VIII. 농산품 가격과 식량안보
※ 본 자료는 2009년도 OECD 각료이사회 보고안건 중 “Commodity Prices and Food Security"의 주요내용을 요약․정리한 것임
< 요 약 >
◇ 2007～2008년 기간중에 급등했던 농산품 가격은 최근들어 하락하기는 하였으 나, 많은 개발도상국가의 경우 가격수준이 여전히 높은 상황임(약 10억명의 인구가 기아에 직면)
o 중기 농업전망에 의하면, 가격이 하향추세로 전환되기는 하겠으나 이전 10년 기간보다는 평균적으로 높은 수준에서 유지되고, 변화폭은 더욱 유동적 (volatile)으로 될 것으로 나타남
o 장기 전망에 의하면, 많은 지역에서 재정․농업자원이 부족한 상황에서 식량 불안은 빈곤문제와 연계되어 있고, 특히 아프리카가 핵심적인 지역임
◇ 식량불안에 대응한 정책수단인 안전망(safety nets), 시장개입, 농업개발과 빈곤 경감정책의 내용과 효과, 교훈은 다음과 같이 분석됨
o 안전망은 세계식량프로그램 등을 통해 식량 및 현금지원 방식으로 제공됨 - 지원 목표대상 집단을 잘 설정하는 것이 중요하며, 장기 재정자원 확보, 장기
적 목표(농업발전, 빈곤경감)와의 연계강화 등이 향후 과제임
o 시장개입은 관세인하․수출제한․소비자 보조 등의 방식으로 시행됨
- 단기적으로는 개별국가의 식량문제 해소에 기여했으나, 장기적으로는 가격 신호를 통한 공급 대응능력 확대라는 측면을 저해한 점도 있었음
o 식량안보 문제의 지속가능한 개선을 위해서는 농업개발과 빈곤경감에 대한 중장기적인 노력이 수반되어야 함
- 특히, 개발도상국가의 농업생산성 증대를 위해 연구․정보․인프라에 대 한 투자 확대, 정부역량 강화, 농업․식량안보와 관련한 글로벌 파트너십 강 화 등이 요구됨
◇ OECD는 경제․환경․사회적 이슈를 통합하는 정책적 조언 제공, 식량 안보․빈곤경감에 대한 정책적 대화 증진, 정책수단에 대한 분석 등을 통해 식량안보문제 개선에 기여해 나갈 것임
1. 보고서의 작성 경위
□ 2008년도 OECD 각료이사회에 농산품 가격급등의 원인과 결과, 정책적 대응 내용이 보고된 바 있음
o 농산품시장의 변화와 전망․정책적 대응방안에 대해 검토하도록 결정되었으며, 이후 OECD의 농업․무역․개발 등 관계부서간의 공동작업이 FAO 등 국제 기구와의 협력하에 추진되었음
o 이와 함께 OECD는 세계적 식량안보문제에 대처하는 국제적 활동에도 참여 해오고 있음
※ UN의 고위급 테스크포스(High Level Task Force on Global Food Security) G8의 전문가그룹(Experts Group on Global Food Security)
□ 본 보고서는 식량안보문제에 대한 최근 진전상황, 농산품시장 전망, 그동안의 정책적 교훈에 대해 기술하고 있음
2. 농산품 가격의 최근 동향과 향후 전망
□ 최근의 농산품 가격 동향
o 2007～2008년 기간에 농산품 가격이 급등하여 세계적인 식량안보 문제가 대 두되었으며, 약 10억명의 인구가 기아에 직면했음
o 최근 들어 농산품가격은 급격히 하락하였으나, 많은 개발도상국가에서 농산품 가격이 여전히 높은 상황임
- 이는 국제시장과의 연계가 부족하거나 정부간의 시장개입을 함에 따른 것임 - 한편, 최근 글로벌 경제위기로 많은 인구가 식량가격을 감당할 수 없는 상황
에 이름
□ 중기 농업전망 : 가격의 유동성(volatility)이 특징
o 중기 농업전망에 의하면 식량가격은 하향추세로 전환되나, 이전 10년 기간 보다는 평균적으로 높은 수준을 유지할 것임
o 한편 식량가격의 변화가 더욱 유동적(volatile)일 것이라는 공감대가 형성됨
- 낮은 재고수준으로 인해 과거보다 공급과 수요충격에 대해 영향을 더 받음 - 적은 규모의 물량과 적은 수의 행위자인 시장상황(thin market)에서 수출
제한 등의 정책은 세계적인 공급감소와 국제가격 상승을 초래함
- 원유가격의 변동은 중요한 요인으로 작용함(바이오연료 시장, 투입재 비 용․교통․농산품 처리비용에 영향을 줌)
□ 장기 전망 : 식량안보에 대한 기회와 도전을 동시에 내포
o FAO는 인구와 식량생산이 최소한 과거 반세기 수준으로 증가될 것으로 전망 하고 있으나, 국가별․지역별로는 식량안보에 어려움이 있을 것임
o 또한, 많은 지역에 있어 늘어나는 인구의 식량수요에 대응할 재정과 농업자원 이 부족한 실정임
- 식량불안 문제는 식량에 대한 가용성(availability) 뿐만 아니라, 접근성 (accessibility)과 부담능력(affordability)이라는 과제에 직면해 있음
o 핵심적인 지역은 아프리카로서 높은 기온과 적은 강수량, 기후변화의 가변성 증가 등으로 인해 위험에 직면해 있음
- 개발도상국 농민들도 토양관리․비료 사용․농작물 전환 등의 면에서 기후 변화에 따른 도움이 필요한 상황임
3. 정책적 대응 내용과 효과
◇ 최근 식량위기에 대처하여 개별국가들은 높은 식량가격으로부터 소비자를 보호하기 위한 정책수단 개발에 역점을 두었으며, 관련 국제기구들은 긴급 식 량지원과 안전망 확보, 장기적 식량공급을 위한 농업투자 등에 주력
◇ 식량위기에 대한 안전망․시장개입․농업개발과 빈곤 경감 등 정책수단의 내용과 효과, 교훈은 다음과 같음
가. 안전망(safety nets)
o 긴급구호는 식량지원, 현금지원, 직접소득지원 방식으로 제공되었음
- 세계식량프로그램(WFP: World Food Program)은 과거에 비해 적기에, 실질적인 긴급구호를 시행했음(7.55억불 목표에 10억불이 실제 기부됨)
․식량을 지역인근에서 구매하여 지원하는 방식은 효과적이었으며 해당지 역의 농업발전 전략과도 상호보완적이었음
․다만, 지역내에서 식량을 구매하는 과정에서 인근 지역 수출국가가 수출을 제한하거나 금지할 경우에는 어려움에 처했음
- 현금지원 프로그램은 특히 라틴아메리카에 있어 바람직한 안전망으로 작용 하였음
o 이에 따라 다음과 같은 교훈이 도출되었음
- 세계식량프로그램(WFP) 활동을 보다 예측가능성이 높고 계획된 토대위에 서 시행하기 위해서는 장기적인 재정문제가 해결되어야 하며, 지역에서 식량 을 구매하는 과정에서 지역시장에 미치는 영향을 긴밀하게 모니터링하여야 함
- 현금지원 프로그램은 지원받는 자의 선택권을 높일 수 있어 보다 효과적인 수단이었음
- 핵심 정책이슈는 긴급지원 목표대상 집단을 설정하는 문제이며, 더 나은 방 식을 강구하는 것이 향후 연구과제에 있어서의 최우선순위임
․가장 취약하고 불이익을 보는 계층이 대상이 되어야 함(소득이 더 나은 계 층에 지원되는 경우도 있었음)
․개별국가 정부는 긴급 구호식품의 분배, 식량보조, 현금지원 등에 있어 재량 권을 지니고 있는 상황임
- 긴급구호와 재활․농업발전, 빈곤경감 문제 등을 상호 잘 연계시키는 것이 위기 에 대한 초기대응에서 중요하며, 장기적 관점의 목표나 농업의 대응능력을 위축시키지 않도록 해야 함
나. 시장개입
o 많은 신흥국가와 개발도상국가들은 국내 소비자를 보호하기 위해 관세인하, 수출제한, 행정 지도가격의 도입, 세금 경감, 소비자 보조 등을 시행했음
- 또한, 많은 국가들은 농업생산 증진을 지원하기 위해 신용보조(특히, 비료 와 종자), 생산보조 등을 늘렸음
o 이러한 조치는 단기적으로 국내의 식량부족문제를 해결하였으나, 반면에 식량 수입국가들의 식량 가용성 감소, 국제시장의 불안정성 심화 등을 초래했음
- 가격신호를 무력화시키는 고립적인 무역정책으로 인해 국내생산자는 공 급대응에 제약을 받아 가격상승의 기회를 잘 활용하지 못했으며, 국제적으로 는 가격불안정이 심화되고 필요한 조정이 지연되는 결과가 초래됨
- 이에 따라 “농업분야의 투자증대”라는 장기적인 목표와 상충되어 빈곤 경감 과 경제성장에 대한 농업의 기여가 잘 이루어지지 못했음
o 이상에서 볼 때, 다음과 같은 교훈이 도출되었음
- 정부의 시장개입은 대부분 없어졌으나, 비료와 종자에 대한 보조금 지원은 시 장 분배시스템이 원활하게 작동하는 않는 경우에 지속적으로 시행되고 있음
․긴급대응 측면에서는 효과가 클 수 있으나, 중기적으로는 더 많은 비용을 초 래할 수 있으므로 시장기능을 개선하는 데 중점을 두어야 함
- 많은 정부에서 가격상승을 억제함으로써 생산자들이 국제가격 상승에 대응 하여 생산을 증진시키는 노력을 저해할 수 있다는 점에 주목해야 함
․농업인들은 경제적 유인에 신속하고 효과적으로 대응해 오고 있음
․만약 농산품시장이 보다 개방되어 경쟁적인 공급자들이 가격신호에 따라 식량수요에 잘 대응하게 되면 식량안보문제는 보다 신속하게 개선될 것임
- 그러나, 시장개방 자체만으로는 부족하며, 이 점에서 공적개발원조(Official Development Assistance)의 주요요소인 무역을 위한 지원(WTO Aid for Trade Initiative)방식이 공급능력과 무역관련 인프라 증진에 기여할 수 있음
- 계획․계약에 의해 대량의 식량을 보유한다는 국제적인 보유(international reserve)에 대한 논의가 있었으나, 과거의 경험을 보면 종종 커다란 손실을 가져오는 등 의도한 목적을 달성하지 못했음
․최근의 국제적 보유에 대한 구상(예 : 세계은행, 국제식량정책연구소(IFPRI)) 도 이러한 경험에서 교훈을 얻어야 함
․식량안보에 취약한 국가들은 긴급대응에 필요한 식량을 전략적으로 보유 하되, 중기적인 식량안보를 위해 농업 공공투자와 시장개방을 결합하는 전략 을 고려할 수 있을 것임
․한편, OECD 회원국들의 농업분야 무역정책이 개발도상국가들의 농업발 전에 어느 정도 영향을 주는지를 점검할 필요가 있음
- 정책적 고려에 의해 늘어나는 바이오연료(biofuels)가 밀․옥수수와 같은 농 산품의 생산을 어느 정도 대체하는지를 검토하여야 함
․OECD와 IEA의 분석에 의하면, 제1세대 바이오연료의 에너지 안보․환경 및 경제적 측면의 이득은 크지 않음
․그러나, 다른 측면에서 보면, 온실가스 배출감소, 에너지 수요 절감, 바이오 연료의 보다 자유로운 교역, 제2세대 생산기술의 도입 등을 통해 식량가격에 영향을 주지 않으면서도 잠재적으로 커다란 이득을 올릴 수도 있을 것임 다. 농업개발과 빈곤경감
o 상당수 개발도상국가들의 경우, 농업성장이 경제성장과 빈곤경감에 도움이 됨
- 빈곤경감과 기아문제는 현재 새천년개발목표(Millennium Development Goals), 세계은행과 IMF의 전략 등에서 주요한 목표로 강조되고 있으며, OECD의 개발원조위원회(Development Assistance Committee)도 농업분야의 빈곤계층을 위한 성장전략을 발전시켜 왔음
- 한편 아프리카 녹색혁명연합(Alliance for a Green Revolution in Africa), UN 의 밀레니엄(Millennium) 프로젝트도 아프리카의 농업생산성을 높이기 위해 추진되고 있음
o 높은 식량가격과 최근의 경제위기로 후원국가들은 이러한 노력에 더욱 주목하 고 있으나, 상대적으로 중장기 개발증진에 대한 구체적인 노력은 적었음
- 식량가격이 상승하기 전에도 수억명의 인구는 식량을 구입할 충분한 소득을 얻지 못했으며, 현재 경제위기가 해결의 기미를 약간씩 보이고는 있으나 기 아상태가 여전히 지속
o 다음과 같은 교훈이 도출됨
- 식량안보는 중요한 의제이며 위와 같은 실천이 즉시 이행되어야 하나, 식량 안보문제의 지속가능한 개선을 위해서는 중장적인 노력이 수반되어야 함
․농업에 대한 투자는 필요하나, 소득․고용․전반적인 발전을 증진시킬 수 있 는 폭넓은 정치적․사회적․경제적 구조가 수반되어야 함
․가난은 식량불안에 있어 핵심요인이며, 경제발전을 통해 가난한 계층의 구 매능력을 증진시킬 수 있는 정책이 필수적인 바, 이 점에서 효과적이고 책임감있는 정부가 중요한 요소임
- 특히, 개발도상국가에 있어 농업생산성과 생산증가는 매우 바람직하므로 농 업연구․시장정보․인프라․제도 등에 대한 투자 증대가 요구됨
․농업분야의 연구와 개발은 빈곤 경감에 효과가 큰 성장패턴이라는 측면에 서 사회적 효과가 큼
․연구결과는 매우 다양한 상항에서 실행되어야 하며, 국제농업연구센터와 국가단위의 연구기관간 연계도 중요함
․시민사회와 농민조직을 포함하는 폭넓은 이해관계자가 참여하여야 하 며, 농민교육․상품작목․시장발전과의 연계가 강화되어야 함
- 품질관리, 법적 장치, 판매 시스템, 금융서비스 등을 포괄하는 시스템을 형성 하고 시장의 발전을 이루는 것이 중요함
․이러한 시스템은 종전에 상당부분 국영조직을 통해 수행되어 왔으나 1980～
90년대의 구조조정과정에서 사라졌는 바, 이를 대체할 민간분야의 주도는 아직 없는 상태임
- 농업개발전략을 통해 보다 생산적이고 지속가능한 농업, 그리고 빈곤을 경 감시키는 경제성장을 달성하는 데에 중점을 두어야 함
․대부분 개발도상국가의 빈곤계층은 소규모 농민들로서 지원대상이 되어야 하나, 매우 다양한 변화가 나타날 수 있음(일부는 소규모 농민으로 지속, 일부는 경쟁력 있는 공급자로 성장, 일부는 농업외 분야에서 소득을 창출 등)
․개발전략은 이러한 변화가능성을 염두에 두어야 하며, 국가별로 다양한 상 황에 맞추어 적절하게 대응하여야 함
․또한, 개발전략에 있어 기후변화의 시사점을 충분히 고려해야 함
- 국제사회는 개별국가 정부들과의 협력을 지속적으로 증진시켜야 함
․농업과 식량안보에 대한 글로벌 파트너십은 국제협력을 증진시키는 중요한 기회이며, 후원국가와 개별국가 정부가 우선순위를 공유하여야 함
․또한 개발도상국가 정부의 역량을 증진시키는 것도 중요한 요소임
※ 예를 들어, 아프리카 연합(African Union) 농업개발 프로그램의 성공을 위해서는 정부의 역량, 무역․인프라․연구․교육분야의 지역간 협력활동 등이 요구됨 4. 다른 국제기구 등과의 협력 강화
□ OECD는 농업정책․개발이슈․과학정책․혁신시스템 등 분야에서 기여할 것 이며, 경제․환경․사회이슈를 통합하는 정책적 조언을 제공할 것임
o FAO 등 여러 국제기구와의 협력활동을 확대해 나갈 것이며, UN의 고위급 태 스크포스, G8의 식량안보 전문가그룹에도 계속 참여할 것임
□ 다양한 개발단계에서 어떠한 정책이 가장 적합한 지를 밝히고, 경제발전과 빈 곤경감에 대한 농업의 역할과 개발도상국가의 교역역량 강화에 특히 역점을 둘 것임
o OECD 개발원조위원회는 식량안보․빈곤경감에 있어 농업분야의 역할에 관심이 많은 후원국가들에게 필요한 정보를 제공할 것이며, 행정역량을 증진시키고 정 책적 대화를 증진시키는 데에 집중할 것임
□ 인도적인 구호에 대한 국제적인 관심이 큰 상황에서 OECD는 FAO, WFP, IFAD 등과 함께 식량위기의 영향을 완화시킬 수 있는 정책수단을 분석할 것임
o 식량안보문제의 개선에 있어 무역에 대한 신뢰와 세계경제의 상호협력이 요 구되며, OECD 각료이사회는 이러한 노력들이 전체적으로 일관성 있는 방식 으로 진행될 수 있도록 핵심적인 리더십을 계속 발휘할 것임
- 주OECD대표부 한동민 일등서기관(원 소속 : 국토해양부) -
