신고전적 현실주의로 본 미국의 북한 테러지원국 해제 결정과정*

해제 결정과정*

김 주 연

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미국과 북한은 테러지원국 해제 문제를 두고 오랜 기간 밀고 당기기를 반복했고, 마 침내 2008년 10월 11일 부시 행정부는 테러지원국 명단에서 북한을 삭제할 것을 공표 했다. 부시 1기 행정부의 보수적이고 강압적인 대북 정책을 고려했을 때, 부시 대통령 의 북한 테러지원국 해제 결정은 상당히 흥미롭게 다가온다. 본 연구는 정책결정 과정, 구조, 행위자들을 면밀히 살펴보면서, 부시 행정부의 행동에 대한 결정요인이 무엇이었 는가를 밝히고자 한다. 이러한 질문에 답하기 위해 신고전적 현실주의를 원용하여, 부 시 행정부의 정치적 권력과 정책 결정자의 인식이라는 두 개의 변수를 통해 이 사례를 분석해 나갈 것이다. 이 연구에 따르면 첫째, 극소수의 정책결정자들로 구성된, 국지적 (localized)이고 배타적인 정책결정 과정은 부시 행정부로 하여금 강한 정치적 권력을 갖도록 했으며, 둘째, 이러한 특수한 정책결정구조 속에서 크리스토퍼 힐(Christopher Hill) 미 국무부 동아시아태평양 담당 차관보의 유화적인 대북인식이 북한의 테러지원 국 해제 결정에 중요한 기여를 했다.

주제어: 미국의 대북정책, 테러지원국, 북핵문제, 부시 행정부, 신고전적 현실주의

*이 논문은2012년도정부재원(교육과학기술부 사회과학연구지원사업비)으로 한국연구재단의 지원을받아연구되었음(NRF-2012S1A3A2033665).

I. 서론

2008년10월11일미국조지부시(GeorgeW.Bush)대통령은21년만에북한을테 러지원국(Statesponsorsofterrorism)명단에서 공식적으로 삭제했다.¹⁾이러한 사실 은여러점에서상당히흥미롭다.첫째,부시행정부는대북강경정책을선호하는공 화당정부였다.과거클린턴행정부가테러지원국해제의가능성을시사하고대북제 재를대폭완화하는등북한에유화정책을펼쳤을때공화당은이를강하게비판했다.

당시공화당상원의원이자미상원대외관계위원회위원장이었던제시헬름스(Jesse

Helms)는 클린턴행정부가“전 세계에서가장억압적인 공산주의정부에대한 후원

자를 자처하고있다”며비난했고,엘리자베스 돌(ElizabethDole) 당시 공화당 상원 의원은클린턴행정부가“너무빨리(toosoon),너무많은(toomuch)”것을내주고있 다며“의미있는보장없이대북제재를철회하는것은무책임한일”이라고주장했다 (LubbockAvalanche-Journal99/09/18).정권을잡자마자부시공화당정부는자연스 럽게강경한대북정책을채택하였다.둘째,부시행정부는9/11테러이후국제사회에 서대(對)테러전쟁을선포하고반(反)테러활동을진두지휘하던정부였다.한편북한 은테러활동에직접가담하진않았으나여전히테러활동을간접적으로지원하고있었 다.2000년대북한은레바논의무장단체인헤즈볼라(Hezbollah)와스리랑카의무장단 체인타밀호랑이해방전선(LiberationTigersofTamilEelam)에무기및훈련을제공 하고이란혁명수비대(IranianRevolutionaryGuard)와는긴밀한유대관계를유지하고

1)미국무부(USDepartmentofState)는1988년부터수출관리법(제6조j항)에의거하여매년 테러지원국을지정하는 『테러리즘에 관한 국가 보고서』(CountryReportsonTerrorism)를 발표한다.본고에서는2000~2008년자료를활용하였다.테러지원국으로지정될경우미국 의수출관리법,대외원조법,무기수출통제법,국제금융기구법등에따라개발도상국에대한 최혜국대우,정상교역관계등무역특혜의부여가금지되고,대외원조가제한되는동시에, 미국수출입은행의자금지원이금지된다.나아가이중용도의품목수출이통제되며,세계은 행과같은국제금융기구의차관제공에미국정부는반대하게된다.이외에도민간차원의 제한이나다양한형태의제재가가해진다(Manyin2010,13-15).북한은1987년KAL858 기폭파사건을계기로테러지원국으로처음지목된뒤,일본인납치문제의미해결,테러집 단에대량살상무기및관련기술이전,대테러활동의불성실한협조등을근거로2007년까 지매년미국의테러지원국명단에이름을올려왔다.

있었다(Manyin2010,20-31;NikschandPerl2007,17-18).²⁾셋째,부시대통령의“악 의축”(AxisofEvil)발언에서도알수있다시피그는개인적으로도보수적이고강경 한대북정책을선호했다.부시대통령은공화당내부또는미보수파들의목소리에더 욱귀를기울이고외교정책에이들의의견을적극적으로반영했다(이흥환2002,200).

이러한점들을미루어봤을때, 북한을테러지원국명단에서해제했던 부시행정부의 행동은상당히이례적이라고할수있다.따라서본연구는“왜그리고어떻게부시행 정부는북한테러지원국해제를결정하게되었는가?”란포괄적인질문을제기하며시 작한다.

위와같은질문에답하기위해이논문은신고전적현실주의(Neoclassicalrealism) 를이론적틀로원용할것이다.국제정치학에서가장지배적인국제관계이론인신현 실주의(Neorealism)는 국가(state)를지극히 합리적이고기능적으로일원화된행위자 라고전제한상태에서,모든국가들이국제체제의무정부성과힘의관계라는절대적인 동인에따라행동한다고주장한다.따라서국내적요인을선별적으로고려하지않고 국제체제의구조와변화를주된독립변수로설정한다.하지만각국의외교정책을면밀 히살펴보면,현실은신현실주의가상정하는모습보다훨씬더복잡하다는것을발견 할수있다.국가들은체제적압력에반하는혹은차선적인정책을취하기도하고,체 제적연속성속에서도정책이점진적으로변화하거나때로는급진적으로전환되기도 한다.또한비슷한체제적압력하에있더라도외교정책의구체적인실행방향,방식, 시점도국가마다상이하게나타난다.이처럼외교정책적결과물이다양하게나타나는 이유는국가가당구공으로상징되는하나의원이아니라여러점들이원모양으로결 집된형태이기때문이다.즉한국가내부에서정치지도자,관료,정치인,이익집단등 복수의행위자들이외교정책결정및이행과정에다차원적으로관여한다.또한국제체 제에이들의인식이투영된다는점에서,국가를단순히체제에반응하는수동적인대 상이아닌체제에대응하는동태적이고주체적인행위자로보는것이적절하다.

북핵협상이여전히진행중이었고북한이테러활동에대한지원을중단하지않았음 에도불구하고부시행정부가북한을테러지원국명단에서삭제했다는사실은그결정 과정이매우복잡했을것이라는추측을가능케한다.보상적인차원에서북한을테러

2)헤즈볼라와타밀호랑이는미국테러집단명단에포함되어있다.이란혁명수비대역시미 국무부의테러리즘지원단체(supporter)로지정되어있다.

지원국에서해제할것인가를두고대통령과그주변의여러관료들은크고작은갈등 을겪었고,따라서북한테러지원국해제는물흐르듯자연스럽게결정된것이아니라 갈등과타협의결과물이었다고봐야한다.또한테러지원국문제에대한태도도부시1 기행정부에서2기행정부로넘어오면서점진적으로변화하는데,1기행정부에서는북 한이핵개발을중단하지않는이상북한을절대테러지원국에서해제할수없다는완 고한입장이었던반면2기에는테러지원국해제가북한의핵개발중단을유도하기위 한회유책으로적극고려되기시작했다.2000년대에북한이일관되게핵개발을추진했 다는점을고려했을때북한에대한미국의입장변화가북한의특정행동보다는미국 내부의정치적동학에서더직접적으로기인한것임을짐작할수있다.따라서본논문 은부시행정부가북한과테러지원국해제협상을개시하고진행하는과정에서체제적 요인외에특정한국내정치적요인이작용했을것이라는가정하에본사례를신고전 적현실주의이론으로풀어내고자한다.³⁾

논문의구성은다음과같다.이어지는장에서는북한테러지원국해제에대한기존 연구들을검토하고신고전적현실주의이론의내용에관해간략히살펴볼것이다.III 장과IV장은신고전적현실주의의핵심매개변수인정부의정치적권력과정책결정자 의인식을각각고찰할것이다.특히특수한정책결정구조에서기인한행정부의정치 적권력의구도와정책결정자의인식의표출과정을중점적으로분석한다.결론에서는 신고전적현실주의의틀이미국대외정책의분석에주는이론적,정책적함의를언급 하며글을마무리할것이다.

II. 예비적 고찰: 선행연구 검토와 신고전적 현실주의의 틀

1. 선행연구

그동안많은연구들은북한테러지원국해제를북한비핵화를위한‘수단’이라는시

3)클린턴행정부와부시행정부1기에서도북한과테러지원국해제에대한논의를진행했으나 별다른성과없이중단되었다.본연구는긴공백기이후북한테러지원국해제가재논의되 기시작한부시2기행정부의2006년10월부터해제절차를공식완료한2008년10월까지 를중점적으로분석한다.

각으로만접근했기때문에이를크게주목하지않았다.하지만클린턴행정부와부시 행정부모두북한과오랜단절이후양자회담을재개하게된계기에는북한테러지원 국해제문제가있었다.클린턴행정부하에서는2000년2월북한이북미고위급회담 의조건으로테러지원국해제를선(先)요구했다.부시행정부하에서는비핵화의조건 으로테러지원국해제를요구하는북한과테러지원국해제의조건으로북한비핵화를 요구하는미국간에의제가수렴하면서2006년말부터양자회담이시작되었다.물론 미·북양자협상의핵심의제는북핵문제였으나대화의시작은일반적인예상과달리 북핵이아닌북한테러지원국해제여부였다.그이후에도이문제는미·북양자협상 과6자회담에서빠짐없이등장했다.미국의입장에서는북한을테러지원국에서해제시 켜주는것이상징적인측면이더컸지만,북한에게는테러지원국지목에따른경제제 재로부터탈피해야할필요성이있었기때문에,실제로북한은협상내내미국에비핵 화의조건으로테러지원국해제를강하게요구했다.

이처럼미국의북한테러지원국해제문제가미·북협상을시작하고이끌던주요한 의제였음에도불구하고많은연구자들은이를주목하지않았다.대부분은이를북핵 협상에서지엽적으로언급되었던문제로간주했다.북한테러지원국문제에대한연구 가많지는않으나기존연구들은여러시각으로분석을시도하고있다.일부는테러지 원국제재법안을국제법적으로해석하거나(Kim2004),테러지원국명단자체의실효 성에의문을제기한다(Peed2005;Byman2008).또한협상의쟁점과동향,전망을포 괄적으로서술하거나,북한이테러지원국명단에서삭제될경우기대할수있는경제 적효과를분석하기도한다(홍익표2008;장형수2008;전봉근2008).하지만북한테 러지원국문제를다룬선행연구들은대부분2008년10월미국이북한의테러지원국 해제를공식적으로발표하기이전에행해진것들이기때문에진행중인테러지원국해 제협상과정을기술하거나 북한이해제될경우를 상정하고 그 파급효과를전망하는 데그치고있다.따라서북한테러지원국해제이후의시점에서보다객관적으로국제 정치와국내정치의상호작용을통해이문제를살펴볼필요가있는것이다.

2. 신고전적 현실주의

‘신고전적현실주의’(neoclassicalrealism)라는용어는기드온로즈(GideonRose)에 의해처음사용되었다.그는토마스크리스텐슨(ThomasJ.Christensen),랜달슈웰러

(RandallL.Schweller),윌리엄홀포스(WilliamWohlforth),파리드자카리아(Fareed Zakaria)의저서들을논하며이들의주장을관통하는요소를정리,이론화한다(Rose

1998).⁴⁾ 신고전적 현실주의는 국가를 국제정치에서 가장 주요한 행위자로 규정하고

무정부적국제체제와상대적힘의배분이국가의행동에일차적인영향을준다는점에 서신현실주의와연결된다.하지만물질적힘과체제적요소가국가의행동을‘결정’한 다는후자의주장과달리신고전적현실주의는그인과관계가훨씬복잡하고간접적 이라고주장한다(Rose1998,146-147).체제적요소가여러국가단위차원(unitlevel) 의요소들을통과하기때문에국가의외교정책이다양하게나타난다는것이다.이는 개인이나 국내정치적변수들을 통해외교정책을 설명하는 고전적 현실주의(classical realism)와도연결된다. 다만 고전적 현실주의와 신고전적 현실주의는 국가(state)의 정의와 국제체제의영향력에대한시각에서 차이를 보인다.전자는 국가를 물리력의 정당한 사용을 독점하는인간 공동체로 규정하며 광의의 개념을 사용했다면(Weber 1978,904-905;Moravcsik2003,159-203),후자는국가를체제적압력에대응하여 국가이익을규정하는상위외교정책결정자들로지칭하며협의의정치적개념을강조 한다(Taliaferroetal.2009,23-28).또한후자에비해전자는국제체제적변수를상대 적으로크게고려하지않고있다.

이처럼신고전적현실주의는국제체제적변수와국내정치적변수를동시에고려하여 설명력을극대화하는데,막연히두변수가평행적으로병존한다거나상호적으로통합 된다는식이아니라,연역적기반에서 국제체제(독립변수)-국내정치(매개변수)-외교정 책(종속변수)을인과적으로연결하는것을시도하고있다.

국제정치현상에영향을미치는국내적변수들은다차원적이기때문에신고전적현 실주의자들의 주장은 다양하게 나타난다. 하지만 이들은 공통적으로 두 가지 매개 변수를 제시한다. 하나는 정부의 ‘정치적 권력’이다.⁵⁾ 외교정책의 수립, 집행 과정에 4)신고전적현실주의에대한이론적논의는로즈(1998)외에탈리아페로외(Taliaferroetal.

2009),슈웰러(2003),스털링-폴커(Sterling-Folker1997)참조.

5)정치적권력에대한설명은학자마다다른데,탈리아페로(Taliaferro2006)는이를“추출·

동원능력”(extractiveandmobilizationcapacity)으로,자카리아(1998)는“정부권력”(state power)으로,크리스텐슨(1996)은“국가의정치적권력”(nationalpoliticalpower)으로지칭 한다.신고전적현실주의에서“state”는국가보다정부에가깝다.국가그자체의물리적힘 보다국가내의정부가정책목표를달성하기위해필요한정치적힘이정책결정과정에더 중요하게작용한다고보는것이다.

서정부(state)가 사회(국내)로부터 자원을 효과적으로 동원하고 추출할 수있는가에 따라외교정책의향방과성공여부가결정된다는것이다.그수단으로관료제도뿐만 아니라이데올로기,정체성과 같은 관념적 요인이 동원되기도 한다(Taliaferro2006;

Schweller2009;Rathbun2008;Christensen1996). 본연구에서는이개념을정책 결정구조와정책결정행위자로부터파생되는정치적권력으로정의하기로한다.⁶⁾다 른하나는국내정책결정자의‘인식’이다.외교정책의실질적인형성과집행은주요정 책결정자들에의해이루어지기때문에, 체제수준의힘의배분에대한인식이나기존 에갖고상대국에대한인식이상대적으로중요하게작용한다(Rose1998,157-158).

정책결정자 간의의견 불일치는대외적 상황에대한 오식을야기하는가 하면(Lobell 2009;Friedberg1992;Cha2002),전쟁과같은단한번의충격이정책결정자들의인 식에급진적인변화를촉발하기도한다(Zakaria1998;Christensen1996).

III . 부시 행정부의 정치적 권력

1. 행정부 편향적 정책결정 구조

앞서서술했듯이국가의외교정책은(행)정부의정치적권력에큰영향을받는다.기 본적으로미국이북한에대한외교정책을결정하는과정은다른국가에대한외교정책 을결정할때에비해훨씬수월하게진행되기도하는데,이는행정부의정책선택을제 한하는사회적제약이상대적으로작기때문이다.부시대통령및행정부에편중된권 한과의회의제한적인역할은북한을테러지원국에서해제하는과정에서더욱두드러 지게나타난다.이와같은행정부편향적정책결정구조는행정부의협상정보의독점 과대통령중심적테러지원국지정및해제절차에서기인한다.

6)정부의추출·동원능력이아닌정치적권력이란용어를사용하는까닭은다른외교정책과 달리“대북”정책결정과정에서는대체적으로사회적자본동원이나국내여론의지지가크 게중요하지않기때문이다.따라서행정부의정치적자율성과추진력이더중요하게작용 한다.본사례의경우,대북정책을결정하는권한이소수에의해독점되었기때문에일반적 인행정부보다더협소한차원인행정부내의소수관료들에편중되어있었던정치적권력 의영향을다룰것이다.

당시대부분의미·북협상은비공개로진행되었다.따라서협상에직접참여한행정 부내의정책결정자들이협상에대한정보를독점할수있었다.특히2006년말북한 과의첫양자회담이추진될당시행정부내에서도극소수의정책결정자들만그사실을 알고있었을만큼대북협상과관련된북한의정보는일부에의해관리,통제될수있 었다.협상의내용과결과는행정부가의회에청문회형식으로전달하였다.이처럼대 북협상이연속적으로진행될때북한에대한정보가의회보다행정부에상대적으로 더집중되어있었다.북한의사회적폐쇄성은행정부와의회간의정보의비대칭성을 더욱배가했다.북한은극도로위계적이고폐쇄적이기때문에미국입법자의독자적인 정보획득이나 자료 수집에는현실적인제약이많다.나아가,다른아시아 국가들과 달리미국내에서선거권을행사할수있는북한계미국인이나,의회내에서북한관련 입법 활동을지원하는전문로비스트와이익집단이부재하다.따라서 북한이미국에 직접적인군사적위협이나공격을하지않는이상북한관련이슈가미국내에서정치 화되기어렵다.물론의회내에서도부시행정부의테러지원국해제추진을비판하는 보수공화당의원들이있었다.에드워드로이스(EdwardRoyce)공화당의원은북한의 행동이“정치적사기”(skullduggery)임이곧밝혀질것이라며부시의정책에회의적인 시각을나타냈고(DiFilippo2012,124), 공화당 소속의일리아나 로스-레티넨(Ileana Ros-Lehtinen)의원과토마스탠크레도(ThomasTancredo)의원역시라이스국무장관 에,북한의일본인납치문제해결이북한해제이전에선행되어야한다는내용의서한 을보낸바있다(JapanTimes08/06/08).이처럼보수적인일부공화당의원들의비판 이있었지만,대부분대안없는비판에그쳤고의견이결집되지도못했다.

이에더해,대통령중심적테러지원국지정및해제절차자체도의회의개입을제한 하는데기여했다.테러지원국으로이미지정된국가를명단에서삭제하는과정은다 음과같다.대통령은의회에특정국가의테러지원국지정해제방침을통보한날로부 터45일이내에,미국하원의외교위원회(HouseCommitteeonForeignAffairs)와미 국상원의외교관계위원회(SenateCommitteeonForeignRelations)와은행·주택·

도시문제위원회(SenateCommitteeonBanking,Housing,andUrbanAffairs)에보고 서를제출해야한다.보고서의유형은크게두가지로분류되는데,하나는테러지원국 으로지정된국가의정권이교체되거나정치체제가바뀐경우이고다른하나는그국 가의정권이바뀌지않았을경우이다.북한은후자에속하는데,해당보고서에는북한 정부가지난6개월동안국제테러행위에가담하지않았다는것을증명하고북한정부

로부터더이상가담하지않겠다는확약을받았다는것을기술해야한다.이후,의회 가이를저지하는법안을통과시키지않는한대통령의결정은45일이후효력을갖게 된다.반대법안이통과되더라도대부분의경우대통령의거부권으로효력이발생한다 (NikschandPerl2007,12).⁷⁾

이처럼특정국가를테러지원국으로지정하고해제하는과정에의회가개입할수있 는부분은매우작다.대통령이추진의지와리더십만갖고있다면,행정부는의회의 큰저지없이명단을수정할수있었다.이는부시행정부가북한뿐만아니라이전에 이라크와리비아를테러지원국명단에서삭제하는과정에서도비슷하게나타났다.전 자의경우사담후세인(SaddamHussein)이축출되자2004년9월미국은이라크를테 러지원국에서공식해제했다.⁸⁾2006년5월에는리비아가핵무기개발을포기하고미 국과의관계개선에적극적인의지를표하자리비아를테러지원국에서해제했다.⁹⁾북한 의경우북한이6자회담에서일련의긍정적인합의를하자2008년10월미국은북한 을테러지원국명단에서삭제해주었다.이와같이부시행정부는상대국의태도가미 국의이익에부합할때정책의성과를극대화하기위해테러지원국해제라는카드를 전략적으로활용했는데,그때마다의회의개입이나저지없이추진될수있었다.

앞서살펴본바와같이,부시행정부는북한을테러지원국명단에서삭제하는과정 에서미국의회나여론으로부터상대적으로자유로웠다.대부분의결정권한은대통령 을비롯한행정부에편중되어있었으므로,부시행정부의정치적권력은의회에비해 상대적으로강했다고할수있다.한편북한테러지원국해제의주요걸림돌은의회, 여론,시민단체와같은정부외부가아닌행정부내부,즉서로다른정책적선호를가 진정부관료들로부터비롯되었다.대북정책결정에참여하는정부관료들은실용주의 노선과강경노선으로나뉘어져있었는데,보수강경파들은회유책으로써북한을테러 지원국명단에서삭제해주려는움직임에회의적이거나비판적이었다.이어지는부분에

7)미 국무부의테러지원국지정및해제절차에대한 자세한내용은닉시와펄(Nikschand Perl2007)참조.

8)이라크는1979년에미국무부에의해처음테러지원국으로지정되었으나1982년이란·이 라크전쟁종료후해제되었다.이후1990년걸프전이발발하자마자테러지원국으로재지 정되었다가2004년에다시해제되었다.

9)리비아는1979년에미국무부에의해처음테러지원국으로지정되었고2006년에공식해제 되었다.

서는북한테러지원국해제여부를결정하는데관여했던행정부내의대북정책결정 자들을자세히살펴보고자한다.

2. 소수의 정책결정 참여자와 국지적(localized) 정책결정 과정

부시행정부에서의대북정책결정자와결정구조는점진적으로변화했다. 부시1기 행정부의대북정책은매우 보수적이고 강압적이었다. 부시대통령을비롯하여딕체 니(DickCheney) 부통령과 도널드럼스펠드(DonaldRumsfeld) 국방부 장관, 폴월 포위츠(PaulWolfowitz) 국방부 차관, 존 볼튼(JohnBolton) 군축담당 부차관, 콘돌 리자라이스(CondoleezzaRice)국가안보담당보좌관등대부분의외교안보정책핵 심 참모들은일명신보수주의자(neo-conservatives)로 불리는 보수 강경파였다.백악 관은 미국기업연구소(AmericanEnterpriseInstitute)와 헤리티지 재단(TheHeritage Foundation)등보수성향의정책연구소연구원들로채워졌다.부시의국정연설내용 을검토할때백악관국가안보회의의한고위급참모가‘악의축’이라는표현에반대했 다가며칠후자리에서물러난일례를보면,부시행정부의외교정책결정자들이얼마 나보수노선에편중되어있었는지알수있다(이흥환2002,195).이들은북한이돌 발적인행동을하는합리적이지못한행위자라는인식을갖고있었다.따라서북한이 먼저호의적인행동을보이지않는다면미국은먼저대화를제안할수없다는강경한 자세를취해왔다.

하지만2006년11월7일미국중간선거가위와같은대북강경책의결정적인전환점 이되었다.선거에서공화당은상원과하원에서모두민주당에참패했다.물론공화당 의선거패배는이라크전쟁의후유증,사회보장개혁의실패,공화당의원의스캔들등 복합적인요인들에의해야기된결과였지만,이를계기로정책결정자들이대거교체 되었다.볼튼,럼스펠드등신보수주의흐름을주도했던관료들이자리를떠나면서강 경파의영향력은상당히약화되었고,이에따라이전과달리강경파와온건파가대칭 적으로양립하게된다.이시기온건파의대표적인관료는크리스토퍼힐(Christopher R.Hill)미국무부동아시아태평양담당차관보였다.그는여러차례라이스국무장관 에협상의재량권을부여해줄것을요구했고마침내그녀를설득하여힐차관보는대 북양자회담을추진했다(Chinoy2010,508-509).그는북한과의대화의필요성을강 조했고협상의진전을위해서라면북한과의견도조율할수있다는입장이었다.일례

로,북한테러지원국해제직전에있던힐차관보와김계관외무성부상의회담에서북 한이모든핵시설검증을수용하겠다는당초의약속과달리이를거부하자영변핵시 설을우선검증하고다른핵시설은추후검증하겠다는분리검증안을제안한바있다.

물론그가북한과의대화를강하게주장할수록대화를거부하는강경파관료들의반 대는더욱거세졌다.강경파에의해북한과의일대일회동이반복적으로좌절되자힐 차관보는급기야부시대통령,라이스국무장관,빅터차(VictorCha)국가안보회의아 시아담당국장등극소수의측근에게만알린채미·북양자회담을추진했다(Chinoy

2010,526-527).결과적으로2007년1월미·북베를린회담이열렸지만,이때까지만

해도보수강경파는힐의대북회담추진을저지할만한정치적권력을보유하고있었 고라이스국무장관역시힐의요구대로협상을승인해주면서도극도로조심스러운입 장을취했다.

하지만2007년중순부터6자회담과양자회담이가시적인진전을보이면서,대북정 책결정에있어서정치적권력의비중이점차힐차관보쪽으로기울기시작했다.당시 그는양자회담,6자회담등대부분의북한관련회담을도맡아하고있었다.한편1기 행정부에서부시의최측근에서대북정책결정에막강한영향력을행사했던체니부통 령의역할은힐차관보와라이스국무장관에밀려축소되었다.그는대북정책에거의 관여하지않았지만,다음과같은행동은충분히그가힐차관보와라이스국무장관이 독점적으로추진하는대북정책에상당히회의적이었음을알수있다.2007년10월대 통령이주선한조찬에는라이스국무장관,힐차관보,체니부통령과함께스티브해 들리(SteveHadley)국가안보보좌관,조시볼튼(JoshBolten)대통령수석보좌관이있 었다.라이스와힐이대통령에6자회담및미·북협상의자세한추이와긍정적인결과 를보고하였고,이에대통령이부통령에그의의견을묻자부통령은별관심이없다는 듯이“몇몇이그렇듯이,전이런것에그렇게열정적이지않습니다”라고대답했다.라 이스가검증체계합의에대한자신감을표출할때에는,그가인상을찌푸렸다고한다 (Hill2013,276-278).

부시행정부가북한을테러지원국명단에서삭제해주는법적절차에착수할당시의 정책결정과정은국지적(localized)이었다.¹⁰⁾힐차관보가라이스국무장관에협상진 10)제렐 로자티(JerelA.Rosati1981)는행정부내의정책결정구조를대통령의 관여정도와

개인및 조직의 관여 정도에 따라 대통령 지배(presidentialdominance) 구조, 관료 지배 (bureaucraticdominance)구조,국지적지배(localdominance)구조로구분한다.그중국

행상황을 보고하면 그녀가 부시대통령에 보고사항을전달하여최종 승인을 받아내 는,아주간소화된절차로진행되었다.마이크치노이(MikeChinoy2010)에따르면, 다른행정부처의저지를무력화하기위해둘은통상적인부처간협의과정을생략했 다.당시강경노선의관료들은구체적인검증체계에대한합의와북한의일본인납치 문제의해결이테러지원국해제이전에선행되어야한다는입장이었다.엘리엇에이브 람스(ElliotAbrams)국가안보회의자문관은2007년2월6자회담이후,“북한이테러 지원을중단했다는증거를제시하지도않았는데왜미국이먼저테러지원국에서해제 시켜주느냐”며,북한에테러지원국명단에서삭제해주겠다고약속한점을강하게비난 했다(WashingtonPost07/02/15).패트리샤맥너니(PatriciaMcNerney)국제안보및 핵비확산담당차관보와폴라드서터(PaulaDesutter)검증,준수및이행담당차관 보역시구체적인검증체계에대한합의가된이후에북한을테러지원국에서해제시켜 주어야한다고주장했다.한편당시북핵문제에대한부시대통령의정치적관여도는 상대적으로낮았다.이는대통령의관심이이라크안정화와이란핵문제에집중되고 있었기때문이다.따라서그는자연스럽게대부분의대북정책결정권한을라이스국무 장관에위임했다.힐차관보가라이스국무장관에대안을제안하면대부분의결정이 라이스국무장관선에서이루어졌을정도로두핵심관료에실질적인정치적권력이집 중되어있었다.

앞선내용을정리하자면,부시행정부의북한테러지원국해제는단순히북한핵개 발이라는체제적인자극에반응하여이루어진결정이아니다.행정부내의모든정책 결정자들이북한의핵개발을저지해야한다는데에는동의했지만,대응방식과수단을 두고 강경파와대화파로 분열되었다.대북정책결정과정에서 두 세력 간의정치권력 구조는시간에따라변화하는데,1기행정부에서는강경파가압도적인영향력을행사 했던반면2기행정부의말미에이르러서는힐차관보와라이스국무장관을필두로한 대화파가정치적권력을차지하게된다.특히힐차관보-라이스국무장관-부시대통령 으로이어지는배타적이고국지적인의사결정과정은테러지원국해제에반대하는강 경파관료들의반대를무력화했다.이처럼미국의북한테러지원국해제결정은독특 한정책결정구조와그안에서이루어지는여러정책결정자들간의치열한흥정과타

지적지배구조는대통령의관심이낮으면서소수의정책결정자들만이관여하는정책결정 구조(낮은개인및조직의관여와낮은대통령관여)를지칭한다.

협의결과물이라고할수있다.

IV . 대북정책 결정자들의 인식

모든국가를유사한,합리적이고통합된행위자로전제하는신현실주의이론은국 가내외교정책결정자들의 주체성을지나치게 과소평가한다. 물론체제적인 요소가 외교정책을수립하고추진하는과정에일차적인영향을주는것은사실이나,객관적 인실재로서의대외적 상황을 분석하고이해하는 주체는 주관적인인간행위자이다.

따라서정책결정자들이기존에상대국에대해어떤인식을보유하고있는지,대외적 상황을어떻게분석하고이해하느냐에따라외교정책의구체적인방향,방법,시점이 결정된다.이들은철저한분석과치밀한계산이후최적의정책대안을선택하나,이러 한과정은참여자들의인식적인과정을거치게된다.이처럼외교정책에는그정책결 정에참여한개인들의인식혹은조직의집단적인식이투영되기때문에이들의인지적 특성을중요하게분석할필요가있는것이다.

앞서지적한바와같이부시행정부말미에이르면대부분의북핵협상과관련된정 책대안들은힐차관보,라이스국무장관,부시대통령으로구성된소규모의정책결 정집단에서주로논의되었다.그렇다면이들의북한및6자회담국가들에대한인식이 어떠했는지,그리고이러한인식이국지적인대북정책결정구조를통과하면서북한테 러지원국해제과정에어떻게반영되었는지살펴볼필요가있다.

부시 대통령과 라이스 국무장관은기본적으로 북한을 “협상이 불가능한비이성적 국가”로보았다.이러한시각은그들의발언에서잘드러나는데,2002년1월국정연 설에서부시대통령(2002)은(북한을포함한악의축국가들을지칭하며),“그들의본 성은자신의국민들이기아에허덕이고있는와중에자신의체제보존을위해미사일 과대량살상무기로무장하고있다”고주장한바있다.그는자신의회고록(2011,527- 528)에서도수많은북한국민들이영양실조로죽어가고있음에도불구하고비싼술과 외제차,고급취미를즐기는김정일에게서깊은혐오감을느낀다고말한다.한편라이 스(당시)국가안보보좌관은2001년1월미국보수연맹모임에서,“북한은세계제일 의탄도미사일장사꾼이다.미사일을사겠다는사람에게는이들이무슨악행을의도

하는지와관계없이누구한테나미사일을판다”고말했다(WhiteHouse2002).¹¹⁾이처 럼부시대통령과라이스국무장관은북한에대한깊은불신과김정일에대한반감을 종종표현하곤했는데,이들의북한에대한부정적인인식은1기행정부의강경한대 북정책에그대로반영되었다.이러한개인적인대북인식은오랜기간축적되어온개 인의신념이나사고와연결되어있었기때문에2기행정부로들어서면서갑자기변화 하진않았을것이다.

반면힐차관보는북한에대해라이스국무장관과부시대통령에비해유화적인인 식을갖고있었다.그는북한의핵개발을저지하기위한수단으로북한과의적극적인 회담추진을제안했다.특히그는6자회담과는별도로북한과양자회담을추진할것 을라이스국무장관에여러차례권고했다.앞서지적했듯이2006년11월에있었던부 시행정부에서의첫미·북양자회담은힐차관보가라이스국무장관을적극적으로설 득한끝에진행된것이었다(Chinoy2010,506-509).이는그가북한을대화가가능한 상대로본다는것을의미했다.힐차관보는양자협상을통해긍정적인합의를도출할 수있을것이라는확신을갖고있었다.그는실제로협상을통해얻은결과물들을대 외적으로반복강조했다.¹²⁾그는자신의회고록에서도그동안북한과의협상을통해 얻은여러성취들이얼마나의미있는것인지강경파들이알지못한다며아쉬움을드 러냈다.특히북한의핵시설및핵물질신고서제출에대해“이것은성공적인외교였 다.영변에서우라늄농축프로그램이작동하고있다는사실은이전에그누구도밝히 지못했다”며,외교에반대하는자들은독재자와의대화로는아무것도성취할수없을 것이라는무의미한토론에사로잡혀있다고지적했다(Hill2013,285).

특히힐차관보는북한,특히대부분의6자회담과미·북양자회담에서북한측대 표를맡았던김계관외무성부상과긴밀한관계를형성하려노력했다.그는김계관외 무성부상과여러차례사적인자리를가졌고,2007년6월에는북한을깜짝방문하기 도했다.2007년과2008년에는힐차관보와김계관외무성부상간의대화가그어느 때보다활발하게진행되었다.힐차관보는2007년1월베를린회담이후“미국의입

11) 부시1기행정부에서외교안보담당보좌관이었던라이스는2기행정부에들어서면서국무 장관으로임명되었다.

12)미국무부(U.S.DeaprtemntofState)관료들의2007년,2008년발언,증언,연설,브리핑 (Remarks,Testimony,Speeches,andBriefingsbyDepartmentofStateOfficials)중힐의 발언참조.

장은분명하다.우리는북한을공격할의도가전혀없으며,실제로비핵화한북한과 좋은관계를유지하는것을고대하고있다”며자신의입장을명확하게전달했다(Hill 2007).이러한그의발언은북한의신뢰를얻기위한행동이었다고할수있다.

이러한힐차관보의유화적인대북인식은국내정책결정과정에서외부적인북핵위 협을상당부분희석시키는역할을했다.북한의핵개발은부시행정부의반테러·비 확산정책에도전하는것이었고,2006년10월9일1차핵실험에서증명된북한의진전 된핵기술은미국에게분명한안보위협의요인이었다.그럼에도불구하고북한의위 협이정책결정과정에서강조되거나과장되지않고오히려희석되었던이유는힐차관 보개인의 차별적인인식에기인하였다.그는 상대적으로 북한의위협을 과소평가하 고,핵개발저지를위해타협적수단을추구했다.이는구조적현실주의자들의가정과 달리,외부의안보위협이외교정책에그대로반영되지않고정책결정자들이위협을 어떻게받아들이느냐에따라그위협수준이결정된다는것을보여준다.

그렇다면라이스국무장관과부시대통령이자신의부정적인대북인식과는다소상 반되는힐차관보의정책대안을수용하게된배경이무엇인지살펴볼필요가있다.부 시행정부가북한과테러지원국해제를본격적으로논의하던2007~2008년은북한이 대화의창구를활짝열어놨던시기이다.당시북한은6자회담에참여하고있었고,미 국뿐만아니라일본,한국과도활발하게소통하고있었다.북한은일본정부와관계정 상화를추진했다.나아가,북한정부는일본인납치문제에대한소극적이고방관적인 자세에서탈피하여2008년8월이문제에대한재조사를실시하겠다고밝히기도했다.

이와같은북한의호의적인태도는미국도환영할만한일이었다.일본인납치문제가 북한테러지원국해제에있어서주요한대외적걸림돌중하나였기때문이다.¹³⁾한편 북한과한국은7년이라는공백기이후2007년10월두번째남북정상회담을개최하 고있었다.이처럼북한은미국을포함한여러국가들과동시다발적으로대화를하고 있었기때문에미외교정책결정자들에게이런대북협상들의진행상황에대한정확한 이해와신속한판단이요구되었다.또한장기적인대북정책보다는단계적이고단기적 인정책대안을제시해야했다.

이와같이다변적인국제상황에서북한이보여준일련의호의적인행동들은힐차관

13)이후일본총리의빈번한교체로인해일본인납치문제해결에는큰진전이없었다.북일관 계와무관하게일본은일본인납치문제미해결을이유로미국의북한테러지원국해제계 획을강하게반대했다.

보로하여금검증체계합의에대한확신,영변핵시설불능화에대한기대감,대북정책 목표달성을향한의지를더욱고취시켰다.2006년중간선거이후부시행정부가대북 포용정책으로전환한이래로,북한은미국에상당히협조적인자세를취해왔다.2007 년2월13일에는다음60일내로영변핵시설을폐쇄하는대신나머지6자회담국가들 이북한에5만톤의중유를제공할것을약속하는합의(일명2·13합의)를도출했고, 같은해10월에는북한이금년내에모든핵시설을불능화하고핵프로그램을신고하 는대신나머지국가들은북한에중유100만톤을포함한경제,에너지,인도적지원 을제공할것에합의(일명10·3합의)했다.2008년5월에는북한이미국측6자회담 특사인성김(SungKim)과합의문을최종조율하고,플루토늄관련핵물질생산정보 와테러지원국해제직후영변핵시설의냉각탑을폭파하겠다는내용의,장문의보고 서를그에게전달했다(Kim2008,11).이는북한이중국에핵시설및핵물질신고서를 제출한것보다한달이나앞선것이었다.이상징적인사건을계기로핵시설불능화가 달성될수있을것이라는힐차관보의믿음과확신이더욱증폭되었을것이다.

이처럼당시6자회담과미·북양자회담은긍정적으로전개되고있었고,이는의미 있는합의문도출로연결됐다.여전히북한핵시설들을언제,어떻게검증할것인가의 문제가잔존했지만,이러한북한의연속적인협조는힐차관보로하여금북한과의검 증체계역시일련의타협을통해합의할수있을것이라고믿게했다.따라서힐차관 보는라이스 국무장관에 보상과회유의 차원에서 북한을 테러지원국명단에서 삭제 해주어야한다고설득했고,라이스국무장관과부시대통령은그의제안을수용하여 2008년6월의회에북한테러지원국지정해제방침을통보하고45일이내에북한을 테러지원국명단에서 삭제하겠다고선언했다.미국이 북한을테러지원국에서해제할 수있다는의지가있음을행동으로보이면북한역시핵시설검증체계에합의할것으 로예상했기때문이다.

힐차관보의유화적인대북인식과북한비핵화에대한과장된확신은폐쇄적이고국 지적인정책결정과정으로인해대북정책결정과정에적극반영될수있었다.이러한 특수한정책결정과정은일부공화당의원및다른관료의비판을차단했다.또한힐 차관보가거의모든대북협상을담당하고있었고6자회담과양자회담이병행되는상 황에서빠른의사결정이요구되었기때문에,부시대통령과라이스 국무장관은그의 대북인식이반영된정책제안들을받아들일수밖에없었을것이다.

때로는상대국의예상치못한혹은기습적인행동이나국가외부로부터오는충격

이정책결정자들의상황인식에영향을미치기도하는데(Christensen1996),북한의갑 작스런핵시설원상복구선언과협상의결렬에대한우려는테러지원국해제에대한 마지막결정과정에중요한요인으로작용했다.¹⁴⁾북한테러지원국해제를의회에통보 한이후45일간의조정기간동안핵시설검증체계에대한논쟁이장기화되면서미국 은테러지원국해제를연기한다.이에대응하여북한은2008년8월핵시설불능화작 업중단을일방적으로선언하게된다.이러한북한의돌발적인결정은힐차관보가갖 고있던확신과기대와모순되는것이었지만,오랜기간의비핵화노력을물거품으로 만들위기에처한부시대통령과라이스국무장관은이를자신들의부정적이고강경한 대북인식을다시금확인해주는것으로받아들이지않고결국협력적인결과에대한기 대에기초한결정을내리게된다.¹⁵⁾결국부시대통령은검증문제에대한합의가이루 어지지않았음에도불구하고2008년10월북한을테러지원국에서공식적으로해제시 켜주었다.

V . 결론

본논문은부시공화당행정부의북한테러지원국해제사례를신고전적현실주의 이론을 통해재구성하였다. 부시행정부의정책결정 과정에서정치적권력의 구조와 정책결정자의인식이매개변수로써어떻게작동했는지고찰했다.첫째,부시행정부, 특히힐차관보와라이스국무장관에편중된정치적권력은부시대통령이북한을테 러지원국명단에서제거하는결정을내리고이를실행하는데유리하게작용했다.폐 쇄적이고연속적인대북협상과대통령중심적테러지원국해제절차는의회와여론의 개입을봉쇄하고행정부에정치적자율성을부여했다.본사례에서볼수있듯이때로

14)외부충격이국내정책결정자들의인식에주는영향에대해서는자카리아(1998)와크리스텐 슨(1996)참조.

15)이외에도임기말요인이부시대통령의결정에간접적으로작용했을것이다.임기종료를 몇개월앞둔시점에부시대통령은악의축으로지명한국가들로부터이렇다할외교적성 과를내지못한상황이었다.게다가비슷한시기에이라크안정화작전이대규모병력파견 에도불구하고실패의위기에직면하고있었기때문에부시행정부의대외정책에대한회의 론이국내적,국제적으로고조되고있는상황이었다.

는상대국의특성이외교정책결정구조에직접적인영향을주기도한다.특히상대국 이북한과같이비민주적이고극단적인국가일경우더욱두드러지게나타난다.북한 테러지원국해제를결정할당시,행정부내에서도힐차관보와라이스국무장관이실 질적인대북정책결정권한을갖고있었다.이러한비대칭적인정치적권력구도는소 수의정책결정자들만참여하는배타적이고국지적인정책결정과정을창출했다.

둘째,부시행정부의북한테러지원국해제는힐차관보의유화적인대북인식이반 영된결과물이다.힐차관보는강경한대응보다유화적인접근을선호하며대화와협 상을통한북핵문제해결을주장했다.라이스국무장관과부시대통령이북한에대 해부정적이고강경한인식을갖고있었음에도불구하고힐차관보의인식이정책으로 관철될수있었던이유는앞서강조했듯이당시정책결정구조가국지적이었기때문이 다.이는신속한의사결정이요구되는국제정치적환경과맞물리면서,실제협상에참 여했던힐차관보의유화적인대북인식이대북정책결정과정에직접적으로반영될수 있었다.이후북한의돌발적인핵시설불능화중단선언이정책결정자들의상황인식 을변화시킬수있는요인으로등장하였지만,결국부시행정부는유화적인방식을택 하게되었고북한은테러지원국에서최종해제되었다.

미국의북한테러지원국해제이후,결국6자회담은핵프로그램신고·검증에대한 합의를하지못한채2008년12월북한의불참선언으로무기한연기되었다.이듬해1 월버락오바마(BarackObama)민주당행정부가출범했지만,6자회담과미·북회담 은오늘날까지도재개되지않고있다.그리고북한은여전히핵개발과미사일실험을 지속하고있다.하지만오바마행정부가이러한상황에대해어느정도의위협인식을 갖고있는지는분명하지않다.이처럼북한의일관적인행동에도행정부마다,좀더구 체적으로말하면각행정부내의대북정책결정자들마다위협인식이상이하게나타날 수있다.따라서우리는북한이미국에주는외부위협의수준뿐만아니라미국내정 책결정자들이받아들이는북한위협의정도도함께살펴볼필요가있는것이다.

탈냉전기동안미국과북한간의,그리고6자회담국가들간의힘의배분에는큰변 동이없었다.그렇지만미국의대북정책은끊임없이변화를거듭했다.체제수준의변 화는없지만국가수준의변화는끊임없이이루어지고있었던것이다.미국과북한의 관계는단지국제체제의압력으로만형성되는것이아니다.오늘날체제수준의변수 에비해국가간변수혹은국내정치적변수가더중요하게작동하고있음을고려했 을때,체제변수로만은설명될수없는체제하부적변화들을설명하는데있어신고

전적현실주의가이론적틀로서중요한기여를할수있다.특히일차적인체제압력 이국내요인들을통과하면서외교정책으로산출되는과정을체계적으로고찰함으로 써(서로다른분석수준이라고간주되는)국제체제와외교정책연구사이의간극을효 과적으로매개할수있을것이다.우리는미국의다른대북정책사례들도신고전적현 실주의이론으로고찰할수있으며,이러한연구들이축적된다면특정조건과상황에 서나타나는미국정부의행동유형을도식화할수있을것으로생각된다.또한미국 의북한테러지원국해제사례를통해높은설명력이입증된이종합적인패러다임은 우리에게미국의대외정책에대한중요한정책적함의를제공할것이다.

투고일: 2015년 4월 26일 심사일: 2015년 5월 6일 게재확정일: 2015년 5월 29일

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ABSTRACT

Decision-Making Process of U.S. Removal of North Korea from the State Sponsors of Terrorism List:

A Neoclassical Realistic Approach

Jooyeon Kim |

Wookhee Shin |

The United States and North Korea had been in a tedious tug-of-war over the inclusion of North Korea in the State Sponsors of Terrorism list, until the Bush administration, in October 2008, officially delisted the country. Considering how conservative and aggressive the policy on North Korea was during the first term of the Bush administration, Bush’s decision to withdraw North Korea from the list was remarkable. This paper, by tracing down the decision-making process, its structure, and participants, aims to search for the determinants of the Bush administration’s decision. In the theoretical framework of Neoclassical Realism, it will analyze the case through two variables, Bush administration’s political power and decision-makers’

perceptions. First, a localized and exclusive decision-making process granted the Bush administration strong political power. Second, within such distinctive decision-making process, Assistant Secretary of State for East Asian and Pacific Affairs Christopher Hill's moderate and conciliatory perception on North Korea substantially contributed to the final decision to remove North Korea from the terrorism list.

Keywords:U.S. policy towards North Korea, State Sponsors of Terrorism, North Korean nuclear development, Bush administration, Neoclassical Realism