일본 과소산촌에서의 지역 자치조직 재편과 주민자치 -히로시마현 아키타카타시 이케쿠와 지구(
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島縣 安芸高田市
生桑地區)를 사례로-
부혜진*
Reorganization of Local Autonomous Organizations and Self-Governance in Depopulated Mountainous Areas: A Case Study of Ikekuwa District,
Akitakata City, Hiroshima Prefecture, Japan
Hye-Jin Bu*
요약：본 연구는 지역 자치조직 재편이후 많은 과소지역이 주민자치에 있어 난항을 겪는 이유를 밝히고자 한다. 이를 위해서 일본 히 로시마현 아키타카타시 이케쿠와 지구의 이케쿠와 진흥회를 대상으로 진흥회의 형성과정과 진흥회의 성격 및 역할, 그리고 전통취락 의 성격과 역할을 고찰하였다. 주민자치를 위해서는 지역에 뿌리내려 활동해온 기초조직을 찾아내고 키워 나가야 할 필요가 있다.
주요어：자치조직, 주민자치, 기초조직, 과소산촌, 이케쿠와 진흥회, 아키타카타시
Abstract：This study aims to find out reasons that many depopulated rural communities are facing difficulties in self- governance since reorganization of local autonomous organizations. In order to reach the aim, the research found formation process of the Ikekuwa Promoting Association, character and roles of the association, as well as character and roles of traditional villages through the case of the Ikekuwa Promoting Association in Ikekuwa District, Akitakata City, Hiroshima Prefecture, Japan. To promote self-governance by local communities, it is necessary to discover endogenous self-organizations taking roots in local communities and empower them.
Key Words : autonomous organization, self-governance, endogenous self-organization, depopulated mountainous village, Ikekuwa Promoting Association, Akitakata City
* 제주대학교 사범대학 지리교육전공 강사(Lecturer, Major of Geography Education, Jeju National University), post_ism@hanmail .net
1. 서론
1) 문제제기 및 연구목적
근년 일본에서는 지역 자치조직이 주목받고 있다.
1950년대 후반부터 시작된 고도경제성장으로 농산어 촌은 막대한 인구유출을 경험해 왔다. 그리고 현재는 심각한 고령화로 지역 공동체의 붕괴가 사회문제로 대 두되고 있다(Fujime, 2007). 지역 자치조직은 이와 같 은 과소지역에 있어서 지역의 복지와 지역산업 및 전
통문화 유지 등 총괄적으로 지역을 관리할 주체로서 주목받고 있는 것이다(Shinoda, 2009; Odagiri, 2006).
특히, 지난 10여 년간에 걸쳐 진행되어 온 시·정·촌 (市町村) 통합은 광역형 지역 자치조직의 재편을 강행 케 하는 주원인이 되고 있다. 이것은 과소 지자체에서 지방분권과 구조조정을 배경으로 진행된 시·정·촌 통합으로 인해 지방보조금이 감축되고, 행정이 광역화 되면서 행정서비스의 질적 저하가 문제시되어 이를 극 복하기 위한 타개책으로 지역 자치조직에 의한 주민자 치가 추진되고 있기 때문이다. “지역자치구”, “진흥협 의회”라는 이름으로 전국적으로 지역 자치조직이 새롭 게 조직되고 있고, 이 조직들이 행정기관으로부터 이 양된 업무를 담당 할 수 있도록 지자체 차원에서 다양 한 조례를 마련하고 있는 실정이다(Nakada, 2007).
그러나 지역 자치조직의 재편을 실시하는데 있어서 과소 지자체들은 조직을 구성할 적정규모의 인구확보, 조직에서 활동할 인재의 확보(Nakatsuka and Hoshino, 2007), 그리고 조직의 문제해결능력 (capacitation) (Bu and Kim, 2010) 등과 같은 문제들 에 직면하고 있다. 더군다나 행정기관주도로 추진되는 지역 자치조직의 재편이 주로 일정 규모의 인구확보에 만 치우쳐 있어(Nakatsuka. et al., 2009) 자치능력과 자치활동은 차후의 지역 공동체 과제로 남겨져 과소지 역 주민들에게 있어 큰 부담이 되고 있다. 새로운 지역 자치조직이 결성되어도 자치활동을 제대로 수행하지 못하는 경우가 많고, 자치활동을 중지하는 자치조직도 등장한다. 즉 지역 자치조직의 필요성이 절실히 요구 되고 있고, 지역 자치조직의 재편의 타당성과 지역 자 치조직의 역할이 강조되고 있지만 실제로는 주민자치 에 있어서 난항을 겪는 지역 자치조직이 많다고 할 수 있다.
그렇지만 유감스럽게도 새로운 지역 자치조직 재편 과 주민자치에 있어서의 난점 및 그 이유에 대한 연구 는 미흡하다. 지역 자치조직 재편이 행정구역을 넘어 선 움직임이고 조직은 지역을 단위로 구성되기 때문에 그 단위가 되는 지역의 경제와 사회·자연환경, 인구 와 관련되어 있다. 즉 지역 자치조직의 재편과정과, 자 치조직의 활동은 지역의 제 환경을 반영한다고 할 수 있다. 따라서 주민 자치조직의 재편과 주민자치에서
발생되는 난점과 그 이유를 이해하기 위해서는 재편과 정과 새롭게 형성된 자치조직의 성격과 역할을 규명할 필요가 있다.
따라서 본 연구는 지역 자치조직의 재편과 주민자치 에서 난항을 겪는 이유를 조직의 성격과 역할의 관점 에서 밝히고 이후 지역 자치조직의 형성과 주민자치에 관한 시사를 얻고자 한다.
2) 연구방법 및 연구대상지역
본 연구는 지역 자치조직 재편이후 자치조직에 의한 주민자치에서 난항을 겪는 지역을 대상으로 주민자치 의 실태와 그 이유를 밝히는 것을 목적으로 하고 있다.
이를 위해서 필자는 2010년 8월과 9월, 2회에 걸친 현 지답사를 실시하였다. 현지답사에서는 연구대상지인 이케쿠와 지구의 자치조직의 역대 임원들과 일반주민, 지역내 생산조합과 문화예술 관련 단체의 임원, 시청 주민자치 담당직원을 대상으로 인터뷰를 실시하였다.
인터뷰는, 자치조직에 대한 자치조직의 형성과정과 운 영방식, 주민참여의 형태, 그리고 전통취락에 관한 공 동체 활동과 전통취락내의 생산조합 및 문화예술 관련 단체의 탄생배경과 활동, 또한 지역 자치조직 재편과 주민자치에 대해서는 관련정책과 주민자치를 위한 지 원책 등의 내용을 담고 있다. 또한 시청의 의뢰로 시작 된 활동 중 하나인 고령자를 위한 진료 서비스 활동과 지역 주민들의 동호회 활동 등에 직접 참여하여 관찰 하였다. 그 외에 자치조직의 사무실이기도 한 옛 초등 학교와 생산조합의 사무실, 문화예술 관련 단체의 연 습실에도 직접 방문하여 이용실태를 확인하였다. 한편 인터뷰로 파악할 수 없었던 시·정·촌 통합의 역사와 지역구조의 변천에 관한 역사, 자치조직의 변천과정에 대해서는 정사(町史) 및 신문자료, 사진자료, 이케쿠와 진흥회의 회보집을 참고하여 내용을 보충하였다.
일본에서는 세 번의 시·정·촌 통합으로 인접한 지 역 간에도 자치조직의 형태가 다양하다. 연구지역대상 지인 아키타카타시는 성공적으로 주민자치를 실시하 고 있는 지자체로 잘 알려져 있다. 시에는 약 40년간의 주민자치의 역사를 지니고 성공적인 사례로 유명한 카 와네 지구가 위치하고 있으며, 시는 카와네 지구를 모
델로 자치조직의 활동내용과 경제·제도적 지원을 마 련하여 지원하고 있다. 반면 카와네 지구에 인접한 이 케쿠와 지구는 시에서 가장 자치활동이 저조하고 지역 자치조직이 일시적으로 활동을 정지한 경험이 있다.
주민자치의 모델이기도 한 카와네 지구와 접해 있고 시의 지원을 받고 있음에도 불구하고 이케쿠와 지구는 왜 자치활동이 저조한가. 그 원인을 밝힘으로써 지역 자치조직 재편이후 많은 과소지역들이 주민자치에서 난항을 겪는 이유를 파악하고 이후의 주민자치에 대한 시사를 얻을 수 있을 것이다.
2. 지역 자치조직 재편과 주민자치에 관한 논의
일본에서의 지역 자치조직 재편과 주민자치의 필요 성은 헤이세이 대통합(平成の大合倂) 이후의 지역 거 버넌스와 관련지어 논의되어 왔다(Fujii, 2009;
Muneno, 2010; Otsuka, 2007; Shinoda, 2009). 특히 과소지자체에서 광역화 된 행정은 종래에 주도해오던 많은 사업과 활동을 지역 공동체로 이양하지 않을 수 없게 되었고(Bu and Kim, 2010), 지역 자치조직은 바 로 이양된 사업과 활동을 지역 공동체 수준에서 이행 할 주체로서 이해되어지고 있다. 즉 지역 자치조직이 공공서비스를 제공하는 새로운 담당자로서 인식되어 지고 있는 것이다. 그러나 아직까지는 과소 지자체에 서의 지역 자치조직 결성이 우선적으로 일정 인구규모 의 확보에 중점을 두고 있다는 점에 유의할 필요가 있 다. 많은 과소 지자체에서 복수의 취락으로 구성된 초 등학교구 혹은 구촌(舊村)1)단위로 지역 자치조직 재편 이 추진되고 있지만(Nakatsuka and Hoshino, 2007), 지역 자치조직에게 요구되는 실질적인 주민자치 능력 은 조직의 규모만으로 갖추어지는 것이 아니다. 즉 Nakatsuka and Hoshino(2007)가 지적하고 있듯이 기 존의 취락에서 불가능했던 것(주민자치)을 단순히 초 등학교구 등으로 광역화해서 자치조직을 재편하는 것 만으로 해결 할 수 있는 것이 아니다. 그리고 과거 세
번의 시·정·촌 통합으로 인접한 지역 간에도 주민조 직의 규모와 형태가 다양하여 실질적인 지역 자치조직 의 재편이 어렵다는 점(Bu and Kim, 2010, 36)은 자치 조직 재편 및 결성이 자치기능의 확립에 그 중점을 두 어야 함을 시사한다.
현재 주민자치는“작은 자치(小さな自治)”, “또 하나 의 행정기관 사무소(もう一つの役場)”(Kasamatsu, 2005; Odagiri, 2006)라고 불리고 있고, 이러한 새로운 명칭들은 지역 자치조직의 역할을 명확히 제시한다.
지역이 안고 있는 다양한 지역문제에 대하여 지역주민 이 대응책을 강구하고 대처하는 것이 주요 역할이다.
지역 자치조직은 스스로의 역할과 기능으로써 자치조 직임이 규명되어지기 때문에 (Kihara, 2009) 일정의 인 구규모나 행정기관으로부터의 권한과 재원이양 (Fujime, 2007)보다는 역할과 기능을 좌우하는 자치조 직의 문제해결능력이 가장 중요해진다. 문제해결능력 이란 스스로 지역문제에 대응하고, 그 과정에서 필요 한 자원(인적·물적)을 동원하며, 조직구성원의 이해 및 의견을 조정할 뿐만 아니라, 다른 행위자(actor)와 의 교섭, 네트워크 형성 등을 통한 협력을 실천할 수 있는 능력으로, 자발성과 자립성을 근간으로 한다(Bu and Kim, 2010; Bu, 2010; Nagamine, 1985). 그것은 외부의 행위자 혹은 상위레벨의 권위자로부터 주어지 는 것이 아니라, 조직이 뿌리내리고 있는 지역 공동체 내부로부터 필요와 요구에 따라 행동을 자발적으로 개 시함으로써 생겨나는 것이다. 쉽게 풀이하자면 어떠한 지역의 과제나 문제에 대한 진단과 해결방안 모색, 토 론을 통한 의사결정, 대책의 실시와 평가의 과정이 지 역 공동체 내부에서 조직구성원들에 의해 이루어질 때 비로소 문제해결능력이 발휘되는 것이라 할 수 있다.
때문에 주민의 참여(local participant)뿐만이 아니라, 공통의 규칙(rule)을 인식하고 있는 구성원들의 자발적 인 조직화(Shigemori, 1996)와 지역 공동체의 임파워 먼트(community empowerment) (Blewitt, 2008;
Clark et al., 2007; Storey, 1999), 각 구성원의 이익과 의 부합(Hayama, 2008)이 중요한 요건이 된다. 그리 고 이러한 요건들은 자치조직이 놓여진 환경, 즉 지 리·경제·사회적 환경과 상호작용하고 자치조직의 성격과 형태, 문제해결능력에 영향을 준다(Bu, 2010).
따라서 지역의 경제·사회·자연환경, 주민의 일상생 활과 공동체 의식을 포괄하는 지역성에 주목한 지리적 접근이 필요하다.
지금까지의 지역 자치조직 재편에 관한 연구는 재편 의 긴급성과 필요성에 중점을 두고 있어, 지역자치의 장치 만들기(Kihara, 2009), 지역 자치조직의 활성화 요건(Tani, 2006), 자치조직의 규약유형(Yoshida and Nakatsuka, 2010), 자치조직의 과제(Nakatsuka and Hoshino, 2007)와 관련지어 논의되는데 그치고 있다.
Musha(2007)는 나가노현(長野縣) 기소정(木
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사례로 거버넌스의 관점에서 지역 자치조직의 의의를 고찰하였고, 특히 거버넌스 구축에 있어서 제도화된 자치조직(지역 협의회)의 과제를“지역내 의견집약과 반영”, “행정서비스의 대체적 제공”이라는 두 가지로 요약·제시하고 있다는 점에 주목할 만하다. 이들 선 행연구는 각각의 사례연구를 통하여 자치조직의 필요 성, 각각의 자치조직의 특징과 운영방식에 있어서의 과제를 제시하고 있어 자치조직과 주민자치의 중요성 을 뒷받침 하고, 자치조직운영에서 다양한 준거 틀의 가능성을 제시했다는 점에 의의가 있다. 그러나 지역 자치조직 자체에만 초점을 두고 있기 때문에, 지역 자 치조직이 놓여 진 환경은 파악하기 어렵다. 자치활동 에 관해서는 현재하고 있는 활동을 나열하는 정도에 그치고 있어, 자치활동의 실시되기까지의 과정이나 참 여자 및 참여의 정도를 알기 어렵다. 이러한 한계점으 로 지역 자치조직이 놓여 진 자연환경·인구·경제·
정치적 제 조건과 지역 자치조직 어떻게 상호작용하는 지 파악하기 힘들고, 또 지역성에 따라 지역 자치조직 의 형태가 어떻게 달라지고, 주민자치 또한 어떠한 형 태로 전개될지 예측하기 힘들다.
지리학 분야에서는 Bu and Kim(2010)이 고령화율 이 47%에 달하는 히로시마현(
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?@e?@M?hf@@????島縣) 카와네 지구(川
根地區)를 사례로 과소·고령화된 산촌의 자치조직의 자치기능이 어떻게 유지되어 왔는지를 자치조직의 역 할과 운영방식, 행정기관과의 관계의 측면에서 밝히고 있다. 이 연구는 심각한 고령화와 과소화에도 불구하 고 카와네 지구에서 주민자치가 가능했던 이유가 지역 에 뿌리내린 기초조직(基礎組織)이 40여 년간 취락의 기능을 계승해 왔고 지역의 필요에 맞춰 기초조직의
역할을 확대해 왔기 때문임을 지적한다. 기초조직의 역할과 기능은 한국 농촌마을을 사례로 한 연구에서도 강조되고 있다. Bu(2010)는 주민주도형 마을 만들기 사업에서 사업계획서 작성과 외부 전문가 집단과의 네 트워크 형성, 행정기관과의 교섭 및 협력을 가능케 하 는 것이 다름 아닌 마을의 기초조직임을 밝히고 있다.
기초조직(基礎組織)이란, 구성원이 필요에 따라 사 회관계를 정리하는 조직으로, 독자적인 조직규범을 가 지며 스스로 새로운 조직을 형성하기도 하고 조직원의 생활을 계속시키는 역할과 기능을 한다. 촌락사회에서 의 주민조직은 조직의 형성원리와 존립기반에 의해 분 류되어진다. 구성원간의 면식관계를 기반으로 지역 공 동체 내부에서 자발적으로 형성된 내생적(內生的) 주 민조직은 구성원의 행위를 조직규범에 따르게 하는 강 제력이 지역 공동체로부터 부여받은 권위에 기초한다.
반면 행정 등의 제도에 의해 지역 공동체의 밖으로부 터 이식되어진 조직인 외생적(外生的) 주민조직은 그 존립기반이 법적 지위에 의해 보장되어진다. 내생적 주민조직은 조직의 형성목적에 따라 기초조직과 기능 조직(機能組織)으로 구분되어 지는데, 특히 기초조직 은 독자적인 규범을 지니며 그 규범은 기능조직 형성 의 밑바탕이 되는 제도로서 기능을 함과 동시에 조직 화의 경험을 축적해 가는 제도로서 기능한다. 반면 기 능조직은 사적이익에 바탕하며 특정의 기능을 특화시 킨 조직을 지칭한다(Kim, 2003). 따라서 기초조직은 그 역할 면에서 지역사업과 공동체 활동에서 주민간의 의견을 조정하는 조정자, 사업의 총지휘자의 역할을 한다고 할 수 있다. 뿐만 아니라 행정기관을 비롯한 외 부기관과의 관계에서는 기초조직이 공동체를 대표하 여 공동체의 의견을 반영시키거나 교섭을 행하는 공동 체의 대표자·대외 교섭자의 역할을 담당한다. 이러한 이유로 기초조직은 지역의 경제·사회·자연환경, 주 민의 일상생활과 공동체 의식의 반영체라 할 수 있다.
그리고 지역 거버넌스의 맥락에서는 기초조직을 지역 공동체를 대표해서 행정기관과 파트너십 관계에 있는 행위자로 위치지울 수 있다.
이상의 이유들로 기초조직의 성격과 역할은 지역 자 치조직 재편이후의 주민자치와 자치조직을 이해하기 위한 준거가 될 수 있을 것이라 사료된다. 기초조직의
성격과 역할은 기초조직에 대한 구성원들의 의식과 참 여의 형태, 기초조직의 활동, 지역내 기타 조직들과의 관계, 행정기관과의 관계로 파악될 수 있다. 따라서 본 연구에서는 일본의 지방사례를 통하여 자치조직의 재 편과정과 자치조직의 성격과 역할을 알아보고자 한다.
재편된 자치조직의 성격과 역할을 규명하여 기초조직 과의 차이를 밝힘으로써 지역 자치조직 재편이후 많은 지역들이 주민자치에 있어 난항을 겪는 이유와 주민자 치에 관한 시사를 얻을 수 있을 것이다.
3. 이케쿠와 지구의 현황
연구대상지역으로 선정한 이케쿠와 지구(生桑地區) 는, 주고쿠 산지(中
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속하고, 지리적으로는 북쪽으로 시마네현(島根縣)과 접경하고 있다(Figure 1). 아키타가타시는 히로시마시 로부터 자동차로 1시간 정도 소요되는 거리에 위치해
있고, 시청소재지인 요시다 지구(吉田地區)까지는 이 케쿠와 지구에서 자동차로 30분 정도가 소요된다. 삼 림이 총면적의 약 92%(2005년도 농임업 통계)를 차지 하고 있는 이케쿠와 지구에서는 취락이 마을을 남북으 로 관통하는 하천 주변에 분포하고 있다. 각 취락은 전 통적인 무라(村)2)인 두 개의 오아자(大字)3)와 한 개의 고아자(小字)4)로 구분되어진다. 각각의 오아자와 고아 자는 6개의 복지구(福祉區)로 분리되는데 이로 인해 이 케쿠와 지구를 구성하는 지역의 기초단위는 전통취락 과 복지구의 이중구조를 띈다. 현시점에서 지역주민이
“전통취락”이라고 여기는 지역은 오아자와 고아자로, 이케다(生田, 오아자), 쿠와타(桑田, 오아자), 아오(靑, 고아자) 이다(Figure 5). 원래 오아자인 이케다와 쿠와 타는 각각 메이지 대통합(1889년 4월) 이전의 마을(村) 단위의 지역이었으나, 통합으로 이케쿠와 지구가 되었 다. 한편 아오는 이케다 마을를 구성했던 하나의 고아 자였으나 이케쿠와 지구가 복지구로 재편성되기 전까 지는 이케다 마을에 속한 한 구역에 지나지 않았다. 복 지구로의 재편성은 1971년 자치성(현 총무성)의“커뮤 니티(근린사회)에 관한 대책요망”으로 새로운 공동체
Figure 1. Study area. 연구대상지역
만들기의 일환으로 시행되었다.5)
원래 이케쿠와 지구는 헤이세이 대통합(平成の大合 倂) 이전까지 행정구역상 미도리정(美土里町)에 속해 있었다. 2004년 대통합으로 미도리정과 인접한 5개의 정(町)6)이 통·폐합되면서 아키타카타시가 탄생하였 고, 이후 이케쿠와 지구는 아키타카타시로 속하게 되 었다. 시·정·촌 통합 이후 시청사는 요시다정(吉田 町)에 위치하게 되었고, 미도리정의 관청은 지소(支所) 가 되었다. 아키타카타시의 총인구는 33,096명(2005년 국세조사)으로, 그중 고령자가 차지하는 비율은 32.5%
이다.
한편, 이케쿠와 지구의 인구는 1970년대부터 감소하 기 시작하여, 현재 총인구는 624명, 가구수 243호이 다. 또한 이케쿠와 지구의 고령화율은 46%(2010년도 주민기본대장)로 아키타카타시의 평균보다 높은 수준 이다(Figure 2).
삼림면적이 총면적의 9할을 차지하고 있는 이케쿠 와 지구에서는 경지면적이 상당히 협소하여 옛 부터
영세 농가가 많았다. 그 때문에 제2차 세계대전 직후에 는 벼농사 및 목탄생산과 연료용 땔감 생산이 활발했 었다. 특히 1970년부터 쌀 생산을 조정하기 위해서 시 작된 쌀생산조정책7)은 당시의 농가에게 영향을 주어, 논 면적을 줄여 겸업을 시작하는 농가나 돈벌이를 위 해 타 도시로 전출하는 사람이 많아지기 시작했다. 전 출농가가 증가하면서 지역의 활기도 현저히 줄어들고, 최근에는 농협지소마저도 철퇴하여 이케쿠와 지구에 는 잡화점 한 곳과 주유소 한 곳만이 남아 있는 실정이 다. 그리고 농업에 있어서도 겸업농가가 대부분이고 농가의 고령화도 현저하다(Table 1).
현재 겸업농가의 30~60대 세대주의 대부분은 아키 타카타 시청이 위치한 요시다정8)에서 제조업, 건설업, 서비스업 등에 종사하고 있으나, 오아자와 고아자를 단위로 결성된 지구 내 삼림조합과 유한회사에서도 청 장년층 8명이 근무하고 있다. 이케쿠와 지구에서는 주 민의 대부분이 요시다정에서 일상생활에 필요한 생활 용품을 구입하고 병원진료 서비스를 받는다. 대부분의 주민이 이동수단으로서 자동차를 이용하고 있으며, 운
Figure 2. Changes in population and aging rates in Ikekuwa District. 이케쿠와 마을의 인구와 고령화율의 추이 Source: Ministry of Internal Affairs and Communications, Population Census of Japan and Akitakata City, The Basic Resident
Registration Records.
전이 불가능한 고령자는 시가 새롭게 도입한 교통시스 템인“도우미 왜건(お太助ワゴン)”과“우애 자동차편 (友愛とろっこ便)”9)을 이용하고 있다. 특히“우애 자동 차편”은 시마네현에 인접한 이케쿠와 지구의 치쿄지 (智敎寺) 주민들이 이동수단으로 자주 이용하고 있는 실정이다. 치쿄지는 지구에서 가장 북쪽에 자리 잡고 있어 행정구역을 달리하지만 거리적으로 가까운 시마 네현의 오난정(邑南町)에서 서비스를 향수하는 편이 더 용이한 한편, 치쿄지에 거주하는 주민 대부분이 70 대 이상의 고령자이기 때문이다. 고령화는 이케쿠와 지구의 심각한 지역문제인 동시에 아키타카타시가 안 고 있는 문제이기도 하다. 이는 시를 구성하는 정·촌 들이 이케쿠와 지구와 마찬가지로 고도경제성장기 때 부터 인구유출을 경험해 왔고, 잔류인구의 고령화도 계속 진행되고 있기 때문이다. 따라서 과소·고령화가 진행되고 있는 현황에서 지역주민의 안정된 생활과 안 전을 어떻게 유지해 갈 것인가는 아키타카타시의 가장 큰 과제가 되고 있다.
4. 이케쿠와 진흥회의 설립경위 및 변천과정
1) 이케쿠와 진흥회의 설립과 주요 활동
이케쿠와 진흥회(生桑振興會, 이하 진흥회)는 2003
년도에 시행되어진 미도리정내의 4개의 초등학교 통·
폐합과 2004년도의 시·정·촌 통합을 계기로 2002년 에 조직된 지역 자치조직이다. 시·정·촌 통합을 맞 이하여, 당시의 다카타군(高田郡)을 구성하는 기초자 치단체인 6개의 정(町)은 지역 진흥회의 결성을 통한 지역자치를 협의하고10), 미도리정에서는 그 일환으로 4지구11)에 초등학교 통합 후 학교터의 활용방안계획을 작성하도록 의뢰하였다. 이를 실시할 주체로 지구대표 에 해당하는 지역 자치조직을 결성하도록 촉구하고, 이를 위해서 행정직원들의 지역 자치조직 결성 및 활 동으로의 참여도 장려하였다. 진흥회는 이와 같은 행 정적인 요청으로 발족된 조직이다. 그러나 각 지구마 다 다양한 형태로 자치회가 존재해 있고, 이케쿠와 지 구에도 오아자와 고아자가 자치적인 성격을 지니고 있 다. 미도리정이 요청한 지역 자치조직은 이들 전통취 락과는 별개의 것으로 이케쿠와 지구전체를 통괄하여 조직하도록 규정지어진 것이었다. 정의 행정기관은 조 직형태와 활동내용의 편성을 위한 모델을 제시하였고, 이케쿠와 지구와 나머지 세 지구는 제시된 틀에 맞춰 자치조직을 발족시켰다.12)초기 이케쿠와 진흥회는 진 흥회의 간부회를 비롯하여 총무부, 복지부, 학습부, 산 업진흥부의 4개의 부로 구성된 형태를 취했고, 부원은 여섯 복지구의 대표자로 구성되었다. 이는 미도리정이 지구를 구성하는 6개의 복지구를 단위로 하여 조직을 형성하고, 전 가구가 진흥회에 가입해야 한다고 규정 지었기 때문이었다. 미도리정이 제시한 이러한 틀 (frame)의 모델이 된 것은 미도리정에 인접해 있는 다 카미야정(高宮町)의 카와네 진흥협의회(川根振興協議 Table 1. Farm households by degree of engagement in agriculture and average ages in Ikekuwa District.
이케쿠와 지구의 농업취업형태 및 평균연령
(Unit: household/age)
Total farm Full time farm Farm household earned Farm household
Average age of Year household household main income from farming income mainearned
Farmer from other jobs
2000 179 45 17 98 66.9
2005 148 36 8 78 70.3
Source: Ministry of Agriculture, forestry and fisheries, 2000, 2005.
會)였다. 카와네 진흥협의회는 1970년대에 카와네 지 구에서 자발적으로 조직된 지역 자치조직으로 40여 년 간의 주민자치와 산촌에서의 지역 만들기로 다카타군 뿐만 아니라 전국적으로 유명하다. 미도리정은 지역자 치를 촉진하기 위해 카와네 진흥협의회의 구조와 활동 내용들을 모델로 삼아 틀을 마련하여 미도리정의 네 지구에 그 틀을 제시하고 자치조직을 형성하도록 하였 다. 그리고 정(町) 공무원의 지역 자치조직에의 참가와 활동을 촉진하기 위한 제도를 마련하여 5명의 공무원 으로 구성된 팀을 만들고, 지역 자치조직에 관련한 사 무를 담당하거나, 지역 자치조직의 일원으로서 참여하 여 조직의 규약 만들기와 자치활동 등에 관여하도록 하였다. 실제로 이케쿠와 지구의 쿠와타 마을의 출신 자로 정사무소에 근무하고 있던 A씨는, 요코타 지구의 자치조직에 관여하여 규약 만들기에 참여하였다. 또한 공무원의 출신지가 활동 참여지와 동일한 경우에 공무 원이 진흥회의 간부가 되는 경우도 많았다. 진흥회가 발족할 당시 회장과 주요 간부직이 공무원들로 구성되 었고 현재까지도 계속되고 있다. 현 진흥회의 부회장, 사무국장, 서기는 현역 시청 공무원이다. 공무원들의 자치조직참여·활동을 계속하는 것에 대해 행정사무 소측에서는 공무원이 진흥회에 지역 만들기 사업에 관 한 정보를 직접 제공할 수 있다는 점을 들고 있다.13)그 러나 실제로 진흥회의 간부들이 공무원들에게 정보제 공뿐만 아니라 자치활동의 기획과 실시까지 전임시켜 의존적으로 변하는 경우가 많다. 또한 공무원들이 그 러한 문제점을 우려하여“현역 공무원”이라는 직함이 아닌 한 사람의 주민으로서 참여하여 그 역할 또한 약 간의 정보제공만을 제공하는데 그치고 있다.
한편 자치활동에 관해서는 상술한 바와 같이 미도리 정이 제시한 틀에 맞춰 주요 활동이 구성되어 있다.
즉, 정행정은 자치활동과 관련하여“지역 활성화 사 업”, “복지사업”, “지역자원 보전사업”, “환경·시설 정비사업”의 활동 카테고리를 제시하였고, 지금까지 실제로 진흥회가 실시해 온 주요 활동내용은, 지역 활 성화 사업으로서 이케쿠와 후레아이 축체(生桑ふれあ い祭) 개최, 복지사업으로서 경로잔치 개최, 지역자원 보전사업으로서 아오노 민속자료관 보존, 환경·시설 정비사업으로서 옛 이케쿠와 초등학교 관리와 시도(市
道)의 유지관리이다. 특히 시도관리로서 행해지는 도 로변 풀베기와 경로잔치는 진흥회가 예산을 집행하고, 6개의 복지구단위로 실시된다. 이러한 활동들이 행정 기관에서 의뢰를 받고 실시되기 시작했다는 점에도 유 의할 필요가 있다. 즉 행정기관에서 주장하는“자치활 동”이 주민들의 필요나 요청과 같은 지역내부로 부터 의 필요성으로 시작 되고 있기 보다는, 행정기관의 필 요와 의뢰가 있을 때만 실시되고 있는 것이다. 그런 의 미에서 진흥회의 지금까지 활동은 행정기관으로부터 이양 받은“행정기관의 일”14)에 그치고 있다고 해석할 수 있다.
이와 같은 진흥회의 활동은 주민들의 자치활동에 대 한 의식에도 영향을 주고 있다. 즉, “행정기관의 일(行 政の仕事)”을 진흥회가 실시하기 때문에 행정기관이 적극적으로 지원해야 한다는 의식이 강하다. 더욱이 행정기관이 위탁한 일들이기 때문에 공무원이 진흥회 에 참여하여 봉사해야 한다는 의식까지 낳고 있다.15) 이러한 의식은 진흥회와 진흥회의 활동으로의 주민참 여를 저하시키는 원인이 되고 있다. 반면 행정기관측 은 이 활동들에 대해“주민이 주체가 된 지역 만들기”
라는 정책 하에 실시되는 자치활동이고, “자신들이 할 수 있는 것은 자신들이(自分たちでできることは自分 たちで)”, “시민과 행정이 함께 땀 흘리고, 새로운 지역 만들기를 추진해 가자(市民と行政がともに汗をかき、
新たなまちづくりを推進していこう)”16)는 방침이기 때문에, 진흥회에게 사업·활동 보조금은 지급하고 있 지만(Table 2), 진흥회의 임원에게는 급여나 수당을 전 혀 지급하지 않고 있다. 그리고 이러한 시의 방침은 진 흥회와 진흥회의 자치활동에 대한 부정적인 주민들의 의식을 한 층 강화시키는 원인이 되고 있다.17)따라서 이러한 주민의식과 주민참여는 공무원들이 계속해서 진흥회에서 간부로서 활동해 온 사실과도 무관하지 않 다. 진흥회와 자치활동에 대한 주민들의 의식과 저조 한 참여는 지역 내 공무원들이 계속해서 진흥회의 임 원으로서 활동하지 않을 수 없게 되는 원인이 되는 인 과관계에 있음을 의미한다.
이상 이케쿠와 진흥회의 설립과 주요 활동을 통해서 는 진흥회의 형성과정에서 행정이 조직형태뿐만 아니 라 활동에도 많은 관여를 하였음을 알았다. 진흥회는
행정기관이 제시한 틀에 맞추어 조직되었고 규정대로 전 가구 가입제로 되어 있어 법적지위와 대표성을 행 정기관의 제도에 의해 보장받고, 행정기관의 필요에 의해 조직되었으며, 실제로 행정기관으로부터 의뢰받 은 활동만을 전담하고 있어 외생적 기능조직이라 할 수 있다. 또한 진흥회의 임원구성과 활동은 행정기관 과도 밀접한 관계가 있고, 이것은 자치조직과 자치활 동에 대한 주민의식에도 영향을 주어 주민참여를 저하 시키고, 진흥회의 자치활동이 행정의 일이라고 인식하 게 하는 원인이 되고 있다. 반면 행정기관측은 주민들 이 주체적으로 지역 만들기를 실시하자는 정책 하에 자치활동을 촉진한다는 명목으로 활동보조금을 지급 하는 실정이다. 이것은 지역주민과 행정기관 사이에 주민자치에 대한 근본적인 의식차가 존재하고 있음을 의미한다.
2) 이케쿠와 진흥회의 변천과정
진흥회에 대한 주민의식은 진흥회의 변천에 가장 영 향을 주어 왔다. 바꿔 말하자면, 주민의식은 참여의 정 도와 협력의 정도를 좌우하고 진흥회내의 부(部)의 형 태에 영향을 주어 왔던 것이다(Figure 3). 2002년 발족 당시 진흥회는 회장 및 부회장을 비롯하여 사무국, 총 무부, 복지건강부, 학습부, 산업진흥부로 구성되어 있 었다. 각 부의 명칭에서 알 수 있듯이, 각 부의 역할은 자치활동에 관련한 지역의 복지와 문화, 산업 등을 담 당하는 것이고, 이 역할과 명칭은 행정기관이 제시한 틀을 따르고 있다. 각 부의 임원들은 6개의 복지구에서 선출된 대표자들이었다. 이는 행정기관이 진흥회를 이 케쿠와 지구를 구성하는 6개의 복지구를 포괄하는 조 직으로 위치 짓고 있는 것에 기인한다. 2005년도에는 노인부와 여성부가 신설되나 이는 대부분의 부들이 실
제로 기능을 하지 않아 지구 내의 타 조직단체의 협력 을 얻으려 했기 때문이다. 지구내의 별개의 조직이었 던 노인회와 여성회는 이 시기에 진흥회의 한 부로 편 입되었다. 2006년도에는 각 부를 하나로 통합하고 복 지구 선출임원(福祉區選出役員)이 새롭게 설치되는 한 편, 노인부와 여성부는 통합되어 위원회로 명칭이 변 경된다. 이는 각 부가 제 역할을 다하지 못했던 것과 의결기관으로서도 의견마찰로 기능을 제대로 하지 못 했기 때문이다. 이러한 복지구 선출임원의 설치와 위 원회의 신설 및 증원은, 진흥회의 주요기능을 초기의 활동주체로서의 기능보다 의결기관으로서의 기능을 강화하려는 것이라 해석할 수 있다. 2008년에는 위원 회를 해체하는 한편 복지구 선출임원을 대의원총회로 명칭변경 하였다. 이는 임원들의 참여 저조로 과반수 를 채우지 못하는 경우가 많아 의결기관으로서 제대로 기능하지 못했기 때문이다. 이러한 진흥회의 형태에 있어서의 변화는, 일견 지역사정과 주민참여의 정도에 맞춘 자율적인 조정과 같이 보이지만, 저조한 주민참 여와 의견마찰이 야기한 필연적 결과라 할 수 있다.
2010년 9월에 진흥회는 새롭게 재조직되었다. 4개 의 부는 해체되었고, 전문부회와 실행위원회가 신설되 었다. 그러나 전문부회는 명칭만이 존재할 뿐 실제로 기능은 행하지 않고, 실행위원회는 경로잔치와 이케쿠 와 후레아이 축제를 담당하기 위해 설치되었다. 따라 서 통상적으로는 간부회와 대의원총회만이 기능하고 있다고 할 수 있다. 간부회와 대의원총회의 임원에는 행정직원이 다수 포함되어 있고, 대의원총회는 6복지 구에서 선출된 대표자로 구성되었다.
한편 진흥회의 간부선출방법에 대해서는, 회장 및 부회장, 감사는 대의원총회에서 추천을 통해 선출되 고, 그 외의 간부들은 대의원회의 동의를 얻고 회장이 위임하는 형태를 취한다. 그리고 회장은 진흥회뿐만 아니라 시 산하의 여러 조직의 임원직을 겸직하게 된 다. 가령 2010년도의 5대 회장은 취임 후 아키타카타 시의 교통 안전회, 자주 방재회, 아키타카타시 지역 만 들기 위원회, 시교육위원회의 임원으로도 선출되었다.
이러한 형태의 겸직은 아키타카타시에서 하나의 관례 가 되었고 무급의 봉사활동으로 간주되고 있는 실정이 다.18)과중한 업무로 진흥회의 회장 및 부회장직은 장 Table 2. Subsidies for activities from the
municipality in 2010. 2010년도 시청의 활동보조금
Activities Feast for aged people Roadside mowing Amounts ￥301,500 ￥15/1m2 Source: Ikekuwa Promoting Association, 2010.
년층뿐만 아니라 은퇴한 노인층조차도 기피하고, 실제 로 이러한 현상은 2010년도 5대 회장선출에도 영향을 끼쳤다. 2010년 4월이 예정이었던 회장선출 및 간부선 출은 임원 기피현상으로 8월까지 연기 되었고, 그 기간 동안 진흥회의 활동은 정지되었다. 그 결과 진흥회는 임원확보를 위해 규약을 일부 수정하여, “이케쿠와 지 구의 주민과 본회의 목적에 찬동하는 자로 조직한다. ”
19)는 항목을 추가하였다. 즉 지금까지는 진흥회의 임 원을 이케쿠와 지구에 거주하는 자로 한정시켰으나, 규약변경 후 이케쿠와 지구에 거주하지 않는 출향인사 도 임원으로서 활동이 가능하게 되었다. 실제로 2010 년도 진흥회의 서기는 요시다정에 거주하는 30대의 이 케쿠와 지구 출신자로 아키타카타시 공무원이다.
이상, 진흥회의 변천과정을 살펴보았다. 진흥회는 2002년 발족 이래 다섯 차례에 걸친 조직구조의 변화 를 겪어 왔다. 그러한 변화는 진흥회에 대한 부정적인 주민의식과 저조한 주민참여에 기인하며, 진흥회가 제 대로 기능하지 못하는 원인이 되고 있음을 알 수 있다.
한편 진흥회의 임원구성에 관해서는 규약을 수정하여 지역 내 거주자뿐만 아니라 타 지역에 거주하는 출향
인사로 참여폭을 확대시키고는 있으나, 근본적으로 진 흥회의 간부들이 시 산하의 여러 조직단체에도 겸직해 야하는 관례는 지역 내의 장·노년층의 임원직 기피를 야기하고 있다. 따라서 진흥회의 임원구성에 있어서의 어려움이 이케쿠와 지구의 과소·고령화로 인한 인재 부족이 아니라, 주민들의 진흥회로의 참여기피로 인한 인재부족에 기인한다고 해석할 수 있다.
3) 이케쿠와 진흥회의 예산운영
이케쿠와 진흥회는 발족 이래 행정기관으로부터 보 조금을 수급 받고 있다. 아키타카타시는 활동지원금 2,400만엔과 사업지원금 1,800만엔을 조성하여 시내 의 32개 지역 자치조직에게 지원해 왔다. 시청의 보조 금은 진흥회의 주요 수입원으로 정기적으로 실시하는 축제와 옛 초등학교관리 등에 쓰이고 있다. 2007년도 의 운영비 중 79%를 차지하고 있는 기금이월금이란, 시청이 지역 만들기 사업기금으로서 마련한 예산이다
20). 전년도 이월금 및 기부금을 제외하면 운영비의 9할 이 시청의 보조금임을 알 수 있다(Figure 4). 시청 보조 Figure 3. Changes in the structure of the Ikekuwa Promoting Association. 이케쿠와 진흥회의 조직형태에서의 변화
* : continuance, : disorganization Number in parenthesis is persons.
Source: Ikekuwa Promoting Association, 2004~2010.
↓
Year Title and division
2002
2004 ↓ ↓ ↓ ↓ ↓ Advisor Inspector
(2) (3)
2005 ↓ ↓ ↓ ↓ ↓ ↓ ↓
2006 (4) ↓ ↓
(3)
2008 ↓ ↓ ↓
2010 ↓ ↓ ↓ ↓
General secretaria
t (5)
General affairs division
(6)
Welfare health division
(6)
Education division
(6)
Division of elder affairs Elected commissioners from welfare
districts (27)
↓
Delegate assembly (24)
Division of women
affair Committee (22)
Specialized committee
Executive committee Industry
promotio n division
(6)
금의 내역을 보면 활동 보조금으로 954,750엔, 옛 초 등학교 관리 보조금으로는 63,000엔, 경로회 보조금이 298,500엔이고, 환경정비 교부금으로 시도 풀베기 보 조금이 1,124,562엔으로 구성되어 있다.
전 가구가 진흥회에 가입해 있지만 회비는 징수하지 않으며 시청 보조금으로 조직운영과 사업 활동에 충당 하고 있다. 따라서 주민들로부터 얻어지는 금액은 Figure 4에서 보여지듯 이케쿠와 후레아이 축제 때의 기부금이 전부라 할 수 있다. 시의 보조금은 자치활동 의 활성화를 위해서 지급되는 것이지만, 진흥회가 실 시해온 활동들이 행정으로부터 이양된 것들이라는 점 을 고려한다면 진흥회가 행정기관의 업무를 분담하는 역할에 그치고 있음을 알 수 있다. 그러한 활동이 시청 의 보조금으로 실시되고 있다는 것은 진흥회가 경제적 으로 자립하지 못하고 절대적으로 행정기관에 의존하 고 있고 행정의 말단기관에 그치고 있음을 의미한다.
5. 이케쿠와 지구의 실질적 기초조직 -전통취락의 역할과 특징을 중심으로-
1) 전통취락의 복지구로의 재편성과 전통취락의 성격
이케쿠와 지구를 구성하는 지역의 기초단위는 전통 취락과 복지구로, 복지구는 전통취락이 신 커뮤니티 만들기 정책(1977)으로 6개의 복지구로 재편성된 것이 다. 당시 미도리정에서는 요코타 지구(
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그 결과 아케다는 5개의 복지구로 재편성되었고, 그 중 고아자인 아오는 고아자를 단위로 한 복지구가 되었 다. 이후 이케다에서 분리되어 나온 아오는 고아자임 에도 불구하고 자치적인 성격을 지닌 하나의 취락으로 정착하게 된다. 반면 쿠와타는 오아자 단위로 복지구 가 되었다.
이 시기의 이케다와 쿠와타는 커뮤니티 정책 실시에 있어서 정책을 수용하는 수용주체인 동시에 지역 주민 의 의견을 조정하여 정책수행에 반영하는 지역 공동체 의 실질적인 대표자로 기능하고 있음을 알 수 있다.
한편 그 과정에서 아오와 쿠와타 주민의 응집성은 고아자와 오아자를 단위로 복지구를 형성할 수 있었던 중요한 요인이었다. 아오와 쿠와타는 공유재산인 산을 소유했었고, 전 세대가 가입하여 조직한 생산조합이 공유재산을 활용하여 육림사업과 표고버섯 재배21)등 의 생산활동을 벌이고 있었기 때문에 주민의 이해뿐만 아니라 공유재산에 관련한 전통취락의 규약과도 관련 되어 있어 복수의 복지구로 분리하지 않기로 결정한 것이다. 따라서 응집성은 바로 공유재산과 공동의 활 Figure 4. Revenue details of the Ikekuwa Promoting
Association in 2007. 2007년도 이케쿠와 진흥회의 수입 내역
Source: Ikekuwa Promoting Association, 2007.
동을 둘러싼 주민의 이해관계를 조정하는데 있어 가치 판단의 기준이 되는 전통취락의 규범에서 비롯된다고 할 수 있다.
현재 아오와 쿠와타에서는 더 이상 육림사업과 표고 버섯재배를 하지 않지만 산의 관리와 산과 관련한 친 목활동은 지금도 계속되고 있다. 가령 쿠와타에서는 삼림조합이 존재하지 않지만 산을 관리하기 위한 활동 으로 매년 여름에 산속의 개울과 그 주변지역에서 풀 베기 작업과 쓰레기 줍기 활동을 벌이고 있다. 뿐만 아 니라 매년 8월에는 산속에서의 야유회도 실시하여 친 목을 도모하고 있다. 더욱이 야유회는 출향인사들이 가족동반으로 참석할 수 있도록 8월 15일 추석(お盆, Obon)을 전후로 실시된다. 이러한 활동은 전통취락에 거주하는 주민과 출향인사들을 계속적으로 교류할 수 있는 계기가 되고 있다.
이상으로 전통취락과 복지구의 재편과정과 그 성격 에 대해서 살펴보았다. 복지구 재편과정에서는 지역의 공유재산의 존재와 그 재산을 관리·이용하기 위해 형 성된 전통취락내의 생산조합이 주민과 취락을 하나로 묶는 접착제와 같은 역할을 하였다. 전통취락은 복지 구 재편과정에서 실질적인 지역 공동체의 대표자로서
지역주민의 의견조정과 의견을 정책수행에 반영하는 조정자 역할을 하고 있음을 알 수 있다. 또한 전통취락 의 규범이 정책수행과정에 있어서 가치판단의 기준이 되고 있다. 현재는 사회·경제적 환경의 변화로 생산 조합은 해체되었으나, 전통취락은 그러한 변화에 맞춰 공유재산의 관리와 친목활동에 까지 활동범위를 넓히 고 있다. 이러한 활동은 지역의 필요에 의해 실시되는 것으로 전통취락은 활동을 기획하고 실시하는 주체로 서 기능하고 있음을 의미한다.
2) 전통취락에서의 공동체 활동
세 취락 내에서는 주민의 필요와 요청에 따라 다양 한 활동과 관련된 조직의 형성이 독자적으로 추진되어 왔다. Table 3은 각 취락에서 행해지고 있는 활동과 그 활동에 관련한 조직을 나타내고 있다. 농업과 임업에 필요한 후계자 확보와 활성화를 위해서 조직된 다양한 조합은 각 취락이 그 기초단위로 되어 있다.
생산조직의 하나인 쿠와타의“쿠와타노쇼(桑田の 庄)”는 지역농업과 농지를 유지·관리하면서 커뮤니티 비즈니스를 하는 조직이다. 지역 내에 있는 유일한 유 Figure 5. Locations of traditional villages and welfare districts. 전통취락과 복지구의 위치
* Numbers are parts of names.
한회사로, 중산간지역 등 직접지불 제도(中山間地域等 直接支
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리고 농업의 기계화에 따른 비용 상승 등의 지역 농업 문제를 계기로 조직되었다. 50~60대의 4명의 남성이 운영하고 있고, 농가로부터 위탁을 받아 농지를 관리 할 뿐만 아니라22), “쿠와타쌀(桑田米)”이라는 브랜드로 쌀도 판매도 하고 있다. 현재는 판매촉진을 위해 쿠레 시(吳市)에서 열리는 농산물 직거래 장터(朝市, Asaichi)에서의 이벤트 개최와 현 내 초등학교 및 시민 과의 교류까지 활동의 폭도 넓다. 교류활동 시에는 쿠 와타 주민이 함께 참여하는 형태로 이루어지고 있다.23) 이러한 취락의 독자적인 활동과 조직은 취락주민의 필 요에 따라 시작된 것으로, 각 취락은 취락사정에 맞춰 활동을 개시하기 때문에 다양성을 지닌다는 것이 그 특징이라 할 수 있다. 즉 전통취락은 지역의 문제를 설 정하고 그 해결책을 강구하는 주체인 동시에, 전문적 으로 문제를 해결할 실시주체를 형성하고 있다. 그런 의미에서 쿠와타노쇼는 전통취락이라는 조직의 하위 조직인 동시에 지역농업을 전문적으로 담당하는 기능 조직이라 할 수 있다.
전통취락 내의 활동이 경제적인 것뿐만 아니라 전통 문화의 유지와 계승까지 다양하다는 점에도 유의할 필 요가 있다. 히로시마현의 무형민속 문화재로 지정되어
있는 신락(神樂, Kagura) 전통극을 계승하기 위하여 전통취락은 성인 신락단체 뿐만 아니라 어린이 신락단 체도 결성하여 활동하고 있다. 각 취락의 신사를 거점 으로 활동하는 신락은 취락에 거주하는 주민뿐만 아니 라 다른 지역에 나가 있는 출향인사들로도 구성된다.
신락단체의 공연활동이 이케쿠와 지구에서뿐만 아니 라 아키타카타시와 히로시마시에서도 행해지고, 신락 자체가 전통극이기 때문에 단체 구성원들에게는 재능 과 신락에 대한 전문적인 지식까지 요구된다. 이러한 이유로 신락에 대한 애착과 재능을 지닌 출향인사들로 부터 신락단체에서 활동을 하겠다는 자발적인 요청이 있었고, 전통취락은 이를 수용하여 활동을 허용하기에 이르렀다. 이러한 전통취락의 융통성 있는 태세는 고 령화·과소화로 인한 인재부족의 해결에 기여하고, 전 통문화의 유지를 가능케 하는 배경이 되고 있다.
이상 전통취락에서의 공동체 활동과 관련 조직을 통 해서는 전통취락이 지역 산업의 유지라는 지역 문제에 대처하여 해결책을 마련하고, 그 과정에서는 전통취락 의 하위조직으로서 기능조직을 형성하고 있음을 알 수 있었다. 뿐만 아니라 지역 전통문화에 대해서도 융통 성 있는 태세로 인재확보와 전통문화의 유지를 계속해 할 수 있게 되었다. 이러한 역할과 운영방식을 종합하 여 볼 때 전통취락은 기초조직으로서 기능하고 있음을 Table 3. Community activities and related groups in traditional villages. 취락별 활동과 그 관련조직 Name of
traditional Kagura traditional performance Rice transplanting Production activity Village
Kinjyo Kagura Group
Ikeda Ikedakinjyo Children Kagura Group Ishimaru Production Union Miho Kagura Group
Ao Production Union
Ao Ao Kagura Group Ao Processing Union
Inubushiyamakousan Union Kuwatatenshi Kagura Group
Kuwata
Kuwata Children Kagura Group Kuwatanosho Co.,Ltd.
Source: Interview and Monthly bulletins of the Ikekuwa Promoting Association.
* Kagura is a type of Shinto theatrical dance.
Folk Arts Preservation Group
Ikeda Hayashi Rice Transplanting Preservation
Group
알 수 있다.
6. 결론
근년 일본에서는 과소 지자체에서 지방분권과 구조 조정을 배경으로 강행된 시·정·촌 통합으로 지방보 조금이 감축되고, 행정이 광역화 되면서 행정서비스의 질적 저하가 문제시되었다. 현재 지역 자치조직에 의 한 주민자치는 그 타개책으로서 주목받고 있고, 지역 자치구, 진흥협의회라는 명칭으로 지역 자치조직을 만 들어 주민자치를 추진하는 전국적인 움직임은 바로 이 러한 배경에서 시작된 것이다.
그러나 많은 과소 지자체가 지역 자치조직 재편에 있어 적정 인구규모와 인재의 확보, 자치조직의 문제 해결능력 향상 등 다양한 문제에 봉착해 있다. 그리고 재편이후의 주민자치는 행정기관의 전망과는 달리 순 조롭지만은 않은 것이 현실이다. 본 연구는 지역 자치 조직 재편과 주민자치에 있어서 난항을 겪는 지역을 대상으로 그 이유를 새롭게 조직된 자치조직의 성격과 역할의 측면에서 고찰하였다.
이케쿠와 진흥회는 초등학교 통·폐합과 시·정·
촌 통합을 계기로 2002년 행정기관의 주도로 결성된 지역 자치조직이다. 결성당시 행정기관은 관내의 타 조직을 모델로 하여 만든 조직명칭과 조직형태, 활동 내용의 틀을 이케쿠와 지구에 제공하였고, 진흥회는 그 틀에 맞춰서 조직되었다. 이케쿠와 지구에는 이미 자치적인 성격을 지닌 오아자와 고아자라는 전통취락 이 존재하고 있었지만, 그것과는 별개로 자치조직이 형성되었고 조직된 이래 행정기관이 의뢰한 활동을 주 로 담당해 왔다. 이케쿠와 후레아이 축제, 경로잔치, 시도 풀베기 작업, 옛 초등학교 건물관리가 진흥회가 담당하고 있는 주요 활동이다. 이러한 활동에 대해서 행정기관은 자치활동 촉진이라는 명목 하에 경제적 지 원을 해 왔다. 보조금은 진흥회의 주요 수입원으로 운 영예산의 90%를 차지하고 있어, 경제적 측면에서 행 정기관에 절대적으로 의존하고 있는 실정이다.
행정기관이 제시한 틀에 맞추어 조직되었고 규정대
로 전 가구 가입제로 되어 있어 진흥회는 법적지위와 대표성을 행정기관의 제도에 의해 보장받고 있고, 지 역 공동체의 내부로부터의 필요가 아니라 행정기관의 필요에 의해 조직되었으며 주요 활동 역시도 행정기관 으로부터 의뢰받은 활동만을 전담하는데 그치고 있다.
그러한 성격과 역할로 비추어 볼 때 진흥회는 외생적 기능조직이라 할 수 있다. 행정기관으로부터 이식된 진흥회는 자치조직과 자치활동에 대한 주민의식에도 영향을 주어 주민참여를 저하시키고, 진흥회의 자치활 동이 행정기관의 일이라고 인식하게 하는 원인이 되고 있다. 그럼에도 불구하고 행정기관측은 주민들이 주체 가 되는 지역 만들기를 실시하자는 정책 하에 자치활 동을 촉진한다는 명목으로 활동보조금을 지급하는 실 정이다. 이것은 지역주민과 행정기관 사이에 주민자치 에 대한 근본적인 의식차가 존재하고 있음을 의미한 다. 이러한 상황은 진흥회와 자치활동에 대하여“행정 기관의 일”이라고 인식하는 주민의식과도 맥을 같이한 다.
이에 반하여 이케쿠와 지구를 구성하는 세 개의 오 아자와 고아자는 주민들이 인식하고 있는 전통취락으 로, 역사적으로는 복지구 재편과정을 거쳐 탄생된 지 역구조이다. 원래 두 개였던 오아자는 1970년대의 신 커뮤니티 정책으로 복지구로의 재편을 겪게 되고, 그 과정에서 이케다, 쿠와타, 아오라는 세 개의 전통취락 이 생겨났다. 그 중 쿠와타와 아오가 복수의 복지구로 분리되지 않고 오아자와 고아자 단위로 복지구를 형성 할 수 있었던 배경에는 전통취락의 역할이 컸다. 즉 공 유재산과 공동활동을 둘러싼 전통취락의 규범이 복지 구 재편과정에서는 주민들의 가치판단의 기준이 되었 다.
한편 다양한 공동체 활동도 전통취락을 단위로 한 다. 전통취락은 활동에 필요한 기능조직을 결성해 가 면서 지역의 문제점을 해결하고, 전통문화를 계승하는 등의 활동을 자체적으로 실시하고 있다. 역할의 측면 에서 보면, 복지구 재편과정에서는 실질적인 지역 공 동체의 대표자로서 주민의견을 조정하여 정책수행에 반영하는 조정자의 역할을 하는 한편, 지역의 필요에 의해 실시되는 공유재산 관리와 친목활동에서는 활동 을 기획하고 실시하는 주체로서 기능을 하고 있다. 이
러한 주체자로서의 역할은 전통취락의 전통문화 유지 에 있어서도 융통성 있는 태세를 취하게 하는 배경이 되었다. 지역문제에 대한 대책에는 그 문제에 전문적 으로 대처할 수 있는 기능조직을 조직하는 것까지 포 함되어 있다. 그렇게 만들어진 기능조직은 전통취락의 하위조직이지만 자체적으로 필요에 따라 활동을 기획 하고 실시하고 있어 전통취락의 공동체 활동의 범위는 확대되고 있다. 이러한 전통취락의 성격과 역할에 비 추어 볼 때 전통취락은 내생적 기초조직으로 위치지울 수 있다.
지역이 놓여있는 지리·경제·사회적 환경이 다양 하기 때문에 인접한 지역 간에도 자치조직이 형태와 역할은 다양해진다. 따라서 위(행정기관)로부터 제시 된 일률적인 조직형태(모델)에 맞추어 자치조직을 결 성한 다는 것은 지역의 다양성은 물론, 지역 내부로부 터의 자발성의 무시와 자치조직이 지녀야할 가장 중요 한 문제해결능력조차도 고려되지 않음을 의미한다. 이 케쿠와 진흥회는 외생적 기능조직으로 그 역할 또한 행정기관의 일을 분담하는 데에만 그치고 있어, 행정 기관의 말단기관으로서의 역할에 그치고 있다. 반면 전통취락은 내생적 기초조직으로 복지구 재편이라는 과정에서도 분리되지 않았고 지역실정과 지역의 필요 에 맞추어 융통성 있게 지역문제에 대처해 왔다. 기초 조직이 지역의 경제·사회·자연환경, 주민의 일상생 활과 공동체 의식의 반영체이고, 지역 거버넌스의 맥 락에서는 지역 공동체의 내부로부터 부여받은 권위에 바탕 한 지역 공동체의 대표자로, 행정기관과 파트너 십 관계를 맺을 수 있는 지역 공동체 수준에서의 유일 한 주체자라면, 주민자치를 위해서는 지역에 뿌리 내 리고 활동해온 다양한 기초조직을 찾아내고, 그러한 기초조직들의 문제해결능력을 키울 수 있는 방안을 모 색하는데 중점을 두어야 할 것이다.
사사
현지조사에서는 아키타카타시의 주민자치 담당자, 이케쿠와 진흥회의 회장, 부회장을 비롯한 여러 임원 들, 이케쿠와 여성회의 회원들, 이누부시야마코산조합
의 초대회장, 쿠와타노쇼의 대표자와 직원들, 쿠와타 그랜드골프 회원들, 이케쿠와 우체국장, 우애 자동차 편의 운전사, 이케쿠와 지구의 주민들에게 많은 협조 를 얻었습니다. 마지막으로 큰 감사의 마음을 전합니 다.
주
1) 舊村이란, 1955년 전후의“쇼와 대통합(昭和の大合倂)”이전 의 행정단위로, 메이지시대에 통합되어 町·村으로서 자치 기능을 지니고 있었다. 규모는 대략 농가호수로 말하자면 200~400호 정도로, 구성원은 서로 얼굴을 아는 사이인 면식 집단(面識集團)이라할 수 있다(Odagiri, 2006, 181).
2) 일본에서는 촌락을 무라(村)라 부르고, 이에 해당하는 우리 말은 마을 이다.
3) 오아자(大字)란, 정·촌(町村)의 한 구획으로 비교적 넓고 몇 개의 고아자를 포함한다. 1888(明治 21)년의 시·정·촌(市 町村) 통합으로 구 정·촌명은 오아자로 표기하게 되었다.
4) 고아자(小字)란, 시·정·촌내의 구획인 아자(字)를 다시 세 분화한 행정상의 단위를 의미한다.
5) 그 배경에는 1960년대의 고도경제성장으로 인한 농촌부에 서의 과소문제의 심각화와 그로인한 지역 공동체유지의 곤 란, 지역 복지문제의 부상이라는 지역문제가 있다. 그 해결 책으로서, 새로운 공동체 만들기가 전개되었던 것이다.
1970년대에 자치성(현 총무성)이“커뮤니티(근린사회)에 관 한 대책요망”을 제시하고, 초등학교 통학구 정도의 규모를 기준으로 하여 모델 커뮤니티 지구를 설정하여, 지역주민의 참여를 바탕으로 지방공공단체에 의한 커뮤니티 정비계획 책정 등이 실시되었다(Quality of Life Policy Council·
Community Subcommittee, 1969).
6) 다카미야정(高宮町), 요시다정(吉田町), 야치요정(八千代町), 코다정(甲田町), 무카이하라정(向原町)으로 미도리정(美土里 町)과 함께 시·정·촌 통합전에는 다카타군(高田郡)을 구 성하였었다.
7) 쌀의 과잉생산을 피하기 위해서 실시된 쌀 생산 억제책으로, 전작 및 휴경 등으로 생산단계에서 직접 쌀 생산을 사전적으 로 조정하려는 것이 그 목적이었다. 쌀생산조정책은 1967년 의 벼농사전환 시범사업을 시작으로, 1970년부터“쌀생산조 정긴급조취”로서 본격적으로 실시되었다. 이후 벼농사전환 대책(稻作轉換對策, 1971~1975년), 수전종합이용대책(水田 總合利用對策, 1976~1977년), 수전이용재편대책(水田利用 再編對策, 1978~1986년), 수전농업확립대책(水田農業確立
