DMZ·접경지역 국제포럼
DMZ
DMZ·접경지역의 평화적 국토이용을 위한 남북협력 방안
북한 경제개발구를 활용한 서울시 남북 경제협력 방향
문인철 (서울연구원 부연구위원)
>> 주 제 발 표 4
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북한 경제개발구를 활용한 서울시 남북 경제협력 방향
1)문인철(서울연구원)
Ⅰ. 들어가며
김정은 시대, 북한의 경제정책 기조는 제7차 당대회(2016년 5월)에서 발표된 ‘국가경제발전 5개년 전략(2016년~2020년)’에서 잘 나타난다. 김정은 정권의 국가경제발전 5개년 전략은 2020년까지 북한 경제를 활성화하고, 부문 간 균형 성장을 통해 지속적 발전의 토대 구축을 목표로 한다. 따라서 5개년 경제발전 목표로 북한은 ‘인민경제 자립성 및 주체성 강화’, ‘식량 의 자급자족 실현’, ‘인민경제의 현대화 및 정보화’, ‘수산물 생산 목표 점령’, ‘경공업 발전’을 제시하였다. 그리고 이를 달성하기 위한 핵심 전략 산업으로 북한은 ‘전력공업부문’, ‘석탄 및 금속공업과 철도 운수부문’, ‘기계·화학·건설·건재공업부문’, ‘농업·수산업·경공업부’문, ‘국토관 리부문’, ‘대외경제부문’을 제시하였다(박영자, 2018). 현재 북한은 이러한 목표를 달성하기 위 해 ‘경제-핵무력 건설 병진 노선’에서 ‘경제건설 총력집중 노선’으로 전환하여 전력, 석탄, 금 속, 철도운수 등 4대 선행부문과 기계, 화학 등 기초공업의 정상화를 위해 노력하고 있다. 또 한 북한은 이를 토대로 하여 경공업과 농업의 동시 발전을 추구하고 있다(이석기 외, 2018).
하지만 북한이 처한 대내외적 상황으로 볼 때 독자적으로 이러한 목표를 달성하기는 어렵 다. 북한이 이러한 목표를 달성하려면 무엇보다 해외 자본이 필요하다. 그 때문에 북한은 국 가경제발전 5개년 전략의 핵심 전략 산업 중 하나로 대외경제부문을 제시하고 있다. 좀 더 살 펴보면, 북한은 대외경제관계를 확대·발전시키는 것을 목표로 ‘대외무역 신용도 제고’, ‘가공품 수출과 기술 무역’, ‘봉사 무역 비중 제고를 위한 무역구조 개선’, ‘합영·합작회사 운용 및 선 진기술 수용’, ‘경제개발구 투자환경 조성 및 관광 사업 활성화’를 핵심 과제로 제시하였다(박 영자 외, 2018). 그리고 북한은 대외경제관계 확대를 위한 주요 방법으로 경제개발구 창설운 영을 강조하고 있다(로명성, 2018).
이러한 가운데 문재인 정부는 남북관계 개선과 북한 핵문제 해결이 따로 갈 수 없다고 보 고, 정권 초기부터 ‘한반도 신경제지도 구상’ 실현 의지를 내보였다. 그러나 문재인 정부의 의 지와 달리 2017년 한 해 동안 남북관계는 더욱더 악화되었고, 핵문제도 좀처럼 해결될 기미 가 보이지 않았다. 게다가 국제사회의 대북제재 강도는 한층 더 강화되었고, 북미관계는 최악 으로 치달았다. 한반도 전쟁 위기감이 고조되던 가운데, 북한의 평창 동계올림픽 참가를 계기 로 한반도 정세가 급변하기 시작했다. 남북한 정상은 2018년 한 해 동안만 세 차례 만남을 가졌고, 역사상 처음으로 남한의 대통령이 북한 지역을 통해 백두산에 올랐다. 세 차례의 정 상 간 만남을 통해 남북은 ‘판문점 선언’, ‘평양공동선언’, ‘역사적인 판문점 선언이행을 위한 군사분야합의서’ 등 한반도 평화체제 구축을 위한 뜻을 모았다. 특히, 이들 합의를 통해 남과 1) 본 발표문은 문인철, 「서울시 대북 경제협력 방향」(서울연구원, 2019)의 내용을 수정‧정리한 것입니
다.
북은 광범위한 경제협력 재개를 위한 환경 조성에도 의견을 같이 했다. 향후 북한 문제 해결 을 전제로 많은 이들이 남북 경제협력이 본격화될 것으로 전망하고 있다. 참고로, 2019년 북 한의 개정 헌법 제33조는 김일성 시대 경제관리 방식인 ‘대안의 사업체계’를 삭제하고, ‘사회 주의기업책임관리제’를 명시했다. 즉, 김정은 시대의 북한은 경제개혁 의지를 법률적 차원에 머무르지 않고 헌법적으로도 확고히 했다(김광길, 2019).
조봉현(2019)의 연구에 따르면, 남북 경제협력은 북한뿐만 아니라 남한의 경제 발전에도 큰 도움이 된다. 예를 들어, 남북 경제협력은 투자 대비 경제적 효과가 약 10배에 달하며, 향후 20년간 평균 경제성장률은 4.6%로 전망된다. 이러한 수치는 과거 20년의 평균치인 3.0%보다 상승된 것이다. 그리고 북한도 남북 경제협력을 통해 향후 20년간 3.4%의 경제성장률을 달성 할 수 있다(조봉현, 2019). 이처럼 남북 경제협력은 상호이익이라는 관점에서 정체된 지역경제 를 활성화하기 위한 방안으로 각 지자체가 많은 기대를 갖고 있는 부분이다(나용우, 2017; 홍 제환‧한채수, 2018; 이상국 외, 2018).
서울연구원(2019)에 따르면, 2019년 1/4분기 서울시민의 체감경기를 대표하는 ‘소비자태도 지수’와 이를 구성하는 ‘현재생활형편지수’는 소폭이긴 하지만 모두 하락하였다. 또한 ‘미래생 활형편지수’나 ‘현재경기판단지수’, ‘미래소비지출지수’도 모두 하락하였다. 서울시의 전체 취 업자 수도 감소했으며, ‘순자산지수’, ‘고용상황전망지수’, ‘물가예상지수’도 하락하였다. 이처 럼 서울시민의 체감경기는 전반적으로 나쁜 상황이다. 반면, 서울경제의 90%를 차지하고 있 는 서비스업 생산과 청년층 취업자 수는 전년 동기 대비 증가하였다(주재욱, 2018). 하지만 서울시의 서비스업은 대부분 도·소매업과 숙박 및 요식업으로 구성되어 있다. 이들 업종을 통 해 서울시 경제가 지속적으로 발전하기 위해서는 발달된 내수시장이 필요하다. 그러나 서울시 의 내수시장은 크지 못하다. 현재 서울시는 새로운 경제 성장의 돌파구가 필요한 상황이고, 남북 경협은 이를 위한 좋은 기회가 될 수 있다.
그런데 서울시를 비롯한 각 지자체는 교류협력 사업에만 집중하고 있을 뿐 정작 중요한 북 한의 정보는 제대로 파악하지 못하고 있다. 이는 사실상 과거 냉전적 사고에 기반을 둔 남한 의 대북 우월주의에 그 원인이 있다. 서울시와 대부분의 지자체들은 교류협력의 분명한 상대 인 북한을 알기보다 우리가 무엇을 할 수 있는지에만 관심을 기울이고 있다. 즉, 서울시와 각 지자체는 북한의 니즈(needs)와 정보를 통해 우리가 무엇을 할 수 있고, 또 어떻게 하면 성공 할 수 있는지 보다는 새로운 사업 발굴에만 관심을 기울이고 있다. 어떤 분야의 사업에서도 일차적으로 대상에 대한 사전조사가 기본이 된다. 그러한 정보가 밑바탕이 되어야 사업을 성 공적으로 이끌 수 있기 때문이다.
이에 따라 본 연구는 북한의 경제개발(구) 관련 법제도와 27개 경제개발구 현황 및 정책을 살펴보고자 한다. 이를 통해 본 연구는 북한 경제개발구를 활용한 서울시의 대북 경제협력 방 향성을 모색해보고자 한다.
Ⅱ. 북한 경제개발구 관련 법제도 1. 북한의 경제개발 관련 법제도
1970년대 들어와 사회주의 국가들의 대북 원조가 급격히 줄어들기 시작했다. 이러한 문제 를 해결하고자 북한은 서방국가들의 차관을 통한 외자유치를 적극 모색하였다. 그러나 1973년
오일쇼크(제1차)가 발생함으로써 차관을 이용한 서방의 외자유치가 불가능해졌다. 이밖에도 상 환 불이행 등으로 인한 북한의 낮은 대외신용도는 외자유치에 큰 걸림돌이 되었다.
1984년 1월 26일 최고인민회의에서 북한은 대외경제사업 강화를 결정하였다. 이에 따라 북 한은 1984년 9월 4일 사실상의 대외개방정책인 ‘합영법(최고인민회의 상설회의 결정 제10호)’
을 제정하였다. 1985년 3월 25일에는 ‘합영법 시행세칙(정무원 결정 제14호)’, 5월 17일에는
‘합영회사소득세법시행세칙(정무원 결정 제22호)’이 승인되었다. 이로써 북한에서는 최초로 외 국인 투자유치의 법적 기초가 마련되었다(배종렬, 2014). 그러한 가운데 1987년 4월 21일 북 한은 제8기 최고인민회의 2차 회의에서 ‘제3차 7개년 경제계획(1987년~1993년)’을 발표하였 다. 앞서 북한은 두 번의 오일쇼크와 수출상품의 국제가격 하락으로 인해 ‘제2차 7개년 경제 계획(1978년~1984년)’을 달성하지 못했다. 그 때문에 북한은 2년간의 준비기간(1985년~1986 년)을 거쳐 좀 더 현실적인 경제계획을 세웠다. 이를테면 북한은 제2차 7개년 경제계획에서 9.6% 설정한 연평균 경제성장률을 7.9%로 하향 조정하였다(한국사사전편찬회, 2005). 북한의 기대와 달리 합영법을 통한 외국의 투자 활성화가 제대로 이루어지지 못했다. 이에 북한은 제 3차 7개년 계획 목표를 달성하기 위해 1998년 12월 ‘합영공업부’를 신설하여 외국인 투자를 전담하게 하였다. 또한 북한은 대외 무역정책을 수입대체에서 수출지향으로 변경하였다. 그러 나 여전히 낮은 북한의 대외 신용도는 외자 유치에 큰 걸림돌이 되었다. 게다가 북한은 아직 외자 유치를 위한 외국인투자 법제도 마련도 준비하지 못한 상태였다. 이러한 문제점들을 보 완하기 위해 북한은 경제특구 정책을 추진하기 시작하였다. 북한은 차관 도입보다 경제특구가 외채 부담을 낮추고 수출을 통한 외화 획득과 외국인 투자 유치에 좀 더 쉽다고 판단했기 때 문이다(장명봉·박정원, 2001).
북한은 중국의 경제특구 성공을 교훈삼아 새로운 외자유치 방식으로 ‘자유무역경제지대’를
‘나진·선봉’지역에 설치했다. 그리고 이를 위해 북한은 외자유치 관련 법률을 재정립했다. 즉, 북한은 정무원 결정 제74호(1991년 12월 28일)에 따라 북·중·러 접경지역인 함경북도 나진시 와 선봉군 일대를 ‘나진·선봉자유경제무역지대(621㎢)’로 선포하였다. 북한은 이 지역에 투자 하는 외국기업들에게 기업소득세 감면, 관세 면제, 무비자 입국 등의 우대조건을 제시했다. 이 후 북한은 1992년 2월 26일 실시한 법 개정에서 ‘나선경제무역지대’로 이름을 바꾸고, 지대개 발과 관리운영의 주체를 대외경제기관에서 중앙무역지도기관으로 변경하였다(배종렬, 2015).
1992년 4월 9일 북한은 별다른 성과를 내지 못하고 있는 합영법을 보완하기 위해 합영·합 작의 근거규정인 헌법 제37조를 신설하였다. 또한 북한은 외국투자 관계법의 모법인 ‘외국인 투자법’2)을 비롯하여 여러 관계법들을 제정했다. 이 시기 북한이 채택한 주요 외국투자 관계 법으로는 ‘합작법과 외국인기업법(1992년 10월 5일)’, ‘외국투자기업 및 외국인세금법과 외화 관리법(1993년 1월 31일)’, ‘토지임대법(1993년 10월 27일)’, ‘외국투자은행법(1993년 11월 24일)’ 등이 있다(배종렬, 2014).
북한은 악화된 경제사정을 타파하고자 적극적으로 외자 유치를 위해 노력했다. 1995년 9월, 북한 대외경제협력추진위원회는 나진·선봉에 관한 홍보 설명회를 개최하여 도로, 철도, 전력, 항만, 통신 등 사회기반 시설 건설과 외국인 투자 유치를 이끌어내고자 하였다. 설명회는 9 월 22일부터 25일까지 북경에서 개최되었고, 약 150여 개의 해외 기업들이 참가를 신청했다.
당시 북한은 참여 기업들이 1,500달러를 추가로 지불할 경우, 대외경제협력추진위원장(김정우) 과의 단독 면담을 진행할 수 있게 해주었다. 이외에도 북한은 다수의 해외 기업들과 대외경제 분야 책임자들 간 상담을 진행하였다(문철호, 1995). 그러나 북한의 나진·선봉 경제특구 정책 2) 최고인민회의 상설회의 결정 제17호에 따라 1992년 10월 5일 공표됨.
은 아무런 성과도 도출하지 못했다.
나진·선봉 경제특구 실패 원인은 크게 두 가지로 정리될 수 있다. 첫 번째 원인은 기본적으 로 나진·선봉 경제특구에 대한 북한 정부의 통제가 강하다는 점이다. 이를테면, 토지 이용이나 노동력 확보에 있어 참여 기업의 자율성이 제한되었다. 중국과 베트남의 사례를 보면, 경제특 구에서 중앙정부의 통제는 크지 않았다. 또한 중국과 베트남은 기업의 자율성을 높이기 위해 국영기업을 민간기업으로 전환하였다. 두 번째 원인은 나진·선봉 경제특구의 인프라 구축이 미미하였다. 사실 인프라 구축 문제는 시간이 걸리더라도 계속해서 진행하면 해결될 수 있는 문제이다. 그러나 북한은 인프라 구축에 투자할 경제적 여유가 없었다. 그 때문에 북한은 경 제특구에 대한 초기 인프라 구축을 투자자에게 요구하였다. 이는 오히려 투자를 제약한 요인 이 되었다. 따라서 북·중·러 접경지역이라는 최적의 입지 조건을 갖추었음에도 불구하고 나진·
선봉 경제특구는 외국인 투자자들로부터 큰 호응을 얻지 못하였다(나용우, 2017). 참고로, 현 재 경제개발구는 투자자에게 부담 지웠던 인프라 구축 문제를 다소 완화시켜 혜택을 제공하는 것으로 선회하였다.
김일성 주석의 사망, 심각한 경제난과 식량난으로 인해 북한의 대외경제정책은 아무런 성과 도 얻지 못하였다. 김정일 위원장은 김일성의 3년 상을 마친 뒤, 자신의 시대를 공식화하면서 경제난을 해결하기 위한 노력의 하나로 외국투자 관계법을 개정했다. 1998년 9월 5일 북한은 개정을 통해 헌법에 ‘특수경제지대에서의 여러 가지 기업창설운영’ 규정(제37조)을 새롭게 추 가하였다. 또한 1999년 2월 26일 북한은 외국인투자법을 개정하면서 “외국투자관계의 기본 법”이라는 표현을 추가(제2조)하였다. 그리고 북한은 “공화국령역밖에 거주하는 조선동포들”이 라는 규정을 ‘해외조선동포’로 개정(제5조)하였다. 북한은 남한이 외국인투자법의 적용대상이 아님을 명확히 함으로써 여전히 남한을 경계했다.
2002년 ‘7·1 경제관리개선조치’가 실시된 이후 북한은 외자유치를 위한 법률적 정비를 더욱 확대했다. 북한은 신의주, 금강산, 개성 등 특수지대에 관한 법률 제정과 통상 및 외국투자부 문의 법령들을 정비하였다. 이를테면, 북한은 합영법, 합작법, 외국인기업법, 외국인투자은행 법, 외국투자기업 및 외국인세금법, 외화관리법, 세관법, 공증법, 보험법, 무역법 등 관련 시행 규정들을 개정하였다.
앞서 언급했듯이, 북한의 외국인투자 관련 법령은 이를 총괄하는 외국인투자법을 모법으로 하고 있다. 그리고 그 하위에는 합영법, 합작법, 외국인기업법, 외국투자은행법, 경제특구법 등이 있다. 이들 법은 다시 세금, 토지임대, 공증, 보험, 파산 등 기타 관계 법령으로 구성되 어 있다(정영구, 2017). 북한의 대외개방정책과 경제개발구 정책을 이해하기 위해서는 이러한 외국인투자 관련 법령들을 같이 살펴보아야 한다.
2. 북한의 경제개발구 관련 법제도 구성 및 체계
북한은 2013년 최고인민회의 제12기 7차 회의에서 합영과 합작을 통한 경제개발구 창설사 업의 필요성과 추진을 경제부문의 과업으로 결정하였다. 이후 북한은 최고인민회의 상임위원 회 정령 제3192호(2013년 5월 29일)를 통해 ‘조선민주주의인민공화국 경제개발구법(이하 경제 개발구법)’을 채택했다(안석호, 2014). 경제개발구법은 총 7장 62조의 조문과 2개의 부칙으로 구성되었다. ‘5.30 담화’3)가 발표된 후 북한 정권은 진행되고 있는 경제개혁조치와 더불어 경 3) 2014년 5월 30일 ‘현실발전의 요구에 맞는 우리식 경제관리방법을 확립할데 대하여’라는 담화를 발표 한 것을 이른바 ‘5.30 담화’라고 하며, ‘5.30조치’라고 부른다. ‘우리식 경제관리방법’을 정식화한 것
제개발구에 관한 법률들을 대폭 수정하였다. 그 때문에 북한 경제개발구법은 기본적으로 시장 화와 같이 내부의 경제적 변화를 반영하고 있다. 이는 김정일 정권이 법을 통해 사적 경제활 동을 통제하고자 했던 것과는 차이를 보인다. 오히려 김정은 정권은 더 이상 통제할 수 없는 시장화를 제도적으로 인정함으로써 경제 정상화 및 발전을 추구했다(김일한, 2018).
경제개발구법 제1조는 경제개발구 설치 목적을 “대외경제협력과 교류를 발전시켜 나라의 경 제를 발전시키고 인민생활 향상에 이바지한다”라고 밝히고 있다. 법에 따르면, 경제개발구는
‘주력 업종(중점개발 분야)’에 따라 5가지 형태로 나누어지고, ‘관리 소속(주체)’에 따라 2가지 형태로 구분된다. 첫 번째는 중점개발 분야가 무엇인지에 따라 ‘공업개발구’, ‘농업개발구’,
‘관광개발구’, ‘수출가공구’, ‘첨단기술개발구(경제 및 과학기술분야의 개발구들)’ 등(제2조)으로 분류된다. 두 번째는 관리 소속의 여부에 따라 ‘중앙급 경제개발구’와 ‘지방급 경제개발구’로 구분(제3조)된다. 이런 구분방식은 중국의 개발구 모델과 매우 유사하다(유현정, 2014).
자료: 이종규(2015)
북한 경제개발구법은 다음과 같은 특징을 보이고 있다. 첫째, 경제개발구법은 전국의 모든 개발구에 일괄 적용된다는 점에서 ‘일반법’의 성격을 나타낸다. 이는 기존 경제특구에 대한 접 근방식과는 확연히 구분되는 지점이다. 둘째, 경제개발구의 시행규정 및 세칙(제9조)은 개발구 가 위치해 있는 도(직할시) 인민위원회가 권한(제34조 2항)을 갖는다. 다만, 경제개발구법은 시행규정의 제정 및 개정을 구체적으로 어느 기관이 담당할 것인지 밝히고 있지 않다. 합영법 으로, 국영기업이 초과생산 된 물건을 시장에 판매해 개별적 수익을 남기는 것을 허가한 것이라고 볼 수 있다.
구분 세부 내용
제1장 기본
(1~9조)
사명, 정의와 유형, 관리소속, 창설사업 주관기관, 특혜, 투자 장려 및 제한 부분, 투자가의 권리와 이익보호, 신변안전보장, 적용법규
제2장 창설
(10~18조)
창설근거, 지역선정원칙, 문제의 처리, 해당국의 정부 승인, 창설신청문건 제출(지방급/중앙급), 관련 기관들과의 합의, 창설승인, 창설공포
제3장 개발
(19~30조)
개발원칙, 개발당사자, 개발기업 승인, 개발계획 작성/승인, 개발방식, 토지임대차계약, 토지임대기간 및 연장, 토지이용권 출자, 건물비용 부담, 하부구조/공공시설 건설, 토지/건물의 매매/재임대 가격, 토지/건물의 소유권 등록
제4장 관리
(31~37조)
관리기관, 관리원칙, 중앙기관(대외경제성)의 사업내용, 도(직할시)인민위원회의 사업내용, 관리기관의 구성과 책임자, 관리기관의 사업내용, 관리기관의 예산편성과 집행
제5장 경제활동
(38~51조)
창설신청, 수속절차 간소화, 기업등록과 법인자격, 노동력 채용, 최저임금, 상품/서비스 가격, 기업의 회계, 법인세, 유통화폐와 결제화폐, 외화/이윤/재산의 반출입, 지적소유권 보호, 관광업, 인원/운수의 출입과 물자의 반출입보장, 유가증권거래
제6장 장려 및 특혜 (52~58조)
토지이용 관련 특혜, 법인세 감면, 재투자에 대한 법인세 반환, 개발기업 특혜, 특혜관세제도와 관세면제대상, 물자의 반출입 신고제, 통신보장
제7장 신소 및 분쟁해결 (59~62조)
신소와 그 처리, 조정에 의한 분쟁해결, 국제중재에 의한 분쟁해결, 재판에 의한 분쟁해결
[표 3] 경제개발구법의 구성
시행규정, 합작법 시행규정, 외국인기업법 시행규정, 토지임대법 시행규정 등을 내각에서 담당 하고 최고인민회의 상임위원회가 채택한 사례들로 볼 때 시행규정의 제정 및 개정은 내각이 담당하거나 최고인민회의 상임위원회가 맡을 수 있다(유현정, 2014).
셋째, 경제개발구법은 경제지대의 전국적 확산을 추진하기 위한 법적 기반의 성격을 갖는 다. 기존 경제특구는 북한 내 다른 지역과의 연계가 차단되어, 그 지역에만 한정된 경제발전 을 추구하였다. 김정일 위원장의 ‘모기장 이론’은 이러한 대외개방정책의 특징을 잘 나타낸다.
그러나 김정은 정권은 경제개발구 종류를 구체화할 뿐만 아니라 기관 및 기업소의 참여와 지 방정부의 경제개발구 창설을 허용하고 있다(안석호, 2014). 즉, 김정은 정권은 일차적으로 경 제개발구를 통해 경제발전을 도모하고, 이를 점차 전국적으로 연계 및 확장하려고 한다(유욱, 2014).
넷째, 경제개발구법은 지방주도에 의한 경제개발구 건설을 허용하고 있다. 북한은 중앙급과 지방급으로 경제개발구를 나누어 도(직할시) 인민위원회가 해당 도(직할시)에 경제개발구를 설 립할 수 있게 함으로써 최대한 중앙정부 주도의 경제발전 경직성을 타파하고자 하였다.
다섯 번째 특징으로 경제개발구법은 북한 기업소를 참여 주체로 포함하고 있다. 경제개발구 정책의 기본 목적은 외국인과 외국기업의 참여를 통한 외자유치이다. 그리고 동시에 경제개발 구법은 북한의 기업 및 기업소들의 참여(제20조)도 장려하고 있다. 특히, 경제개발구법은 북한 의 기관, 기업소, 단체는 외국 투자가와 함께 개발기업을 설립할 경우 토지이용권을 출자할 수 있도록 허용(제26조)하였다. 북한은 김정은 정권이 등장한 이후부터 기관 및 기업소의 자 율경영의 범위를 확대하는 다양한 경제개선 조치들을 시행해왔다. 북한은 이러한 조치들을 통 해 국내 기관 및 기업소와 경제개발구를 연계하여 경제발전의 성공을 이끌어내고자 한다(안석 호, 2014).
Ⅲ. 북한의 경제개발구 정책
1990년대 초반 북한은 사회주의 국가들의 붕괴와 한·러 및 한·중 수교에 대응하고, 점차 벌 어지기 시작한 남북한 경제 수준의 격차를 해결하고자 1991년 나진시와 선봉군 일대에 ‘자유 경제무역지대’를 지정하였다. 이후 북한은 ‘나진·선봉 지역’을 ‘나진·선봉시’로 통합(1993년 9 월)하였고, 1995년에는 나진·선봉시를 직할시로 승격시켰다. 그러나 북한의 기대와 달리 경제 특구에 대한 해외투자가 잘 이루어지지 않았다. 이에 북한은 해외투자의 자율성을 배제하면서
‘자유’를 빼고 ‘나진·선봉무역지대’로 개칭(1998년)하였다. 나진·선봉무역지대는 북한의 중앙정 부가 직접 관리·통제하는 방향으로 운영되기 시작했다(이승욱, 2016).
해외자본 유치라는 초기 계획과 달리 2002년부터 2008년까지 북한은 주로 남한자본을 대상 으로 경제특구를 설치하고자 했다. 그 첫 번째 원인은 북·중 간 갈등이었다. ‘7·1경제관리개선 조치’ 직후 북한은 신의주에 북한판 홍콩을 건설하기 위해 ‘신의주특별행정구(132만m2)’ 설립 을 위한 정령을 발표했다. 북한은 ‘신의주특별행정구기본법’을 채택·발표하는 등 경제특구를 성공시키기 위해 많은 노력을 기울였다. 잘 알려져 있듯이, 북한은 2002년 신의주특별행정구 의 초대 행정장관으로 김정일 국방위원장의 양아들이라고 불리던 중국인 양빈(楊斌)을 임명했 다. 당시 북한은 파격적으로 행정장관이 신의주특별행정구에서 사법·입법·행정권을 독자적으로 행사할 것이라고 발표했다. 양빈은 대만의 1980년대와 1990년대 경제발전을 경험으로 신의주 를 공업, 과학기술, 관광, 금융, 무역, 경제 중심지로 개발할 것이라고 밝혔다. 그러나 양빈은
북한의 특구 장관 임명 발표 일주일 만에 중국 당국에 의해 탈세 혐의로 전격 구속되었다. 결 국 북한의 신의주특별행정구 개발 계획은 무산되었다(예영준, 2018).
두 번째 원인은 북·일 간 갈등이었다. 2002년 9월 김정일 위원장과 고이즈미 준이치(小泉純 一郞) 총리가 북일 정상회담을 진행하였다. 이 회담에서 고이즈미 총리는 김정일 위원장에게 북한의 일본인 피랍자 문제를 언급했다. 이후 북한에 대한 일본 여론은 급격히 악화되었다.
당시 북한은 일본을 신의주특구 건설의 유력한 투자 후보국으로 고려하고 있었다. 그러나 일 본인 피랍자 문제는 북일관계를 급격히 경색시켰다. 북한은 더 이상 신의주특구 개발에 대한 일본의 협조를 기대할 수 없게 되었다. 이러한 이유들로 북한은 남한과의 경제협력에 집중했 고, 금강산 관광과 개성공단 등 남방특구 건설을 위해 노력했다(배종렬, 2014). 하지만 북핵 문제를 비롯한 크고 작은 남북 간 군사적 충돌로 인해 금강산 관광과 개성공단 사업이 안정적 으로 운영되지 못했다. 결국 남한과의 경제협력을 통한 경제 활성화를 크게 기대할 수 없게 됨으로써 북한은 다시 경제특구에 집중하기 시작했다.
2013년 3월 말, 김정은 위원장은 “각 도를 자체의 실정에 맞는 경제개발구를 내오고 특색 있게 발전”해야 한다고 언급했다. 그에 따라 북한에서는 경제개발구법이 제정되었다. 그리고 북한은 2013년 11월에 신의주경제특구와 13개의 지방급 경제개발구를 새롭게 지정하였다. 북 한은 2014년 6월 최고인민회의 상임위원회 정령을 통해 ‘원산-금강산국제관광지대’를 발표했 으며, 같은 해 7월 6개의 경제개발구를 또다시 추가로 지정했다.
이렇듯 김정은 정권 등장 이후 북한은 경제개발구 설립을 확대해왔으며, 2015년 1월에는 13개 지방급 경제개발구에 관한 총 개발 계획을 수립하였다. 이후에도 북한은 2015년 10월 함경북도 지역에 ‘경원경제개발구’를 발표했고, 2017년 12월에는 평양시 강남군 고읍리에 ‘강 남경제개발구’를 신설했다. 김정은 체제 출범 이후 북한에서 새롭게 지정된 경제개발구는 총 24개에 달한다(김일한, 2018).
북한 경제개발구는 기능에 따라 ‘종합형개발구’와 ‘전문형개발구’로 구분된다. 그리고 북한 은 관리 소속에 따라 ‘지방급개발구’와 ‘중앙급개발구’로 구분하고 있다. 종합형개발구는 여러 기능을 동시에 수행하며, ‘압록강경제개발구(평안북도)’, ‘만포경제개발구(자강도)’, ‘청진경제개 발구(함경북도) 등이 해당된다. 전문형개발구는 몇 개의 기능만을 전문적으로 수행하며, 나머 지 개발구가 이에 해당된다(강진규, 2019). 북한은 중앙급과 지방급을 구분한 구체적인 기준을 밝히고 있지 않고 있다. 다만 중앙급개발구에는 기존의 경제특구가 포함된다는 점에서 특별한 선택 기준은 없는 것 같다. 그러나 추가로 지정한 강령녹색시범구, 은정첨단기술개발구, 진도 수출가공구 간 공통점을 발견하기 어렵다. 강령녹색시범구와 은정첨단기술개발구는 유일한 녹 색시범구와 첨단기술개발구라는 점에서 공통점이 발견되나, 진도수출가공구는 여러 개의 수출 가공구 중 하나이다. 특히 진도수출가공구는 와우도수출가공구와 송림수출가공구와 지리적으 로 근접해 있고, 기능면에서도 크게 차별성이 존재하지 않는다. 다만 송림과 와우도는 2013년 11월에 지정했고, 진도는 2014년 7월에 지정했다. 그런데 현재 중앙급개발구에는 지방급에 존재하는 다양한 개발구들이 대부분 포함되어 있다. 반면 수출가공구는 존재하지 않는다. 추 정하건대 중앙도 직접 관리하는 수출가공구가 필요했을 것이고, 그러한 이유로 진도수출가공 구를 조금 늦게 중앙급개발구로 선정한 것이라고 본다.
자료: 김일한(2018)
대북제재가 본격화되기 시작한 시점인 2017년 이전의 북한 대외무역 추이는 2009년부터 서 서히 증가하다가 2011년부터 그 기울기가 커졌다. 북한의 대외경제에서는 북중무역이 차지하 는 비중이 크다. 이는 남북관계 및 북일관계 경색에 따른 결과이다. 참고로, 2006년 1차 핵실 험 이후 북일무역은 전면 중단되었다. 또한 2010년 5.24 조치 이후 남한의 비중도 점차 감소 하기 시작했다. 북한은 대중 무역 의존도 심화를 상쇄시키기 위해 다각도로 노력해왔다. 하지 만 핵문제로 인한 강도 높은 국제사회의 대북제재로 북한은 별다른 성과를 거두지 못했다.
그럼에도 불구하고 경제 활성화 노력의 일환으로 북한은 경제특구 및 개발구를 활용한 외자 유치에 많은 노력을 기울여 왔다. 2013년 5월 경제개발구법을 제정했고, 2019년 현재 27개 경제개발구를 전국에 설치하였다(홍제완·한채수, 2018). 경제개발구를 통해 해외 투자를 유치 하고자 하는 것은 그동안 고수했던 북한의 폐쇄적 경제정책의 탈피를 의미한다. 주지하는 바 와 같이, 그동안 북한은 스스로 고립을 심화시켰던 자립적 경제 정책을 고수하였다. 경제개발 구 정책은 제한적이지만 북한이 국제사회로 점차 나아가기 위한 변화의 시작이라고 볼 수 있 다. 핵문제가 어느 정도 해결되고 대북제재가 완화 또는 해제되면, 경제개발구를 중심으로 국 제사회의 대북 투자 유치가 물밀 듯이 이루어질 것이다.
따라서 서울시는 대북 경제협력을 하는 데 있어 북한의 경제개발구에 집중해야 한다. 북한 의 경제개발구는 사실상의 대외개방정책으로, 우선적으로 이를 통해 남북 등 대외 경제협력이 이루어질 것이기 때문이다. 실제로 김정은 정권 등장 이후 북한은 경제개발구에 대한 투자 홍 보를 적극적으로 하고 있다. 게다가 북한의 27개 경제개발구는 남한의 한반도 신경제지도 구 상(H라인)과도 일치한다. 서울시가 효과적인 대북 경제협력을 전개하고, 또 성공을 거두기 위 해서는 북한 경제개발구의 특징과 성격 등을 반드시 살펴보아야 한다.
경제개발구를 통해 북한이 얻을 수 있는 이익은 단순히 해외자본 유치에만 국한되지 않는 다. 기업을 통한 기술이전, 경영 노하우 등 경제발전에 필요한 중장기적인 경제적 부수효과 획득이 보다 본질적이라고 할 수 있다(이석기, 2013). 그러한 점에서 북한은 2018년 「조선민 주주의인민공화국 주요경제지대들」이라는 홍보 자료를 발간하여 경제개발구에 대한 해외 투자
구분 주요 내용
2013.11.
1개 국제경제지대, 13개 경제개발구 지정
국제경제지대: 신의주(평북)
경제개발구: 청진(함북), 압록강(평북), 만포(자강), 혜산(양강) 공업개발구: 흥남(함남), 현동(강원), 위원(자강)
관광개발구: 온성섬(함북), 신평(황북) 수출가공구: 송림(황북), 와우도(평남) 농업개발구: 어랑(함북), 북청(함남)
2014.7.
1개 국제관광특구, 6개 경제개발구
추가지정
국제관광지대: 원산-금강산(강원, 2014.6.) 녹색시범구: 강령(황남)
수출가공구: 진도(남포) 첨단기술개발구: 은정(평양) 공업개발구: 청남(평남) 농업개발구: 숙천(평남) 관광개발구: 청수(평북) 2015.4.
무봉국제관광특구 지정
국제관광특구: 무봉(중앙급), 양강도 삼지연군 무봉노동자구에 위치.
조중 국경지역으로 백두산 동쪽 삼지연호수, 리명수폭포 등 관광자원 풍부 2015.10.
경원경제개발구 지정
국제관광특구: 무봉(중앙급), 양강도 삼지연군 무봉노동자구에 위치.
조중 국경지역으로 백두산 동쪽 삼지연호수, 리명수폭포 등 관광자원 풍부 2017.2.
강남경제개발구 지정
경제개발구: 경원, 함북 경원군 류다섬리에 위치, 두만강 사이 조중 국경지역
[표 5] 북한의 경제개발구 지정(2013~2017년)
자들의 이해를 높이고자 하였다. 이 자료를 통해 북한은 주요경제지대를 ‘중앙급개발구’와 각 시·도별 개발구 등 ‘지방급개발구’로 정리·발표하였다. 북한 자료에서 특기할 점은 기존의 개 성공업지구가 빠져 있다는 것이다. 또한 이 자료에는 공식적으로 북한이 종합·발표한 경제개 발구의 특징과 위치가 나타나 있다.
그동안 국내의 많은 연구들과 언론 보도, 나아가 정부(통일부)의 공식 보도에서는 북한 경제 개발구에 개성공업지구가 포함되어 있었다. 게다가 개성공업지구가 포함되었음에도 불구하고 연구자 개인 또는 기관마다 북한 경제개발구의 수를 적게는 27개에서, 많게는 29개까지 제각 각 발표하였다(천예선·이세진, 2018). 또한 이들 자료는 개성공업지구를 포함시켜 북한의 경제 특구를 5개로 정리하고 있다. 하지만 2018년에 북한이 공식적으로 발표한 자료에 따르면, 개 성공업지구가 빠졌음에도 불구하고 북한 경제특구는 여전히 5개이다.
기존 남한의 자료들은 2개 지역을 하나로 묶어 ‘원산-금강산 관광특구’로 부른 반면, 북한 은 이를 각각 나누어 ‘금강산국제관광특구’와 ‘원산-금강산국제관광지대’로 분류하였다. 북한 의 공식 발표에 따라 기존의 방식대로 정리하면, 경제특구는 ‘라선경제무역지대’, ‘신의주특수 경제지대’, ‘황금평·위화도 경제지대’, ‘금강산국제관광특구’, ‘원산-금강산국제관광지대’ 등 5 개이다. 그러나 북한은 더 이상 경제특구와 경제개발구를 분리하지 않고 있다. 2018년 공식 발표에 따르면 북한은 경제개발구를 ‘중앙급개발구’와 ‘지방급개발구’로 나누었고, 기존의 경 제특구를 중앙급개발구에 포함시켰다.
물론 남한의 기존 자료들도 북한의 경제개발구를 중앙급과 지방급으로 구분하여 정리하고 있다. 이들 자료는 북한의 중앙급 경제개발구를 ‘은정첨단기술개발구’, ‘강령국제녹색시범구’,
‘진도수출가공구’, ‘무봉관광특구’ 등 총 4개로 정리하고 있다. 남한의 기존 자료들이 정리한 중앙급 경제개발구에 기존의 경제특구 5개를 포함시키면 중앙급개발구는 총 9개가 된다. 그러 나 북한의 공식 자료에는 중앙급개발구가 총 8개이다. 북한의 공식 자료에는 ‘무봉관광특구’가 중앙급이 아닌 지방급개발구로 분류되어 있기 때문이다.
자료: 차명철(2018)
구분 경제지대
중앙급개발구(8개)
원산-금강산국제관광지대, 라선경제무역지대, 황금평·위화도 경제지대, 금강산국제관광특구, 신의주 국제경제지대, 강령국제녹색시범구, 은정첨단기술개발구, 진도수출가공구
자강도(2개) 만포경제개발구, 위원공업개발구
함경북도(4개) 청진경제개발구, 어랑농업개발구, 온성섬관광개발구, 경원경제개발구 량강도(2개) 무봉국제관광특구, 혜산경제개발구
평안북도(2개) 압록강경제개발구, 청수관광개발구
강원도(1개) 현동공업개발구
함경남도(2개) 흥남공업개발구, 북청농업개발구
남포시(1개) 와우도수출가공구
황해북도(2개) 송림수출가공구, 신평관광개발구 평안남도(2개) 청남공업개발구, 숙천농업개발구
평양시(1개) 강남경제개발구
[표 6] 북한의 27개 경제개발구
Ⅳ. 서울시의 대북 경제협력 방향: 북한 경제개발구 활용 1. 서울시의 대북 경제협력 필요성
그동안 한국의 산업구조는 제조업에서 점차 서비스업 중심으로 변화해 왔다. 1970년대와 2010년~2015년을 비교하면 한국의 제조업 비중은 21.8%에서 8.8%p 상승한 30.6%에 머무르 고 있다. 반면, 같은 기간 한국의 서비스업 비중은 44.5%에서 14.9%p 상승한 59.4%에 이른 다. 그리고 같은 기간 농업·어업·광업의 비중은 10%에서 7.4%p 하락한 2.6%로 감소하였다.
건설업의 경우 한국 산업구조에서 차지하는 비중은 1990년대 9.0%에서 2010년 5.0%로 감소 하였다(이한득, 2016).
이러한 한국의 서비스 산업 중심에는 서울시가 있다. 2015년 서울시의 서비스업 비중은 부 가가치 기준 89.9%에 이르며, 전국에서는 50% 이상을 차지한다. 또한 2017년 기준 서울시 산업의 사업체 수는 총 822,863개로, 전국(4,019,872개)의 20.4%를 차지한다. 이 중 서울시의 서비스업 사업체 수는 632,700개로, 전체 산업에서 76.89%를 차지한다. 서울시의 서비스업 사업체 수는 전국 1위로, 2위인 경기도(623,505개)를 제외하고 3위인 부산시(215,361개)와 무 려 417,339개나 차이가 난다. 서울시의 서비스업 종사자 수는 근 10년 동안 꾸준히 증가했다.
서울시의 서비스업 종사자 수는 2007년 2,813,014명에서 2017년 3,769,479명으로 956,465명 증가(34%)했다. 반면, 같은 기간 서울시의 제조업 종사자 수는 2007년 297,545명에서 2017년 277,920명으로 감소(-6.59%)하였다. 참고로, 서울시의 제조업 사업체 수는 2007년 59,717개 에서 2017년 61,583개로 증가(3.12%)하였다. 하지만 전국과 비교할 때 서울시의 제조업 사업 체 수 증가 수준이 매우 미미하다는 것을 알 수 있다. 이를테면, 전국 제조업 사업체 수는 2007년 335,402개에서 2017년 433,684개로 증가(29.27%)했고, 종사자 수도 3,259,932명에서 4,103,986명으로 늘어났다(25.89%).
서비스업 중심의 산업구조 변화는 제조업 중심의 수출 주도 성장의 한계를 해결한다는 점에 서 바람직하다. 하지만 서울시가 서비스업을 통해 경제성장을 지속하기에는 한계가 존재한다.
우선 서울시의 서비스업에서 큰 비중을 차지하는 업종은 도·소매업(228,295개)과 숙박 및 음 식점업(130,195개)이다. 이들 업종은 경기 변동에 민감하고, 수출 효과도 크지 않다. 특히 이 들 업종을 통해 경제성장을 지속하기 위해서는 내수시장이 발달되어 있어야 하는데, 현재 서 울시는 그렇지 못한 상황이다. 2017년 기준 ‘지역내총생산(GRPD)’을 보면, 서울시는 372조 원으로 경기도의 414조 원을 제외하고 두 번째로 크다. 그러나 서울시의 ‘경제성장률’은 2.0%
로 16개의 시도 중에서 겨우 12번째이다. 한편, 2018년 상반기 서울지역 수출 동향을 보면, 2017년 상반기 이후 큰 폭으로 증가한 318억 달러(전년 동기 대비 18.8% 증가)를 기록하였 다. 또한 2018년 상반기 수입 동향도 805억 달러(전년 동기 대비 13.6% 증가)를 기록하였다.
이는 모두 2000년 이후 최고 기록을 달성한 것이다(한국무역협회 서울사무소, 2018).
2018년 상반기 서울시 무역수지는 487억 달러 적자를 기록했다. 이는 2017년 상반기의 440억 달러 적자보다도 47억 달러가 증가한 액수이다. 참고로, 서울시의 주요 적자국은 중국 –88억 9천 달러, 일본 –65억 달러, 미국 –61억 달러였다. 반면, 서울시의 주요 흑자국은 홍 콩 17억 9천 달러, 터키 5억 6천 달러, 슬로바키아 5억 5천 달러, 슬로베니아 4억 5천 달러 였다. 그리고 지자체별로 보면, 서울시는 17개 광역단체 중 수입은 1위이지만, 수출은 4위이 다(한국무역협회 서울사무소, 2018).
보통 제조업은 전체 산업의 발전 방향을 결정하는 데 있어 큰 역할을 한다. 특히, 제조업은 양질의 일자리를 창출하며, 서비스업에도 영향을 미친다. 그리고 이러한 상호성과 연계성은 다시 산업 전체로 확산되어 경제 성장을 이끈다. 그러나 서울시의 제조업체는 대부분 영세하 고, 기술력도 크지 않으며, 차지하는 비중도 낮다. 제조업과 마찬가지로 서비스업도 고용 창출 효과가 크다. 하지만 서울시는 제조업과 서비스업의 연계성이 떨어지고, 작은 내수시장으로 인한 산업의 질적 고도화가 이루어지지 않아 지역경제 성장 동력이 되지 못하고 있다.
물론 저성장은 단순히 서울시만의 문제가 아니며, 글로벌 경제 환경으로부터 많은 부분 기 인한다. 다시 말해, 서울시 경제에 있어 많은 부분 국제 교역 조건 악화와 글로벌 투자 부진 등이 부정적 영향을 미치고 있다. 하지만 기본적으로 서울시 경제 침체는 서비스업 중심의 산 업구조 고착화에 원인이 있다. 서울시의 경직화된 산업구조는 생산 자원의 비효율적 투입을 지속적으로 유발한다. 거기다가 저출산, 고령화 등 생산 가능 인구의 감소와 수도권에 대한 각종 규제는 이러한 유연화 노력을 가로막는다. 따라서 서울시가 이러한 문제들을 해결하기 위해서는 대내외적으로 다각적인 노력을 기울여야 한다.
우선 저성장 기조를 벗어나기 위한 서울시의 대내적 노력으로는 고부가가치를 창출하는 지 식기반 서비스업이나 첨단 산업으로 산업구조를 전환시키는 방법이 있다. 현재 이 부분에 있 어 서울시는 주요 선진국에 비해 많이 뒤처져 있는데, 역설적으로 이는 그만큼 발전할 가능성 이 매우 높다는 것을 의미한다(주재욱, 2018). 또한 서울시는 제조업을 사양 산업으로 치부할 것이 아니라 재진단하여 경쟁우위를 가질 수 있도록 제품 구조를 고도화하는 방법이 있다. 그 리고 이와 더불어 서울시는 소비 활성화를 위해 노력해야 한다. 참고로, 소비 주도 성장은 시 민의 후생과 연결된다는 점에서 서울시의 지속가능한 성장에 도움이 된다(강두용, 2019).
2019년 1월 서울연구원이 발표한 보고서에 따르면, 서울 시민들과 전문가들 모두 2019년 경제 이슈에서 남북 경제협력이 가장 크게 개선될 것으로 응답하였다. 보고서에 따르면, 전문 가들은 2019년 경기 하락의 주요 원인으로 일자리 창출 미흡, 가계부채 확대, 소득양극화, 소 비 및 투자심리 위축 등 내수부진과 미국 금리 인상 및 경기 하강 국면 진입, 미중 무역마찰 심화 등 세계 경제 불안을 주요 원인으로 지적하였다. 그리고 이에 대한 여러 해법 중 하나로 남북 경제협력을 지목하였다(김범식, 2019).
그러한 점에서 남북 경제협력은 서울시가 저성장 기조를 벗어나기 위한 여러 대외적인 방법 중 하나로 충분히 주목할 수 있다. 사실 정치적 이념과 관계없이 김대중, 노무현, 이명박, 박 근혜 대통령 등 대부분 역대 정권들은 정체된 한국 경제의 또 다른 해결 방안으로 남북 경제 협력을 강조해왔다. 이는 통일과 평화라는 목적 하에 민족경제공동체 건설이라는 당위적 차원 과 더불어 남북 경제협력이 실제로 이익이 된다는 실용적 이유에 근거한다(이승현, 2013).
이러한 이유 때문에 오래 전부터 남북 경제협력은 지역경제 활성화를 위한 방안으로 종종 거론되었다. 금강산 관광 사업을 통한 강원도 고성 지역의 경제 발전은 대표적인 사례이다.
또한 제주도의 감귤 보내기 사업은 비록 인도적 지원 차원에서 추진되었지만, 남북 협력을 통 한 지역경제 활성화의 또 다른 사례로 거론되고 있다.
개성공단은 남북 경제협력이 서울시 등 지자체에 주는 경제적 이익을 잘 나타내는 사례가 된다. 남북 경제협력은 침체된 서울시의 내수경기 활성화에 도움이 될 것이다. 현대경제연구 원에 따르면, 개성공단 전체 개발 계획4) 대비 개발면적 5%, 업체 수 6%, 고용 인력 15% 수 준에 불과함에도 불구하고 2005년~2013년 동안 남한은 32억 6천만 달러의 내수 진작 효과를 얻었다. 그렇게 볼 때 2단계 및 3단계까지 개발이 진행될 경우 그 효과는 매우 커질 것으로 4) 개발면적 2,000만 평, 업체 수 2,000개, 고용인력 35만 명.
충분히 예측 가능하다. 현대경제연구원은 개성공단 개발이 3단계까지 진행될 경우 그 시작점 에서 남한이 총 643억 달러의 내수 진작 효과를 얻을 수 있을 것으로 예상했다(현대경제연구 원, 2014).
또한 남북 경제협력은 서울시의 고용창출 및 청년실업 해소에도 큰 도움을 줄 것이다.
2005년 개성공단 남측 근로자는 507명이었다. 이후 2008년 1,055명까지 증가하였다가 점차 감소하여 2015년 820명의 남측 근로자가 개성공단에 근무하였다. 2015년 개성공단에 고용된 북한 측 근로자가 54,988명이라는 점에서 고용창출 효과가 크지 않은 것처럼 보일 수 있다.
그러나 2005년부터 2015년까지 개성공단을 방문한 남한 측 누적 인원이 1,154,437명이라는 점은 오히려 고용창출 효과를 방증하는 대목이다. 실제로 개성공단 폐쇄로 인해 수천 개의 협 력업체와 십수만 명의 근로자가 일자리를 잃어버렸다. 제1호 개성공단 입주 기업 ‘에스제이테 크’에 따르면, 5,000여 개의 협력업체와 10만 명 이상의 근로자가 개성공단 폐쇄로 폐업을 하 거나 일자리를 상실했다. 하지만 박근혜 정부 당시 통일부는 이를 기업의 일방적 주장이라고 반박했었다. 그러나 기업들을 대상으로 조사한 결과에 따르면, 오히려 개성공단 협력업체 수 는 7,000개 이상으로 더 많았다(김새봄, 2019; 오대영, 2017).
그동안 남북 갈등은 서울시 경제 성장에 있어 부정적 영향을 미쳐왔다. 소위, ‘코리아 디스 카운트’로 불리는 국제 시장에서의 한국기업 가치 저평가는 서울시에 대한 투자를 제약했다.
예를 들어, 2018년 6월 22일 국제신용평가사 피치(Fitch)는 지정학적 리스크의 중대한 악화를 근거로 한국의 국가신용등급을 ‘AA-’로 발표하였다. 피치에 따르면, 남북 및 북미관계 개선으 로 지정학적 긴장은 완화되었으나 여전히 위험이 존재한다는 점에서 한국의 국가신용 등급 상 승에 제약이 있다고 평가했다(곽도훈, 2018). 마찬가지로 2018년 10월 2일 외국 신용평가기관 S&P도 남북 및 북미관계 개선 등 한반도 긴장이 완화되고 있지만, 여전히 북한의 안보위협이 존재한다는 점에서 한국의 신용등급 상향에는 제약이 있다고 평가하였다(조진영, 2018).
실제로 제2차 북미정상회담에 대한 기대감이 높아지는 가운데 2월 27일까지 외국인이 4조 6,467억 원의 주식을 순매수함으로써 코스피지수는 올해 최고치인 2234.79포인트를 기록하였 다. 그러나 북미정상회담이 결렬되면서 불과 하루만인 2월 28일에 코스피지수가 2138.10으로 떨어졌다. 반면, 2019년에 들어와 중국 상해종합지수는 20% 이상 급등하여 3,000 포인트를 넘어섰다(김민주, 2019). 이처럼 남북관계로 인한 한반도의 지정학적 리스크는 한국 경제, 나 아가 서울시 경제에도 부정적인 영향을 미치고 있다.
남북 경제협력은 남북관계 개선 등 지정학적 리스크를 줄임으로써 ‘코리아 디스카운트’를 불식시킬 수 있다. 나아가 남북 경제협력은 신규 투자에 따른 일자리 창출, 시장 통합에 따른 규모의 경제 실현 등 ‘코리아 프리미엄’을 불러일으킬 것이다. 코리아 프리미엄은 분명 침체된 서울시 경제에 새로운 활력이 될 것이다. 이처럼 서울시의 남북 경제협력은 서울의 지역경제 발전에도 도움이 되지만, 좀 더 큰 차원에서 한반도 안정에도 기여할 수 있다. 정리하면, 서울 시의 남북 경제협력은 통일과 평화라는 관점에서 한반도 긴장 완화, 남북관계 발전 등에 기여 함과 동시에 지역경제 활성화라는 차원에서도 많은 이익을 얻을 수 있다.
2. 서울시의 남북 경제협력 방향: 북한 경제개발구 활용
김정일 시대와 김정은 시대의 북한 대외 경제정책의 특징을 대표적으로 보여주는 것은 경 제특구와 경제개발구이다. 김정일 시대는 경제특구가 전반적 경제정책을 보완하는 형태였다 면, 김정은 시대는 총체적인 발전 방향을 제시하는 주도적 형태를 띠고 있다. 다시 말해, 김정
일 정권은 폐쇄적 경제 정책의 틀 속에서 경제특구를 추진하였다. 반면, 김정은 정권은 제한 적 개방 조치로서 경제개발구를 적극 활용하고자 한다. 2013년에 제정된 경제개발구법에서도 북한은 경제개발구를 명확하게 대외개방정책으로 규정하고 있다(이유진, 2016). 그 때문에 북 한은 경제개발구 지역 선정 원칙을 ‘대외경제협력과 교류에 유리한 지역’, ‘나라의 경제 및 과 학시술발전에 이바지할 수 있는 지역’, ‘주민지역과 일정하게 떨어진 지역’, ‘국가가 정한 보호 구역을 침해하지 않는 지역’으로 제시하였다(경제개발구법 제11조).
김정은 시대의 북한 경제개발구는 다음과 같은 특징들을 보이고 있다. 우선 북한은 각 기업 소와 기관이 경제개발구에 참여하는 것을 허용하고 있다. 여기서 기업소와 기관이 참여한다는 것은 이들이 다양한 국외 투자 주체들과 합영·합작을 할 수 있다는 것을 의미한다. 그런데 이 와 관련하여 좀 더 주목할 점은 기업소나 기업이 국외 투자 주체들과 단순히 합영·합작하는 데만 있지 않다는 것이다. 이는 제한적이긴 하지만 사실상의 개방조치로서 향후 경제개발구 내 기업소 및 기관을 외부 지역의 기업소와 기관과 연계시키려는 목적이 깔려 있다(최은주, 2018)는 것을 나타낸다.
주지하는 바와 같이 오랜 국제사회의 고립과 제재로 인해 북한은 심각한 경제난을 겪고 있 다. 또한 북한의 경제난은 비효율적인 경제구조에도 많은 부분 원인이 있다. 북한의 경제난은 총체적인 문제로서 대내외적인 여건이 마련될 때 해결이 가능하다. 따라서 북한이 경제난을 해소하기 위해서는 기본적으로 부족한 외화를 습득하고, 새로운 기술과 경영 기법이 필요하 다.
그동안 북한은 이러한 문제를 해결하기 위해 많은 노력을 기울여 왔다. 우선, 북한은 2012 년 ‘인민경제계획법’, ‘기업소법’, ‘재정법’ 등을 제정하여 기업의 자율성을 제고시키고자 하였 다. 그리고 이러한 법을 토대로 북한은 ‘사회주의기업책임관리제’를 새로운 기업관리제로서 규 정하였다. 북한은 사회주의기업책임관리제를 통해 공장, 기업소, 협동단체들이 실제적인 경영 권을 가질 수 있도록 허용하였다. 그런데 이들 경제 주체가 경영권을 갖는다는 것은 계획 수 립과 실행, 가격 제정, 제품 판매, 생산 조직과 관리·고용, 설비 처분, 소득 배분 및 사용 등에 서 국가의 지배적 역할을 제한한다는 것을 의미한다. 그러나 이는 동시에 이들 경제 주체가 스스로 자금을 조달해야 하고, 설비 투자도 해야 한다는 것을 의미하는 것이기도 하다(김일한, 2018). 하지만 북한의 대내외적 상황을 볼 때 이는 쉽지 않은 문제이다.
그러한 점에서 북한의 경제개발구는 단순히 수출을 증대시키는 것에만 목적을 두지 않는다.
북한은 경제개발구를 통해 내수시장이 확대되길 기대한다. 실제로 북한은 2012년에 발간한
「경제연구」에서 경제특구‧개발구의 발전방향이 “나라의 경제를 발전시키고 인민생활을 향상시 키는데” 있다고 밝히고 있다(리승준, 2012). 이는 북한 경제개발구의 두 번째 특징인데, 이들 지역에서 생산된 모든 상품은 내수시장에서 판매가 가능하다.
이 밖에도 북한 경제개발구는 관광업에 집중하고 있고, 농업 및 수산업 개발구에서는 연구 단지 조성을 목표로 하고 있다(최은주, 2018). 따라서 서울시가 남북 경제협력을 성공시키기 위해서는 북한의 경제개발구를 반드시 활용해야 한다. 그러한 점에서 서울시는 북한 경제개발 구의 성격과 특징을 고려하여 남북 경제협력 원칙을 세우고 그 추진 방향성을 모색할 필요가 있다. 이는 향후 서울시의 남북 경제협력의 구체적 방안 마련에 도움이 될 것이다.
서울시는 향후 구체적인 대북 경제협력 방안 마련을 위해 사전 작업으로 추진 원칙을 설정 할 필요가 있다. 이는 대북 경제협력의 시행착오를 최소화하거나 다양한 돌발 변수로부터 발 생하는 여러 문제들에 적절히 대응할 수 있게 도와줄 것이기 때문이다. 이는 궁극적으로 경협 이 효과적으로 추진되게 함으로써 그 성공 가능성을 높일 수 있다. 그리고 이러한 원칙을 토
대로 북한 경제개발구를 활용한 서울시의 대북 경제협력 방향성은 다음과 같이 설정될 필요가 있다. 첫째, 서울시의 대북 경제협력은 ‘한반도 신경제지도 구상’ 등 중앙정부의 대북 정책과 연계되어야 한다. 북한의 경제개발구들은 서해안을 따라 북·중 접경지역을 지나 동해안에 분 포되어 있다. 그 때문에 북한 경제개발구들은 한반도 신경제지도와 대부분 중첩된다. 서울시 가 독자적으로 북한과 경제협력을 할 수도 있지만, 중앙정부와 긴밀히 협력할 때 그 효과가 증대될 것이다.
둘째, 서울시는 북·중 접경지역 개발구5)를 활용하기 위해 중국의 동북3성과 긴밀히 협력해 야 할 것이다. 잘 알려져 있듯이, 북한의 대중 경제 의존도는 매우 높은 수준이다. 이를테면, 북한은 광물, 수산물, 농산물 등 1차 자원을 중국에 수출한다. 한편, 중국은 원자재, 자본재, 식량, 생필품, 내구재 등을 북한에 수출한다. 달리 말해 그동안 북한과 중국은 상호 필요에 의 해 공급과 소비를 교환했다(권연경, 2017). 특히, 북·중 접경지역의 왕성한 교역은 상대적으로 낙후된 동북3성의 경제적 이해관계에 기반을 두었기 때문이다. 따라서 서울시는 중국 동북3성 과 협력하여 북·중 접경지역의 경제개발구들에서 경제협력을 추진할 필요가 있다. 물론 이 과 정에서 서울시와 중국의 경제협력도 이루어질 것이다.
셋째, 서울시는 서울-평양 도시 간 협력과 대북 경제협력을 연계시키는 방향으로 사업을 추 진할 필요가 있다. 이를 위해 우선 서울시는 평양과 긴밀하게 경제협력 문제를 논의해야 할 것이다. 남북한을 대표하는 수도로서의 정체성도 있지만, 서해안 지역의 경제개발구 대부분이 평양을 중심으로 지정되었기 때문이다.6) 평양을 중심으로 서해안에 설치된 경제개발구는 주로 첨단기술개발구와 경공업, 수출가공구(은정첨단기술개발구, 강남경제개발구, 송림수출가공구, 와우도수출가공구, 진도수출가공구, 청남공업개발구 등)이다(홍제환·한채수, 2018). 이밖에도 서울시는 대동강 수질 개선 사업을 토대로 각 경제개발구의 취‧정수장과 상하수도 건설을 모 색해 볼 수 있다. 같은 맥락에서 서울시는 각 경제개발구의 교통신호 시스템 설치 및 운영, 도로교통안전 교육 등을 생각해볼 수 있다. 참고로, 개성공단에서는 많은 교통사고가 발생했 었다.
넷째, 대북 경제협력 초기 단계에서 서울시는 섬유산업에 좀 더 높은 비중을 두고 사업을 추진할 필요가 있다. 북한의 경공업은 섬유와 의류업을 핵심으로 한다. 여기서 화학섬유와 방 직 등의 섬유 소재 생산은 상대적으로 규모가 크기 때문에 대부분 중앙기업이 담당한다. 반면 의류 생산은 상대적으로 규모가 작기 때문에 대부분 중소 규모의 지방기업이 담당한다. 과거 북한의 섬유 산업은 주로 내수용에 초점이 맞춰져 있었지만, 2010년 이후 수출에 주력하였다.
사실 섬유산업은 다른 산업과 달리 위탁가공이 용이하다. 실제로 개성공업지구 입주 기업 구 성을 보면, 섬유 51.6%, 기계금속 18.5%, 전기전자 10.5%, 신발 7.3%, 화학 7.3%, 기타 4.8%이다.7) 북한의 섬유산업은 상대적으로 생산기반이나 기술수준이 좋은 것으로 알려져 있 다(홍제환·한채수, 2018). 그러나 대북제재로 인한 섬유 원자재 수급 부족으로 북한은 이를 활 용하지 못하고 있다. 앞서 언급했듯이, 서울은 패션과 봉제업이 발달해 있다. 그러나 높은 임 금은 이들 산업의 발전을 제약하고 있다. 또한 높은 지대비용도 제약이 되고 있다. 서울시의
5) 황금평-위화도경제지대, 신의주국제경제지대, 압록강경제개발구, 청수관광개발구, 위원공업개발구, 만 포경제개발구, 혜산경제개발구, 무봉국제관광특구, 온성섬관광개발구, 경원경제개발구 등이 북중접경 지역에 설치되어 있다.
6) 청남공업개발구, 숙천농업개발구, 은정첨단기술개발구, 강남경제개발구, 송림수출가공구가 평양을 중 심으로 설치되어 있다. 다소 떨어진 평양 인근의 개발구로는 와우도수출가공구와 진도수출가공구가 있다.
7) 개성공업지구지원재단(https://www.kidmac.or.kr/kor/contents.do?menuNo=100158)
국제경쟁력 및 높은 기술 수준과 북한의 낮은 지대비용과 임금을 활용한 경제협력은 개성공단 사례와 같이 높은 경제적 이익을 창출할 것이다. 이를 위해 서울시는 ‘진도수출가공구’, ‘경원 경제개발구’, ‘혜산경제개발구’, ‘흥남공업개발구’, ‘와우도수출가공구’, ‘송림수출가공구’ 등을 활용할 필요가 있다. 한편, 서울시는 북한 경제개발구 근로자들에게 필요한 작업복을 서울시 의 기업들이 제작하게 만드는 방안도 모색해 볼 수 있다.
다섯째, 서울시는 서울의 관광산업과 관광개발구를 연계시킬 필요가 있다. 보통 관광산업은 상대적으로 저비용의 투자를 통해 높은 고용 창출 및 재정 수입 증대 효과를 얻을 수 있다.
또한 관광산업은 다양한 산업과의 연계성이 높은 고부가가치 산업이다. 김정은 위원장은 집권 이후 관광산업 활성화에 박차를 가했다. 예를 들어, 북한은 마식령 스키장을 불과 1년 만에 완공(2013년)하였고, 관광객을 유치하기 위해 전 미국 농구 스타 데니스 로드맨(Dennis Rodman)을 비롯한 해외 유명 인사들을 초청하여 대대적인 홍보를 했었다(김정한, 2019).
현재 북한은 27개 경제개발구 중 6개를 관광특구 및 개발구로 지정(원산-금강산국제관광지 대, 금강산국제관광특구, 온성섬관광개발구, 무봉국제관광특구, 청수관광개발구, 신평관광개발 구)한 상황이다. 그런데 북한은 이외에도 여러 개발구 안에 관광업을 주요 업종으로 지정하고 있다. 이를테면, 북한은 나선경제무역지대, 황금평·위화도경제지대, 신의주국제경제지대, 만포 경제개발구, 경원경제개발구, 혜산경제개발구, 압록강경제개발구 등에서 관광업을 주요 업종으 로 포함시키고 있다. 북한은 현동공업개발구의 유망 산업을 ‘관광기념품산업생산업’으로 설정 하여 각 경제개발구에서 생산되는 특산품들을 관광기념품화하고자 한다(차명철, 2018).
최근 북한은 원산-금강산국제관광지대 투자설명회를 개최(2015년)하였고, 4대 중요 건설 대 상으로 원산-갈마해안관광지구와 삼지연군을 포함(2018년)시키는 등 관광산업 활성화를 위해 열의를 올리고 있다(최은주, 2018). 따라서 서울시는 서울의 관광과 북한 관광개발구를 연계한 관광 상품들을 개발할 필요가 있다. 즉, 서울시는 먹거리 투어, 역사 투어 등 현재 트렌드에 맞춘 관광 상품을 북한 관광특구와 연계하여 사업을 추진할 필요가 있다. 이와 관련하여 서울 시는 북한 관광개발구 내에 음식점이나 호텔 등을 합영·합작하는 것도 고려해볼 수 있다.
여섯째, 서울시는 북한 경제개발구를 통해 세계 금융허브로 재도약할 필요가 있다. 현재 서 울시의 금융경쟁력은 2015년에 세계 112개 도시 중 6위를 기록했다. 그러나 서울시의 금융경 쟁력은 매년 하락하여 2016년 14위, 2017년 27위, 2018년 33위, 2019년 36위로 떨어졌다.
아시아 도시 중에서도 서울시는 불과 11위에 그쳤다. 이러한 원인은 최근 정부가 지방 균형 발전을 위해 금융 인프라를 부산 등 지방 도시로 분산시켰기 때문이다(강경민, 2019).
낮아진 금융경쟁력은 서울에 대한 국외 투자가들의 투자 심리를 위축시킬 개연성이 크다.
그러한 점에서 고려할 수 있는 것은 서울시가 북한 경제개발구 투자를 위한 해외 투자가들의 금융 창구 역할을 하는 것이다. 현재 북한은 매우 낮은 대외 신용도를 유지하고 있고, 설령 대북제재가 해제되더라도 일정 수준 이상으로 올라가는 데 한계가 있다. 이는 해외 투자가들 로 하여금 쉽게 대북 투자를 결정하기 어렵게 만든다. 핵문제가 해결되더라도 기본적으로 통 일이나 한반도 평화체제가 구축되기 전에는 여전히 남북한은 분단국가라는 지정학적 리스크가 존재하기 때문이다.
다음으로 북한은 많은 부채를 안고 있다. 오스트리아의 경우 40년 넘게 부채를 유지하고 있 고, 영국, 체코, 핀란드, 루마니아 등도 북한으로부터 30년 넘게 채무를 상환받지 못하고 있 다. 좀 더 살펴보면, 2017년 기준 북한은 오스트리아의 1억 7천만 달러, 스웨덴 3억 1,700만 달러, 스위스 2억 900만 달러의 부채를 갚지 못하고 있다. 2018년 기준으로 북한의 부채 규 모는 최소 5억 달러가 넘는 것으로 알려져 있고, 이자가 계속 불어나고 있는 상황이다(김영남,
