읍·면·동사무소 지원 외에 별도 재원 거의 없음 자치단체와

의 관계 대등한 관계에서 파트너십 구축 대부분 읍·면·동 주도로 운영

<그림 10> 정부의 주민자치회 검토 모델

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<표 3> 읍 지역 현황

읍 면적(㎢) 세대 인구 행정계층

계 남 여 리 반

조치원읍

(2017년 기준) 13.56 19,111 45,413 23,193 22,220 36 538

면 지역 면적(㎢) 세대 인구 행정계층

계 남 여 리 반

연기면 43.90 1,487 2,778 1,533 1,245 15 58

연동면 28.30 1,740 3,453 1,788 1,665 26 69

부강면 27.70 3,124 6,509 3,476 3,033 31 88

금남면 78.70 4,565 9,378 4,887 4,491 43 168

장군면 53.23 3,454 6,356 3,528 2,828 23 94

연서면 54.60 3,884 7,929 4,226 3,703 26 128

전의면 62.40 3,178 6,356 3,294 3,062 33 104

전동면 57.70 2,164 3,927 2,138 1,789 23 61

소정면 16.47 1,319 2,834 1,477 1,357 11 33

<표 4> 면 지역 현황

<표 5> 동 지역 현황

동 면적(㎢) 세대 인구 행정계층

계 남 여 통 반

한솔동 2.70 6,337 20,257 9,822 10,235 23 178 도담동 4.72 12,791 32,554 15,755 16,799 34 193 아름동 2.19 7,707 24,431 12,002 12,429 16 116 종촌동 1.15 10,699 30,533 14,737 15,796 17 143 고운동 5.35 8,926 26,372 12,864 13,508 20 150 보람동 7.28 9,833 27,917 13,707 14,210 42 235 새롬동 4.84 15,645 40,359 19,600 20,759 33 157 대평동(2018년 기준) 1.52 1,053 2,792 1,394 1,398 14 74 소담동 4.43 7,796 15,868 7,796 8,072 24 118

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<표 6> 세종시 주민자치 전담조직 현황(세종시)

구분 전담조직 전담

공무원수 주요 사무

세종시 (자치

분권 문화국)

분권제도

(자치분권과) 4 읍·면·동 행정의 지원·조정, 자치모델 지도·감독 총괄 시민참여

(참여공동체과) 5 시민참여 기본조례, 복합커뮤니티센터 관리 등 마을공동체

(참여공동체과) 3 마을공동체 사업 지원

사회적경제

(참여공동체과) 5 사회적 기업 육성, 협동조합설립

마을개발

(참여공동체과) 3 주민숙원사업, 주민공동이용시설

자료: 세종시 홈페이지

<표 7> 읍면동 세종시 주민자치 담당조직 현황<자료: 세종시 홈페이지>

구분 지원조례 전담조직 전담공무원수 주요 사무

조치원읍 세종특별자치시 주민자치센터 설치 및

운영조례

총무담당 1 주민자치분야 예산집행 및 관련 업무 총괄

연기면 총무담당 1 주민자치프로그램 운영, 주민자치회 회의 주최 및 주민자치 관련 활동 지원

연동면 총무담당 1 주민자치분야 예산집행 및 관련 업무 총괄

부강면

세종특별자치시 주민자치회 시범실시 및

운영에 관한 조례

주민생활담당 1 주민자치분야 예산집행 및 관련 업무 총괄

금남면

세종특별자치시 주민자치센터 설치 및

운영조례

총무담당 1 주민자치위원회 운영 및 주민자치프로그램 활동 지원(예산집행포함)

장군면 총무담당 1 주민자치분야 예산집행 및 관련 업무

연서면 총무담당 1 주민자치프로그램 운영 및 관련 예산 집행

전의면 총무담당 1 주민자치분야 예산집행 및 관련 업무

전동면 총무담당 1 주민자치프로그램 운영

소정면 총무담당 1 주민자치분야 예산집행 및 관련 업무 총괄

한솔동 총무담당 1 주민자치위원회 활동 지원, 주민자치프로그램 운영 및 회계담당

도담동 총무담당 1 주민자치프로그램 운영, 주민자치회 회의 주최 및 주민자치 관련 활동 지원

아름동 총무담당 1 주민자치위원회 활동 지원 및 예산집행

종촌동 총무담당 1 주민자치분야 예산집행 및 관련 업무 총괄

고운동 총무담당 1 주민자치프로그램 운영, 관련 사무 및 예산집행

보람동 총무담당 1 주민자치분야 예산집행 및 관련 업무 총괄

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구분 주민자치 시민교육 문화여가 지역복지 주민편익 지역사회진흥 프로그램 수

합계

1 36 394 1 0 0 432

0.2% 8.3% 91.2% 0.2% 0.0% 0.0% 100.0%

<표 8> 주민자치센터 프로그램 현황<자료: 세종시 내부자료>

읍면동 주민센터 수 주민자치위원회 수 주민자치회 수 주민자치위원 수

17 16 1 331

<표 9> 주민자치위원회(주민자치회의) 및 자치위원 수 현황<자료: 세종시 내부자료>

계 상업 농업 전업

주부

건설 및 부동산업

금융 및 보험업

교육 및 전문직

일반 사무 관리직

보건업 및 사회복지 서비스업

무직 기타

319 64 35 72 10 7 25 33 7 33 33

100% 20.1% 11.0% 22.6% 3.1% 2.2% 7.8% 10.3% 2.2% 10.3% 10.3%

구 분 성별(명) 나이(세)

계 남 여 성비 평균 남 여

합 계 331 181 150 45% 57.1 57.6 56.6

<표 10> 주민자치위원회(주민자치회의)위원 직종별 현황<자료: 세종시 내부자료>

<표 11> 주민자치위원회(주민자치회의) 성별, 연령별 현황<자료: 세종시 내부자료>

<표 12> 리-통-반장제도 현황<자료: 세종시 내부자료>

자치구 통 반

통(리)수 통(리)장(정원) 통(리)장(현원) 반수 반장(정원)

합계 516 516 409 2869 2869

<그림 11> 세종시 마을공동체 현황

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 첫째, 주민참여예산제와 마을계획과 연계된 활동 이 가능, 따라서 향후 주민참여예산제 등 민관협 치의 체널을 통해 지속적 지원 필요성

 둘째, 주민자치가 제대로 되려면, 권한, 학습기간, 사회적 가치의 교육, 역량강화, 주민자치회 리더 의 시행과 시행착오 등과 함께 고려

 셋째, 주민자치회가 보다 자율적으로 운영할 수 있는 법적, 제도적 장치 마련

 넷째, 지역자생단체, 직능단체와 관계정립을 통해 주민자치회를 공동체주축조직으로 고려

 마지막으로, 시의회와 관계 역시 중요한 바, 양자 간의 경제와 상호-협력적 관계유지 모색

36

 그동안 중앙정부 사무이양, 지방정부 재정자주권 향상 등 지방자치단체 자치가 중요한 의제 였고, 작은 단위의 풀뿌 리 자치는 상대적으로 소홀

 ‘세종형 자치분권’은 시민과 권한을 나누고 공유하며, 시 민 스스로 마을계획을 결정, 실행하는 방향 지향

 마을조직‧마을입법‧마을재정‧마을계획‧마을경제 등 5대 권한을 읍면동 단위로 나누고, 이를 지원하는 체계를 구축

 시민과 마을이 스스로 계획, 실행할 수 있는 충분한 권한 과 기능 제공, 이후 부족한 점을 보완하는 방식

38

40

 Lowndes & Sullivan(2008)가 제시한 이론적 논의를 통해 동네거버넌스(Neighborhood Governance)에 관한 모형 도출

주민총회

마을 회의

마을 회의

주민자치회 (읍∙면) 주민자치회

(읍∙면)

마을 회의

마을 회의 마을

회의

마을 회의

민관협치 제도

읍∙면 (행정)

시 (자치)

<그림 14> 농촌형 주민자치모형

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<그림 15> 현행 읍면동 주민자치 조직구성 _{자치구, 시, 군}

공동주택단지

입주자대표회의 (회장, 임원, 동별대표)

리(장) 읍∙면(장) 동(장)

통(장)

마을 반

주민자치센터

(주민자치위원회)

도시지역 농촌지역

연계부족

관리사무소

(소장, 직원)

감독, 운영 임면권

<공공주택관리법>

<지방자치법>

주민총회

아파트 입주자

대표 회의

아파트 입주자

대표 회의

주민자치회 (동) 주민자치회

(동)

아파트 입주자

대표 회의

아파트 입주자

대표 회의 아파트

입주자 대표 회의

아파트 입주자

대표 회의

민관협치 제도

동 (행정)

시 (자치)

<그림 16> 도시형 주민자치모형(시범 예시)

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 세종시는 주민자치 모형의 설계를 위해 농촌과 도시형의 특성을 구분, 각각의 기본모형을 도출함

 농촌지역의 경우 리 단위의 마을회의를 중심으로(기존 개 발위원회 폐지), 기존의 틀을 유지한 자치모형 설계(농촌 지역은 공동체 의식이 뿌리깊게 내려와 오랜 전통적 요소 로 자리잡음)

 이에 반해 도시지역은 동 지역의 하위 단위에 통-반 단위 로 존재하는데, 인위적이고 행정편의적이라는 견해 다수, 이에 아파트 입주자 대표회의를 고려

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 첫째, 주민자치회를 중심으로 한 민관협치제도 확 대 필요

 둘째, 지역의 대표성이 잘 나타날 수 있도록 주민 자치위원 선출방식 고려

 셋째, 주민자치회와 기존 읍-면-동 자생단체와의 관계 진단 및 처방

 넷째, 중앙부처 마을공동체 사업의 통합적 운영과 주민자치회와의 연계방안 모색

 다섯째, 읍-면-동 행정기능 강화 및 읍-면-동과 의 관계정립

 여섯째, 수익사업을 위한 주민자치회의 법적 지위 개선 검토 논의

 일곱째, 시의회와의 상호 견제 및 보완적, 협력관 계 구축

 여덟째, 도-농 복합도시로서의 특성을 고려한 주 민차치모형의 구체화

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 아홉째, 주민총회와 주민자치회의 뚜렷한 역할 구 분에 대한 구체적 논의 필요성

 마지막으로, 중간지원조직(도시재생지원센터, 마 을공동체지원센터, 사회적 경제지원센터 등)들의 통합-운영에 관한 검토