창 조 적 도 시 재 생 시 리 즈 26
도시, 작은
실험으로 변화를 꿈꾸다
지음 | 이왕건•류태희
국토연구원
지역 소상공인·골목상권 지원사업
도시, 작은 실험으로 변화를 꿈꾸다
창 조 적 도 시 재 생 시 리 즈 26
도시, 작은실험으로변화를꿈꾸다
004
삶의 질보다는 경제성장이 우선시 되던 시절이 있었습니다. 함께 가는 것은 더디고 품이 많이 드니, 집중된 힘을 모아 효율적으로 문제를 해결하는 방식을 선호하였습니다. 그러나 이 제는 알고 있습니다. 우리가 이루고자 하는 경제성장은 국토발전과 환경보전, 국민의 삶의 질 향상을 위해 함께 추구할 목표인 것을 말입니다. 이러한 인식의 변화가 도시재생 분야에서 나 타나기 시작하였습니다.
정부도 시민과 지역이 주체가 되는 도시의 재생과 발전을 정책적으로 지원하고 있고, 창조적 도시재생을 통해 쇠퇴된 구시가지의 문제를 해결하고 경제 활성화와 문화사회ㆍ복 지ㆍ복지기반을 강화하려는 노력이 선진국을 중심으로 공간계획의 핵심적 패러다임이 되고 있습니다.
국토연구원에서 기획한 「창조적 도시재생 시리즈」는 창조적인 방법으로 우리 이웃, 우리 동네, 우리 도시, 우리 지역을 살기 좋은 공간으로 만들어 가는 노력이 담긴 이야기들입니다.
부디 이 시리즈물이 쇠퇴하는 도시를 살려내고 아름다운 국토를 만들어 가는데 참고자료로 널리 활용되기를 기대합니다.
국토연구원 원장
박 양 호
발 간 사
발간사, 기획의글
005 국토연구원 도시재생지원센터에서는 도시재생과 관련한 정책연구 이외에도 지역혁신을 지원하기 위한 활동을 병행하고 있습니다. 그중 ‘지역지원사업’은 전문적인 연구 역량과 풍부 한 인적 네트워크를 활용하고 지역의 다양한 사람들과 지속적으로 협력하여, 대안적인 도시 재생방식과 지역혁신문화 창출 방안을 모색하는 기획형 실증연구사업입니다. 2009년 안양시 관양2동의 ‘살고 싶은 도시만들기 사업’에 참여한 경험을 시작으로 현재에 이르기까지 지속적 으로 지역현안에 참여하고 지역사회에 기여하고자 노력하고 있습니다.
2010년에는 안양공공예술재단의 안양공공예술프로젝트에 참여하여 안양시 만안뉴타운 사업지구 내 영세상인들의 자립을 도모하고 지역의 혁신적인 기업가 문화를 창출하기 위해
「작은 사업 큰 변화 : Small Business Big Change」를 공동 진행하였습니다. 이어 2011년에는 만안구 석수3동 충훈시장 일원을 대상으로 「시장에서 마을만들기 : 기성시가지 활성화를 위 한 지역상권재생 시범계획」을 진행하였습니다. 길지 않은 시간 속에서 프로젝트 참여주체들 과 지역문제를 이야기하며 소통과 협력을 위해 노력했으며, 서로의 다른 관점을 이해하며 최 선의 해결방안을 찾아갔습니다.
이번 창조적 도시재생 시리즈는 그간 지역현장에서의 활동과정과 그 속에 담긴 의미있 는 것들을 꼼꼼히 기록 정리한 것입니다. 이를 통해 도시현안과 지역공동체 문제에 적극 참여 하고 있는 공공예술과 마을만들기 활동의 현재를 엿보고 도시재생과의 연계 가능성을 가늠해 보았습니다. 한편, 이 책에서는 지역지원사업의 전반을 점검하며 지역사업으로서의 한계와 함께 향후의 개선방향, 후속연계를 위한 노력도 담겨있습니다.
최근 지역에서는 다양한 분야의 많은 사람들이 전통시장, 상점가, 골목상권을 대상으로 사회적 실험을 펼치고 있으며, 나름의 실천대안을 제안하고 있습니다. 이러한 동향은 분명 의 미있고 반가운 일이나, 여전히 많은 지역에서 시행착오를 반복하고 있으며, 때로는 그러한 것 들이 반성없이 모방되는 일도 빈번합니다. 이 책에서는 지속가능한 도시를 위해서 전통적 지 역상권과 마을의 공생 관계를 회복해야 하며, 도시재생 및 지역경제 활성화를 위해서도 지역 소상공인들이 그 역할을 새로이 해야 한다는 것을 주장하고 있습니다. 이번 창조적 도시재생 시리즈가 향후 지역상권을 대상으로 추진되는 사업을 새롭게 생각하고 폭넓게 이해하는 데 단초를 제공하기를 희망합니다.
국토연구원 도시재생지원센터장
이 왕 건
기획의 글
도시, 작은실험으로변화를꿈꾸다
006
글을 시작하며
: 지역에서의 작은 실험 008
지역의 소상공인,
지역경제를 지탱하는 사람들
「작은 사업 큰 변화」 022
상인, 도시공간 안에서 024
1. 지역 소상공인의 실태 024
2. 지역상인에 대한 공공지원 현황 026
안양 소상공인의 위기와 기회 037
1. 안양 지역경제와 소상공인 실태 037
2. 안양 소상공인들이 처한 복합적 위기 038
3. 도시정비의 또 다른 위협 041
4. 새로운 기회, 안양공공예술프로젝트 042
작은 사업 큰 변화 : Small Business Big Change 047
1. 프로젝트의 기획과 구성 047
2. 프로젝트의 전개 060
3. 우수 사업혁신계획의 실현 076
성과와 과제, 그리고 현재 동향 083
1. 「작은 사업 큰 변화」의 성과와 의미 083
2. 「작은 사업 큰 변화」의 한계 084
3. 「작은 사업 큰 변화」의 현재 085
4. 「작은 사업 큰 변화」의 지속화 방안 086
또 한번의 「작은 사업 큰 변화」를 위한 노력 088 1. 안양시 「영세상인 지원 프로그램」 088 2. 「시장과 마을이 공생하는 ‘시장마을 만들기’ 교육프로그램」 090
차 례
P·a·r·t P·a·r·t
02
01
차례
007
글을 맺으며
: 종합제언 176
골목상권,
서민생활을 지탱하는 경제공간
「시장에서 마을만들기」 096
지역상권, 도시공간 안에서 098
1. 지역상권의 실태 098
2. 지역상권 활성화를 위한 공공지원 현황 100
지역상권의 위기와 기회 103
1. 지역상권의 여건변화와 침체 가속화 103
2. 공공지원의 한계와 문제점 104
3. 새로운 기회, 지역상권 활성화 114
지역상권재생 시범계획 : 시장에서 마을만들기 140
1. 프로젝트의 기획과 구성 140
2. 프로젝트의 실행 150
성과와 과제, 그리고 현재 동향 164
1. 「시장에서 마을만들기」의 성과와 의미 164
2. 「시장에서 마을만들기」의 현재 166
3. 「시장에서 마을만들기」의 지속화 방안 168
더 나은 「시장에서 마을만들기」를 위한 노력 172 1. 안양시 전통시장 경영현대화 지원사업의 활용 172
2. 경기도 쓰레기제로 마을만들기 174
P·a·r·t
P·a·r·t
03
04
지 역 에 서 의 작 은 실 험
01 P a r t
도 시 , 작 은 실 험 으 로 변 화 를 꿈 꾸 다
도시, 작은실험으로변화를꿈꾸다
010
글을 시작하며
이번 기획서에서는 국토연구원 연구진이 지역 프로젝트(Community Based Project)에 참여했던 내용을 새롭게 재구성하였다.
국토연구원 도시재생지원센터에서는 도시재생과 관련한 정책연구 이외에도 방법을 달리 하며 지역혁신을 지원하기 위한 다양한 활동을 병행하고 있다. 이번 기획서는 도시재생지원 센터 연구진이 지역에서 펼쳐지고 있는 마을만들기 활동, 공공예술 프로젝트, 지역상권 활성 화사업, 도시대학 프로그램 등과 같은 실천적인 지역활동에 참여한 내용을 정리한 것이다. 이 를 통해 도시재생과 관련한 지역의 실제적인 현안과 최근 경향을 지역의 눈높이에서 관찰하 고, 앞으로 도시재생을 추진함에 있어 지역활동의 바람직한 방향과 실천적인 대안을 모색하 였다.
이러한 일련의 활동들이 주는 가장 의미로운 것은 ‘지역현장’에서 마을주민, 중소상인, 관련 공무원, 지역전문가, 예술가, 문화기획자, 시민단체 활동가 등 지역사회의 ‘다양한 참여 주체들’과 협력·소통하며 지역문제를 이야기하고 최선의 해결방안을 찾아가고자 했던 ‘시간’
이다. 그리고 시간의 경과 속에서 서로의 관점을 이해하고, 이를 보다 ‘종합적인 도시재생의 차원으로 연계·확장’하기 위해 공동의 노력을 강구했다는 점이다.
그러나 이러한 활동이 모든 지역에서 보편적으로 적용 가능한 하나의 도시재생모델을 도출하려는 시도였던 것은 아니다. 그보다는 도시재생의 지점, 마을만들기의 지평을 조금이 나마 확장시키기 위한 사회적 실험이라는 점에 무게를 두고 있다. 그리고 지역현장중심의 연 구를 통해 살아있는 대안을 만들고, 현장수요에 따른 제도개선과 정책제안을 목적으로 하는 현장밀착형 연구 활동으로 귀착되는 것을 목표로 하고 있다. 또한 국토연구원이라는 정부정 책연구기관에서 풍부한 인적 네트워크와 축적된 연구성과를 지역현장에서 검증·실천하고 지역사회에 환원하는 지역지원활동으로 볼 수 있다.
국토연구원 지역지원활동의 방향과 목적
창의적인 지역활동에 주목: 조사와 진단
쇠퇴하고 침체된 도시를 다시금 활성화시키기 위한 활동은 지역의 고유한 특성뿐만 아 니라 다양한 외부요인에 의해 복잡한 양상을 띠고 있다. 최근 개발이익에 따른 주민갈등, 다 원화된 지역공동체 구성원 등은 도시의 재생을 좌절시키는 주요한 요인으로 작용하고 있다.
그러나 선진적인 지역에서는 한계상황 속에서도 효율적인 시스템 안에서 마을자원과 지 역자산을 적극적으로 발굴·활용하여 지역공동체를 재건하고 도시문화를 확산하는 등 종합
글을시작하며:지역에서의작은실험
011 적인 도시재생을 도모하고 있다. 특히 지역의 현장에서는 살기 좋은 도시만들기와 관련한 무
수한 형태의 사회적 실험이 다양한 층위에서 펼쳐지고 있다. 어느 지역에서는 시민단체의 주 민자치운동이 구체적인 마을만들기 활동으로 확장되고, 어느 지역에서는 공공예술프로젝트 가 도시재생활동으로 진화하고 있다. 뿐만 아니라 어느 지역에서는 시장활성화 사업이 마을 차원으로 확대되고 있으며, 거꾸로 어떤 마을에서는 주민들이 시장공간을 지속가능한 마을을 위한 문화적 거점으로 활용하기도 한다.
도시재생의 참여주체 역시 도시 관련 전문가에서 건축, 문화, 예술, 교육, 복지 등 다양 한 분야의 사람들이 함께하고 있으며, 참여주체의 속성도 행정을 비롯하여 지역주민 및 자생 조직, 시민단체, 지역대학 등 포괄적인 범주로 확장되고 있다. 이러한 활동은 창의적인 실험 정신과 지역에 대한 철저한 분석을 기반으로 다양한 분야, 다양한 주체가 융복합하여 진행되 고 있으며, 지역경제 활성화, 도시문화의 확산, 자력형 생활환경정비, 지역공동체 역량강화 등 결과적으로 종합적인 도시재생으로서의 성과를 내고 있다.
도시재생지원센터 연구진은 이러한 지역동향에 주목하고 도시재생과의 유의미한 관계를 타진하고자 노력하고 있다. 그리고 활동주체와의 협의와 사전조사를 통해 프로젝트를 재설계 하거나 적극적으로 역할을 설정하고 활동에 참여하고 있다.
지역프로젝트에 대한 비판적 이해: 마을만들기
최근 도시 지역에서도 마을가꾸기, 공공미술 프로젝트, 주민자치운동, 마을르네상스, 마 을공동체사업 등 이름과 대상을 달리하며 다양한 주체들이 지역기반·생활밀착형 프로젝트 를 진행하고 있다. 이는 현행 도시정비방식을 개선하고 지속가능한 도시살이를 위한 대안적 인 방식의 하나로 논의되고 있다. 그러나 아직도 많은 지역에서 여전히 시행착오를 반복하고 있으며, 때로는 그런 것들이 반성없이 확장되거나 모방되는 일도 빈번한 상황이다.
‘마을만들기 붐’이라는 사회적 현상 역시 이러한 속성을 가지고 있다. 최근 많은 지역에 서 마을만들기 사업을 진행하고 있다. 행정이 주도하면서 전에 없이 넉넉한 예산이 투입되는 가운데 무수한 대안들이 쏟아지고 많은 사람들과 그룹들이 참여하고 있다. 일부 지역에서는 마을만들기가 행정시스템으로 안착되면서 새로운 형태의 행정사업으로 작동하고 있다. 그러 나 생각과 지향점의 차이 즉, 마을에 대한 또 다른 이해는 새로운 배제를 낳기도 한다. 지속 적으로 활동을 해왔던 활동가와 그룹이 배제되는 상황이 발생하고, 축적되어 왔던 지역의 논 의가 덮여버리기도 한다. 때로는 마을만들기가 지역에서의 기득권으로 작동하면서 이해당사 자간의 다툼이 벌어지는 와중에 장작 주민들이 소외되는 일까지 발생한다. 더불어 일부 지자 체의 마을만들기 추진형황을 살펴보면 ‘계획수법으로서의 마을만들기’가 강조되면서 지역주 민이 다시금 대상화되는 양상을 띠거나 주민참여의 단계가 생략되는 일이 발생하고 있다.
마을은 보이지 않는 질서를 가졌다. 그래서 마을만들기는 보이지 않는 마을의 질서를 새 롭게 발견하고 제안해 가는 과정이라고 할 수 있다. 그리고 도시에서의 마을만들기는 사람 사 이의 관계 중심의 네트워크가 중요하고, 사회·경제·문화·환경의 위기를 상호 돌봄의 과정 으로 극복해 가는 과정이기도 하다. 지역 프로젝트 역시 이러한 것들에 기초해서 추진되어야 할 것이다.
상기의 현상과 커뮤니티에 대한 이해를 통해 도시재생지원센터 연구진은 지역지원사업
도시, 작은실험으로변화를꿈꾸다
012
을 실행함에 있어서 지역에 보다 기반하고 생활에 보다 밀착하는 방안을 강구하고 있다. 이를 통해 2010년과 2011년도에는 지속가능한 ‘도시 및 마을 시스템’을 만들기 위한 지역의 노력에 주목하고, 아래와 같은 영역에 대해 고민하였다.
● 지역공동체를 재구성하고, 마을을 재발견하는 데 문화예술적 개입이 유효한가?
● 문화자본의 확충이 도시브랜드를 구축하는 데에서 나아가 도시재생의 단초를 마련하는가?
● 도시의 마을만들기 토양은 어떠하고, 시스템으로 안착시키기 위해서는 무엇이 필요한가?
● 도시재생의 관점에서 지역 소상공인과 미인정 시장(골목상권)을 어떻게 바라바야 하는가?
● 최근 지역에서 발견되는 지역기반·생활밀착형 실험들은 도시재생과 어떤 관계를 획득할 수 있는가?
● 도시대학, 마을학교, 상인아카데미 등은 기존 주민자치활동과 어떤 차별성, 어떤 의의를 가 지고 있는가?
● 시민교육프로그램이 보다 실행력을 담보한 도시재생활동으로 발전하기 위한 공공의 역할을 무엇인가?
지역에 연착륙하는 방안 모색: 지역읽기
도시에서 발생하는 문제를 해결하기 위해서 지역에서는 행정사업에 선행하여 다양한 창 의적 실험을 펼치곤 한다. 최근 우리나라에서도 이러한 경향이 뚜렷하며, 도시 및 지역 분야 의 전문가뿐만 아니라 미술, 주민자치, 건축, 생태환경 등 다양한 분야의 사람들이 지역활동 에 참여하고 있다. 그리고 상호 관계맺음을 통해 다양한 가치가 재생산되기도 한다. 여기서 지역기반 활동을 ‘실험’이라는 용어에 비유한 이유는 최근의 지역활동이 사전적 가설을 검증 해가는 사회적 실증과 유사하기 때문입니다. 또한 많은 지역활동이 창의적인 실험정신에 입 각해서 추진되고 있으며, 성패를 떠나 혁신을 생성하기 때문이다.
도시재생지원센터 연구진은 이러한 개별적인 실험들이 도시운영시스템으로 연착륙하는 것이 무엇보다 중요하다고 인식하고 있다. 그래서 지역활동이 의제를 설정하기 위한 단기적 인 활동에 그치거나 지역공동체를 자극하는 방식에 만족하지 않고, 지속가능한 도시운영시스 템으로 연착륙하는 방안을 모색하고 있다. 단순하게 지역활동을 사례화하는 것에서 나아가 지역활동의 가치와 위상을 바르게 읽고, 향후 공동의 비전과 종합적인 계획 아래 원활하게 전 개되는 것을 함께 고민하려고 했다. 그리고 이러한 실험들이 도시재생의 차원에서 장소를 기 반으로 통합적으로 운영되는 방안을 모색하고 있다.
지역사회 공론화와 지역네트워크 구축: 성과환원
성공적으로 지역활동을 추진하고 있는 지역의 이면에는 열악한 여건 속에서도 꾸준히 지역활동을 지속해온 지역일꾼들의 노고와 열정이 숨어있고, 이를 직간접적으로 지원하는 행 정시스템이 구축되어 있다. 또한 이러한 지역에서는 긴 시간동안 노하우와 실적을 축적해나 가고 지역의 혁신영역을 강화해가면서 지역문제와 새로운 외부 위기에 자립적으로 대처할 수
글을시작하며:지역에서의작은실험
013 있는 지역역량을 갖춰가고 있다. 이러한 지역활동은 도시재생을 연구하는 전문가들에게 의미
있는 시사점을 제공할 뿐만 아니라 다른 현장에서 불철주야 일하고 있는 지역활동가에게 신 선한 자극과 격려가 될 수 있다.
이러한 경위에서 도시재생지원센터에서는 지역인재와 인적 네트워크의 구축을 중요시하 고 있다. 지역프로젝트를 통한 성과를 ‘세계도시정보 홈페이지’에 게시하거나 ‘창조적 도시재 생 시리즈’ 기획서를 발간하여 발신하고 있다. 그리고 지역에 기반을 두고 있는 지역인재, 지 역조직과 연계·협력해서 공동의 프로젝트를 추진하고, 담당 행정과도 긴밀한 관계를 유지하 고 있다. 이를 통해 연구사업의 성과가 지역문제 해결의 일반화된 방식으로 활용되거나 단순 한 치적 쌓기의 연구페이퍼로 전락하지 않기 위해 노력하고 있다.
새로운 도시재생의 구상: 지역활동의 통합·연계
최근 우리사회는 재개발, 재건축, 뉴타운사업 등 현행 도시정비사업방식에 대한 반성과 비판적 성찰을 통해 새로운 도시재생을 구상하는 것이 요청되고 있으며, 이에 마을만들기 활 동을 위시한 지역기반의 재생활동이 전환기를 맞이하고 있다고 평가되고 있다. 도시재생은 물리적인 정비뿐만 아니라 사회·경제·문화적인 요소까지 포괄하는 것이라고 사회전반에 걸쳐 용인되었으며, 지역에서도 이를 수렴하여 전과 다른 방식의 도시재생전략을 준비하고 있다. 사업이 지연되거나 구역 해제된 재개발지구에서는 출구전략을 모색하고 있으며, 창조 인력 혹은 유휴화된 산업유산을 활용하여 문화적 도시재생을 시도하고 하기도 한다.
이러한 다양한 도시재생의 양상 가운데 최근 눈에 띠는 현상은 많은 지역에서 도시재생 을 목적으로 마을만들기 활동을 전개하고 있는 것과 함께, 지역공동체성의 회복을 위해 문화 예술적 접근이 두드러지고 있다는 점이다. 빈곤낙후지역을 사회경제적으로 재생하고, 주민 의식과 지역공동체의 역량을 강화하는 방안으로 공공예술프로젝트가 우선적으로 추진되기도 한다. 또한 일부 지역의 마을만들기 논의를 살펴보면 마을만들기 활동이 도시재생의 유일한 대안으로 점착되는 상황도 포착된다.
이러한 흐름에 의문을 제기하거나 과도한 관계설정에 우려의 목소리를 높이는 사람들도 많이 있다. 도시 및 지역재생을 목적으로 추진되는 지역기반활동이 지역특성의 분석, 지역쇠 퇴에 대한 과학적인 진단, 그에 따른 재생활동의 우선순위, 공동의 접근을 위한 노력 등이 미 흡하다는 것도 지적받고 있다. 특히 도시정비사업의 대안으로서 태생하는 근간의 지역활동은 참여주체의 수만큼이나 지역쇠퇴를 바라보는 관점이 다양하며, 그에 따른 진단과 치유의 방 식 또한 다르다. 이러한 활동이 개별적으로 진행된다면 지역의 근본적인 문제를 치유하는 데 에는 한계가 존재할 수밖에 없다. 그리고 각각의 활동이 선진사례라는 이유로 단순 모방되어 재생산되거나 지역적 풍토를 무시하고 이식된다면 지역에 또 다른 문제를 야기한다.
한때 빈곤·낙후한 주거지역의 재생을 목적으로 하는 지역프로젝트에서 담장벽화를 칠 하는 것이 유행처럼 번졌던 적이 있다. 그러나 대구 삼덕동의 벽화와 통영 동피랑 마을의 벽 화, 서울시 이화마을의 벽화 등은 그것이 만들어지기까지의 사연이 조금씩 다르다. 삼덕동의 벽화는 담장허물기 활동과 병행하여 살기 좋은 단독주택 주거지를 만들기 위한 노력이며, 동 피랑의 벽화는 사회적 관심을 유발하여 외부의 개발압력을 제어하기 위한 아래로부터의 요청 이었다. 이렇듯 단순해 보이는 벽화그리기 활동은 지역주민들에게 지역에 대한 자긍심을 제
도시, 작은실험으로변화를꿈꾸다
014
고하고 공동체를 재건하기 위한 수단이며, 장기적인 지역재생프로그램의 선상에 위치되어 있 었다. 그러나 이러한 배경과 의미가 재단되면서 가운데 많은 지역에서 벽화그리기를 모방하 였다. 그리고 더욱 더 화려해진 벽화는 짧은 시간동안 세간의 이목을 집중시킬지 모르지만 지 역적 맥락과 결부되지 못하고 지역재생과의 관계를 획득하기 못한 채 벽화 그 자체로 존재하 는 경우가 발생하였다.
향후 지역기반활동은 도시재생전략과 긴밀한 관계를 구축함으로써 하나의 큰 그림을 가 지고 병행 추진될 필요가 있다. 그리고 도시재생사업을 추진함에 있어서도 ‘근린재생형 도시 재생’의 일환에서 다채로운 지역활동을 적극적으로 검토해 안아낼 필요가 있다. 그래서 지역 기반활동은 지역특성과 쇠퇴에 대한 명확한 분석과 진단이 필요하다. 그리고 지역사회에서 다양한 주체가 참여해 설계된 지역 마스터플랜 안에서 개별적인 활동을 장기계획의 연속선 아래 위치시키고, 장소를 중심으로 시의적절하게 구현되도록 노력해야 할 것이다.
예를 들어, 마을공동화장실을 이용하고 있을 정도의 낙후한 밀집주거지역에서는 지역빈 곤 및 주거복지 실태를 파악하는 것이 선행되어야 하며, 마을아이들의 보육 및 교육환경 개선 또한 간과되어서는 안 될 것이다. 곳곳에 걸쳐 근대문화유산, 생활문화유산이 잔존한 지역에 서는 그러한 것들을 일개 단체가 선점하여 소비해버리는 것에 앞서 지역인문학 강좌를 개설 하여 지역문화유산으로서의 가치를 지역사회에서 확산하여 끊어진 역사적 결을 이어나가는 한편, 도시문화·지역경제 활성화에 기여하는 방안을 공동으로 모색해 나가야 할 것이다. 전 통시장이나 지역상권을 활성화하는 사업 역시 보다 광역적인 시각에서 시장의 위상, 상인의 역할을 지역차원에서 검토하는 것과 더불어, 해당사업이 마을재생에 기여하고 나아가 도시재 생의 전망과 정합성을 이루도록 할 필요가 있다.
도시재생지원센터에서는 이러한 관점을 가지고 지역지원사업을 진행하고 있다.
이번 기획서에 관하여
이번 기획서에는 크게 다음과 같은 내용이 담겨있다.
이번 책은 2010년 국토연구원 지역지원사업이 시작되어 현재에 이르기 까지 그간의 활 동기록과 연구성과를 체계적으로 담는 동시에 그러한 것들이 경험적 차원에 머물지 않고 사 회적 함의를 가지도록 하기 위해 재구성하였다.
● 도시 및 지역재생에 대한 관점을 확장하려는 노력으로서 지역프로젝트와 도시재생에 대한 관계를 구축하고자 하였다. 이를 통해 지역공간과 지역공동체를 대상으로 시도되고 있는 최근의 활동들을 도시재생의 선상에 유연히 얹어가고자 하였다.
● 도시재생과 지역활성화를 목적으로 지역현장에서 많은 사람들과 함께 실행했던 프로젝트와 그에 따른 방법론, 의미와 성과 등을 다뤘다.
글을시작하며:지역에서의작은실험
015
● 지역 관련 프로젝트의 과제와 향후 방향을 검출하는 동시에 최근 논의되고 있는 도시재생 관련 담론과 이슈를 도출하고 도시재생에 대한 전망을 통해 지역기반 프로젝트의 위상과 방향을 가늠하고자 한다.
그럼에도 불구하고 이번 기획서는 다음과 같은 한계가 있다.
● 우리는 ‘도시재생’이라는 관점에 입각하여 지역활동에 참여하고 있으며, 이를 통해 도시재 생과 관련한 의미와 성과를 도출하고 있다. 실제로 하나의 프로젝트에도 참여하는 주체의 목적과 시각이 상이하고 성과와 한계를 해석하는 방법도 달랐다. 다양한 가치를 도시재생 이라는 그릇에 담는 과정에서 혹시 모를 의미의 곡해나 해석의 오류가 발생할 개연성이 있 을지도 모른다.
● 제한된 시공간에서 특정인들과 프로젝트를 공유했다는 점이다. 이는 경험의 범위와 질과도 관련되어 있다. 2010년 이후 지난 2년여의 기간 동안에 경기도 안양시에서 진행되었던 현 장프로젝트를 통해서 도시재생과 상권활성화에 대한 일반화된 논리를 도출하는 데에는 무 리가 따를 수 있다. 특히 참여주체들은 지역지원사업의 일환에서 프로젝트에 참여한 도시 재생지원센터에 대하여 관찰과 기록을 통한 정책 및 제도의 생산과 관련된 역할을 기대하 였다.
이러한 한계에 대해서는 선행하여 고민하고 그 오류를 최소화시키고자 노력하였다.
우선 도시재생에 대한 포괄적이고 종합적인 관점에서 현장에 접근하고 있다. 현재의 활 동이 도시재생의 어느 선상에 위치하고 있는지 향후 어떠한 관계를 맺을지에 대해 상기하면 서 참여하였다. 한편 도시재생으로의 논리적 비약과 제한된 관점적용을 경계하기 위하여 참 여주체 인터뷰, 포럼, 선진사례답사 등을 통해 논의를 보완하고 있다.
더불어 일반 참여주체와는 다른 속도감을 가지고자 노력하였다. 관찰과 기록, 모니터링 이라는 제한적인 역할에서 나아가 초기 기획과 구상, 주민대면과 현장조정 등 부분에도 충실 하며 프로젝트의 전반에 대해 종합적인 이해를 도모하였다. 프로젝트 종료 이후에는 일정시 간을 두고 프로젝트의 의미와 성과 등을 살피고 지역의 변화와 참여주체의 활동을 기록하였 다. 또한 일반화된 결론을 도출하기보다 도시재생과 관련한 지역의 동향과 타분야와의 연대 가능성 등에 대해 설명하고, 열린 결론을 지향하고 있다.
이러한 경위에서 이번 기획연구는 크게 다음과 같은 의미를 가질 수 있다.
● 도시재생과 지역활동과의 관계를 다루고, 향후 바람직한 도시재생을 위한 지역활동의 실천 적인 방향을 모색하고 있다. 특히 근린 재생형 도시재생사업을 위한 구체적인 실행방법론 으로서 공공예술, 지역상권, 주민참여프로그램의 최근 동향과 의미, 문제점 등에 대해 고찰 하고 있다.
● 도시재생과 관련한 새로운 영역에 대해 탐색하고, 종합적인 도시재생을 실현하기 위한 참 여주체의 역할에 대해 고민하고 있다. 그동안 골목상권과 소상공인, 문화경제와 지역예술 가, 마을만들기와 지역활동가 등은 도시재생의 현안에서 피상적으로 다뤄졌으며, 도시재생
도시, 작은실험으로변화를꿈꾸다
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과 관련한 파급효과와 가능성에 대해 충분히 검토되지 못한 부분이 있다. 향후 지역활동을 하는 다양한 참여주체들은 도시재생이라는 실제적인 전망 아래 ‘장소’를 중심으로 상호 발 전적인 관계를 맺고 효과적인 사업을 추진할 필요가 있다.
● 국토연구원 도시재생지원센터의 지역지원사업의 성과를 정리하고, 향후 추진방향을 모색하 고 있다. 최근 공공기관뿐만 아니라 민간기업에서도 사회공헌, 재능기부, 직원교육의 일환으 로 다양한 지역 프로젝트를 기획하고 추진하고 있다. 지역을 주목하고 있는 상황에서 이번 활동사례를 통해서 외부 지원주체의 역할을 고민하고 참여가능한 지점을 확장하고자 했다.
지역에서 작은 실험들
이 책에서는 주민주도의 마을만들기, 공공역역을 대상으로 하는 문화예술활동, 상인 자 력의 상권활성화 사업 등 지역에 기반하고 지역공동체의 생활에 밀착한 각종 활동 및 프로젝 트를 지역 프로젝트(Community Based Project)라는 용어를 차용해 설명하고 있다. 이는 지 역활동을 하나의 현상을 넘어선 도시재생의 실천적 대안으로 인식하고, 부문간에 상호발전적 인 관계를 만들기 위한 조작적 정의로 볼 수 있다.
그러나 이것이 결코 새로운 개념이 아니며, 도시재생과의 관계에 대해 고찰한다는 것 역 시 우리에게 생소한 방식이 아니다. 그것은 농산어촌 지역의 지역공동체 사업뿐만 아니라 도 시지역에서의 근린 재생을 위한 마을만들기 활동에서도 익히 이해되고 있는 것이다. 뿐만 아 니라 정부부처별로 다양한 관련 사업들을 추진되는 상황에서 지방정부도 정부지원을 적극 활 용하여 지역사업을 유치·실행하고 있는 실정이다.
그런데 왜 지역사업이 적극적으로 추진되고 있음에도 불구하고 우리 도시정책을 추진함 에 있어서는 상대적으로 간과되는 것일까? 특히 도시재생의 종합적 논의 안에 지역사업은 개 별적으로 작동하고 있는 것일까? 우리는 지금 이 시점에서 도시재생의 차원에서 다시금 지역 프로젝트, 지역의 자생적인 활동에 대해 되새겨볼 필요가 있다. 그리고 저성장 시대에 대비한 도시정책의 전환과 종합적인 도시재생이 부상하는 시점에서 지역에서 자생적으로 추진되고 있는 지역기반 프로젝트와 도시재생과의 발전적인 관계에 대한 논의를 발전시키고, 이를 토 대로 구체적인 실천전략과 방법론을 도출해야 할 필요성이 있다.
지역현장에서
우리가 경험했던 각각의 프로젝트는 도시의 재생을 최상의 목적으로 하고 있지는 않았 다. 그러나 도시재생의 관점에서 보면 이러한 움직임이 도시와 재생의 의미를 연결하거나, 때 에 따라선 지역과 사람을 매개하는 의미있는 시도로 보였다. 그리고 현행 도시재생사업에서 간과하고 있거나 수렴할 수 없는 문제들에 실마리를 제공하고 있으며, 최소 도시재생을 추진
글을시작하며:지역에서의작은실험
017 하기 위한 워밍업 단계로 인지되기도 하였다.
그리고 현장에서는 도시재생의 패러다임이 변화하는 것을 감지할 수 있었다. 지역에서 는 기존 물리적 환경정비에 국한되었던 도시정비사업의 문제점과 한계를 인식하고, 사회·경 제·문화적 요소를 골고루 되살리는 것이 도시와 마을재생의 중요한 부분을 구성하고 있다.
이러한 맥락에서 이들의 활동들은 우리가 발을 딛고 있는 환경, 그곳에서 살아가는 시민, 그 사이를 이어주는 문화를 이롭게 하는 활동으로 수렴될 수 있다. 우리는 이러한 의미있는 시도 와 작은 실험들을 도시적 관점에서 도시재생의 틀에서 이해하고 싶었다.
도시지역에서 펼쳐지는 공공예술과 마을만들기, 도시아카데미는 각각 의미와 목적을 달 리하며 문화예술‘사업’, 주민자치‘운동’, 도시만들기‘교육’으로 이해되고 있다. 활동에 참여하 는 주체와 그 실행과정이 다르며, 의도하는 최종적인 목적 또한 달라 보인다. 행정에서는 문 화예술 관련부서, 자치행정 관련부서, 도시관리 관련부서가 개별적으로 담당하고 있고, 활동 의 주요주체도 예술가, 시민단체, 전문가가 각각 담당하는 것으로 일반화되어 있다. 활동의 영역 역시 공공(public), 주민공동체, 마을 넓게는 도시를 대상으로 하고 있다.
그런데 이러한 역할과 영역의 개념적·이론적 구분은 지역현장에서 무용한 것일 때가 많다. 일례로 마을만들기 활동 차원에서 도시아카데미 형식의 교육프로그램이 진행되고, 활 동의 실현수단으로서 공공예술프로젝트를 실행한다. 최근의 지역공동체를 대상으로 하는 공 공예술프로젝트에서도 이러한 것들이 유사하게 적용되며, 주민들을 대상으로 도시대학 형식 의 교육이 실행되고 마을환경을 개선하는 실제사업을 진행하고 있다. 각각은 융복합되어 지 역재생을 위한 프로그램으로 자리하며 삶을 통찰하고 바람직한 대안을 찾고자 노력하고 있 다. 또한 도시와의 접면을 넓히기 위해 진화되어 가고 있으니, 도시재생의 연속선상에 놓여 하나의 프로그램을 구성하고 있다. 그러므로 구분의 논리보다는 서로간의 영역을 고수하기 위해 불가피한 것이지만, 절차(프로세스)의 나눔을 통해 재배치하는 것이 지역에서는 유용한 것으로 보인다.
지역기반활동과 도시재생과의 관계
최근 지역을 바라보면 도시 및 지역재생과 관련한 많은 활동이 진행되고 있으며 사업주 체, 예산규모, 지역현안 등에 따라 산발적으로 진행되고 있다. 그러나 보다 재생의 효과를 극 대화가기 위해서는 개별 활동들을 핵심적인 것과 이를 뒷받침하는 보조적인 것으로 구분하고 상호간에 긴밀한 관계를 획득해야 한다. 그리고 추진과정에서 활동간의 연계 방안이 종합적 으로 고려될 수 있도록 전체적인 틀(framework)이 우선적으로 완성되어, 창조적인 융복합을 통한 시너지 효과를 발생시킬 수 있도록 해야 한다.
또한 지역을 대상으로 하는 일련의 활동은 일시적인 사건(이벤트)을 촉발시키는 것이 아 니라 구체적인 장소와 그 안에 존재하는 사람, 현존하는 시간을 대상으로 계획적으로 진행되 어야 한다. 바꿔 말해 지역프로젝트는 ‘사람 중심적’, ‘장소 중심적’, ‘생활 중심적’으로 전개되 어야 한다는 뜻이다. 특히 도시 및 지역재생의 목적으로 활동이 기획된다면 거주민의 삶의 영 역을 다루고 있는 만큼 해당 성과는 ‘공간’과 ‘사람’, ‘생활’을 이롭게 해야 한다. 정책적 실험과 예술적인 실천, 이념의 구현, 의미의 생산에만 치중한 나머지 소중한 것들을 방치하는 일이
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많은데, 이런 것들은 장소와 사람 안에서 면밀하고 지속적으로 조율되어 나가야 한다.
그리고 각각의 활동이 단발적인 프로젝트라는 한계를 벗어나 삶을 이롭게 하고 지역이 고질적인 문제를 치유하는 도시 및 지역혁신 프로그램으로 정립될 수 있도록 노력해야 한다.
그것은 지역 프로젝트가 아이템이 아니라 관계를 이어주는 매개물 혹은 후속연계를 동반하는 촉매제라는 것이다. 그래서 ‘비법정형 도시재생활동’으로 봐야 하고, 연속적으로 사업이 구현 될 수 있는 방안과 자생적으로 작동할 수 있는 구조를 찾아야 한다.
지역지원사업의 기획
국토연구원 도시재생지원센터에서는 지역지원사업을 통해 도시재생과 관련한 실험을 통 해 대안을 마련하고 지역사회에 환원하고 있으며, 지역현장에서의 역할을 수행하면서 지역 실태와 지역기반활동과 관련한 현안을 파악하고 연구에 반영하고 있다. 이번 기획서에서는 2010년부터 현재에 걸친 지역지원사업의 의미와 가능성 등에 대해 다루고자 했다. 구체적으 로 공공예술의 방식, 마을만들기의 방식, 주민교육의 방식을 통해 도시와 각 활동의 매개지점 을 모색하고 도시재생과의 유의미한 관계에 대해 생각하고자 한다.
지역기반활동을 이해하고 도시재생으로 수렴하기 위해서는 법제도적인 토대를 구축하는 것이 중요하지만, 그에 앞서 도시재생에 대한 우리의 관점을 새롭게 만들어갈 필요가 있다.
앞서 밝히고 있듯이 이러한 일은 도시재생의 의미를 보다 확장하여 지역에서의 창의적인 실 험들을 도시재생이라는 그릇에 담기 위한 전초 작업이다. 그러나 도시재생의 프레임이 지역 활동의 최전선에서 수집된 논의들의 총합을 의미하는 것은 아니며, 다소 조작적인 의미의 논 리이고 소박한 사유의 테두리이다.
지속가능한 도시의 기초생활권에 대한 이해
기초생활권은 사람이 살아가는데 필요한 시설과 서비스, 일자리, 환경 등 기본수요를 충 족시킬 수 있는 인간정주의 기본적인 공간단위이다. 정책적인 개념유형으로서의 기초생활권 은 주거, 교육, 문화, 복지 등 생활여건과 고용, 일자리 창출 등 경제여건이 하나의 완결된 생 활공간 안에서 충족될 수 있도록 지역발전사업을 추진하기 위해 세워진 계획권역이다.
그러나 현대도시의 기초생활권은 불완전하고 불안하다. 특히 많은 서민들이 살고 있는 단독주택 및 다세대·다가구주택이 밀집한 주거지역은 대규모 아파트 단지와 달리 영역성이 흐릿하며 공동의 의제 또한 모으기 힘들다. 주차, 안전, 위생 등의 측면에서도 상대적으로 취 약하고, 많은 경우에 외부경제에 의존적일 수밖에 없는 구조를 가지고 있다. 그 많던 상인들 이 떠나가면서 생활공간의 모습도 변해가고 있다. 아니 상인들이 설자리를 잃고 밀려났다고 하는 것이 맞을지 모른다. 동네 빵집이 사라진 곳에는 대기업 가맹점이 생기고 골목 초입에는
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019 24시간 365일 영업하는 편의점이 불을 밝히고 있다. 조금 떨어진 곳에는 사라진 모든 것을
종합적으로 서비스해주는 대형마트도 있다. 게다가 갑자기 닥친 재개발의 바람은 지역상인들 에게 희망과 좌절을 짧은 시간에 걸쳐 느끼게 한다. 우리는 이러한 변화 속에서 무엇을 잃고 잊어가고 있는 걸까?
이번 지역지원사업에서는 도시의 기초생활권에 대한 이해와 그 안에서 소외되는 미인정 골목시장과 소상공인들을 주시하고 있다. 그리고 프로젝트를 실행함에 있어 단순하지만 중요 한 다음의 것들을 전제하고 있다.
● “상인은기업가이다.”
지역의 중소상인은 지역경제를 지탱하는 주요한 주체이나, 유통산업구조의 변화와 도시개 발에 따라 생활권과 공간주권이 위협되는 이중 위기에 처해 있다. 사회안전망을 확충하는 노력과 더불어, 상인들 스스로 혁신적인 기업가 정신을 제고하여 문제해결능력을 높이는 것이 중요하다. 뿐만 아니라 혁신은 주변으로 전파되어 지역발전과 지역경제 활성화에 긍 정적인 영향을 미칠 수 있다.
● “시장은마을이다.”
마을에는 시장이 있으며, 지속가능한 생활을 영위하기 위해서는 시장기능은 필수적이다.
그러므로 전통시장 및 지역상권 활성화를 위해서는 해당 공간을 보다 광역적인 차원에서 바라보고 전략을 세워야 한다. 다양한 사람과 상품이 모여 소통이 발생하는 시장은 마을을 재생하는 과정에서 적극적으로 활용될 수 있다. 시장은 물건을 사고파는 장소에서 탈피하 여 지역주민들과의 새로운 공생관계를 맺는 것이 중요하다.
시장은 또 하나의 마을이다. 시장공간 안에는 복잡하게 얽힌 이해관계가 있으며, 보이지 않는 질서와 규범이 존재하고 있다. 그러므로 시장이 문화를 생산하거나 지역재생의 거점 공간으로 활용되기 위해서는 시장공동체에 대한 세심한 접근이 필요하다.
●“참여는디자인된다.”
도시화가 진행된 대도시 지역에서는 지역에 대한 공동체의식이나 지역적 연대감이 점 점 희박해지고 있으며, 이에 지역주민들은 개인적 이해가 관련되지 않은 공적인 지역문제 에는 관심을 보이지 않고 있다. 지금처럼 어려운 자치 환경에서 ‘자치’를 실현하고, 보다 살 기 좋은 지역을 만들기 위해 체계적이고 근원적인 해결방법은 무엇이 있을까?
주민자치를 실현하기 위해서는 지역공동체의 특성과 행정시스템에 대한 이해에 기초하여 참여체계를 개발해야 한다. 스튜디오형 학습프로그램은 도시 및 마을계획을 주민들 손으 로 직접 설계해가는 과정을 통해 주민자치의식을 고취시키고, 주민리더를 양성하며, 지역 문제를 주민 스스로 해결해 나가는 주민자치역량을 키우는데 유효한 대안이 되고 있다.
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지역지원사업의 개요
지역의 소상공인, 지역경제를 지탱하는 주체: “작은 사업 큰 변화”
2010년 안양공공예술프로젝트의 일환으로 추진된 “작은 사업 큰 변화(Small Business Big Change)”는 만안뉴타운사업 예정지구의 소상공인을 대상으로 하는 공공예술프로젝트이 다. 만안구 일대는 뉴타운사업 지구지정 고시 이후로 조합설립, 개발이익 확대, 생활권 보장, 시공사 선정 등과 관련한 여러 유형의 갈등이 초래되고 있었다. 이러한 갈등이 증폭되는 상황 에서 보이지 않는 또 다른 문제가 있었다. 그것은 재개발사업으로 인해 영세한 상인들이 경영 환경을 개선할 의지를 잃어 간다는 점이다. ‘어차피 부서질 건물, 어차피 떠나야 할 사람들, 나 역시 적절한 보상금을 받고 떠나면 되지’라는 의식이 팽배해진 상황이었다.
이러한 문제의식에 기초하고 있는 ‘작은 사업 큰 변화’는 도시, 예술, 경영 등의 전문가가 결합하고 상인들의 자발적인 참여를 독려하여 스스로 비즈니스 플랜을 만들고, 우수계획에 대하여 계획의 일부를 실현해 볼 수 있는 시드머니를 지급하는 프로젝트이다.
이 프로젝트를 통해 지역 소상공인의 실태와 더불어 커뮤니티를 대상으로 하는 공공예 술의 경향과 가능성에 대해서도 살펴볼 수 있었다.
전통시장과 골목상권, 서민경제를 지탱하는 공간: “시장에서 마을만들기”
2011년 국토연구원 “시장에서 마을만들기” 프로젝트는 “기성시가지 활성화를 위한 지 역상권 재생 시범계획”을 작성하기 위한 현장밀착형 연구사업이다. 이 프로젝트는 기존 전 통시장 및 지역상권 관련 공공지원사업이 기성시가지에 위치한 ‘전통시장 및 상점가’를 도 시적 맥락을 제대로 분석하지 못하고 있으며, 지역 공간 단위에서 상권의 역할이나 기능, 인근 지역과의 관계를 세밀하게 고려하고 있지 않다는 문제의식에서 출발하고 있다.
현장에서의 실천적 경험을 통해 지역상권의 중요성과 더불어 현행 상권활성화 사업의 맹점을 극복을 위한 대안을 생각해볼 수 있었다.
지역현장에서의 경험과 사람들과의 만남은 잠시 잊고 있었고 잃어버렸던 보다 소중한 것들을 돌아보게 할 뿐만 아니라 균형 있는 사고를 가능하게 한다. 향후 우리는 이런 지역 의 혁신활동들에 대해 배타적인 자세를 탈피하고 적극적으로 수용·통합하여 도시와의 접 속점을 만들어가고, 도시재생으로서의 역할과 의미를 검출하는 작업을 할 것이다. 이를 통 해 도시재생의 의미의 논리를 새로이 구축하는 한편, 도시재생사업의 일환으로 추진해야 할 것이다.
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사업명 2010년 안양공공예술프로젝트(APAP2010) 기성시가지 활성화를 위한 지역상권 재생 시범계획
프로젝트명 “작은 사업 큰 변화” “시장에서 마을만들기”
대상지역 경기도 안양시 만안구 일원 사업체 경기도 안양시 만안구 석수3동 충훈시장
일정 2010년도
(실제 사업기간: 2010.06~12)
2011년도 (실제 사업기간: 2011.05~12) 프로젝트
대상 소상공인 골목시장
주요의제
• 지역경제 활성화를 위한 지역사업체의 중요성 환기
• 재개발사업 지구 사업체에 대한 지원방 안 모색
• 쇠락하고 침체된 소상공인의 기업가 정 신 함양
• 소상공인 지원을 위한 지역 비즈니스센 터의 설립 등
• 도시적 맥락에서의 지역상권의 위상과 기능 고찰
• 지역상권활성화를 위한 전략계획 수립
• 참여프로그램을 통한 상인역량강화
• 상인협의회의 설립과 인정시장 등록 등
실행방식
공공예술프로젝트 상인워크숍, 전략계획 수립 연구
• 기초연구: 지역 조사와 진단, 문제제기
• 부문별 대응체계 구축: 도시+디자인+경 영컨설팅
• 상시적인 현장조사 및 상인 인터뷰 진행
• 상인 워크숍 실행: 사업체별 비즈니스 플 랜 수립
• 국제 심포지엄 개최: 지역경제 활성화사 업 사례공유
• 지역경제포럼 개최: 지속적인 지역의 논 의확충 유도
• 행사와 전시: 소상공인의 밤, 학운공원 전시장
• 출판물: ‘작은 사업 큰 변화(APAP2010)’
• 기초연구: 지역 조사와 진단
• 워크숍 진행: 일반워크숍+심화워크숍
• 미니프로젝트 실행: 지역아동, 지역주부 협력
• 상시적인 현장조사 및 상인 인터뷰 진행
• 연구진행: 공공지원 유치를 위한 시장계 획 작성
• 출판물: ‘시장에서 마을만들기(국토연구 원)’
협력 및 참여주체
• 안양지역의 소상공인 및 자영업자
• 안양시 안양공공예술재단(코디네이터) 및 지역경제과
• 한국도시연구소 및 협력네트워크 연구진
• 공공예술가
• 지역대학교(성공회대학교+계원예술대학)
• 국토연구원 도시재생지원센터 연구진 등
• 충훈시장 상인 및 석수3동 마을주민
• 안양시 지역경제과, 석수3동 주민센터
• 미술·음악학원 아동, 주민자치프로그램 주부 수강생
• 두리공간환경연구소 연구진
• 국토연구원 도시재생지원센터 연구진 등
|표 1| ‘작은 사업 큰 변화’ 및 ‘시장에서 마을만들기’ 프로젝트의 개요
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지 역 의 소 상 공 인 , 지 역 경 제 를 지 탱 하 는 사 람 들
도 시 , 작 은 실 험 으 로 변 화 를 꿈 꾸 다
02 P a r t
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상인,
도시공간 안에서
1. 지역 소상공인의 실태
작은 기업가들이 위기에 처했다
소상공인, 자영업자는 지역경제의 바 탕을 형성하는 주요한 주체이자 시장의 환 경변화에 매우 민감하게 반응하는 기업가이 다. 그들은 지역에 광범위하게 분포하며 사 업체를 운영하고 있으며, 공간적으로 군집 해서 전통시장, 골목상권, 가로 상점가 등과 같은 상권을 형성하기도 한다. 한편 그들 중 대부분의 사람들이 생계유지를 목적으로 사 업체를 운영하고 있으며, 시장경기와 지역 수요에 민간하게 반응하며 재화와 서비스를 제공하고 있다. 그래서 그들은 지역에 기반 을 두고 도시생활과 경제활동을 동시에 하 고 있으며, 도시민들의 지속가능한 도시생 활과 마을살이를 위해 다양한 것을 제공하 고 있다.
그런데 이런 작은 기업가들이 위기에 처했다. 경기침체와 더불어 유통·소비채널 이 급속하게 변화해가는 과정에서 이런 거 대한 흐름에 신속하게 대응하지 못한 사람 들은 가게 문을 닫아야 했다. 바꿔 말해 그
들은 대형화·전문화된 경쟁업체가 지역으 로 밀려오는 상황 속에서 비슷한 처지의 사 람들끼리 경쟁하며 살아남아야 하는 현실에 직면한 것이다.
이러한 현실은 의외로 지역의 전통시장 에 가보면 쉽게 체감할 수 있다. 많은 상인 들은 소득이 감소하고 영업환경이 지속적으 로 악화되면서 이웃상인들 간의 관계도 예 전과 달리 소원해지고 각박해졌으며, 그 많 던 웃음과 인심도 조금씩 희박해졌다고 말 한다. 그리고 많은 이들이 새로운 곳을 찾 아 떠나가고 있다며, 본인도 여건만 주어진 다면 언제든지 미련없이 이곳을 떠나겠다고 말한다.
작은 기업가들의 변화와 동요는 그들이 상주하는 공간에도 고스란히 반영된다. 생 기를 잃은 시장통의 모습은 상점주의 얼굴과 닮아있다. 상인들간의 불편해진 관계는 시 장통에 묘한 긴장감을 자아내기도 한다. 그 러니 소비자들은 물건의 값이 아무리 싸다고 할지라도 활력을 잃은 시장에서 상인들의 눈 치를 보는 불편을 감수하면서까지 장을 보고 싶지는 않다. 주중에는 인근 슈퍼마켓을 찾 고, 주말에는 대형마트에 가면 되고, 밤이 되 면 편의점에 가면 된다. 이도저도 아니라면 TV 홈쇼핑이나 인터넷을 통하면 무엇이든지 쉽게 구매할 수 있다. 이런 일들이 반복되면 서 상인들의 가슴에 구멍이 숭숭 뚫린 듯 시
지역의 소상공인,
지역경제를 지탱하는 사람들
Part | 02
작은 사업 큰 변화
02. 지역의소상공인, 지역경제를지탱하는사람들, 작은사업큰변화
025 장에도 마을에도 빈 점포가 늘고 있다.
그 많은 지원에도 불구하고
이러한 문제를 치유하고자 했던 여러 사업들이 있다. 노후화된 시장시설과 침체 된 분위기를 바꾸고자 아케이드, 주차장, 간 판, 조명 등을 설치하는 사업, 사회경제적인 여건변화에 신속히 대응하고 경쟁에서 살아 남도록 상인들의 역량을 강화하기 위한 사 업, 전통시장 본래의 기능을 회복하고자 예 술가들로 하여금 시장문화를 만들고자 했던 사업 등 무수히 많은 사업들이 추진되었고, 지금도 추진되고 있다. 때로는 도시정비 차 원에서 시장을 철거하고 대규모 주상복합시 설을 건설하는 시장정비사업도 추진되었다.
이러한 공간 및 시설 단위의 사업뿐만 아니 라 ‘영세한 중소상인’이라는 주체를 대상으 로 하는 상담지원, 자금지원, 경영지원 등의 지원사업들도 있었다.
그럼에도 불구하고 소상공인, 자영업 자의 경영환경은 획기적으로 나아지지 않고 있다. 창업이 늘고 있는 이면에는 자영업자 의 폐업이나 철수, 파산하는 비율이 증가하 고 있고01, 지역상권·전통시장 활성화를 위 해 예산과 정책이 집중되는 상황에서도 전 통시장의 경쟁력은 오히려 저하되고 있다
02. 새로운 시장문화를 만들어 시장활성화 를 실험했던 사람들 대부분도 예산종료와 함께 화려하지만 해독하기 어려운 페이퍼를 남기고 떠나가는 경우가 발생하고 있다. 상 인들이나 지자체 담당 공무원들은 시장공간
에 대한 문화예술적 실험이 달갑지는 않지 만 뾰족한 대책이 없어 고민이다. 동네상권 은 경우는 더욱 심각하다. 대기업의 프랜차 이즈 점포가 지역의 영세 상권까지 확장·침 범하기 시작하면서 중소 자영업자들의 설자 리는 점점 더 줄고 있다. 향후 자유무역협정 이 발효되어 해외업체의 국내시장 확대까지 본격화된다면 이들의 입지는 더 좁아질 것 으로 전망되고 있다.
마을도 위협받고 있다
마을이 점점 더 현대도시의 모습을 닮 아가고 있다. 마을에 도시의 룰이 그대로 적 용되고 있다. 대외적인 여건변화가 아무런 완충장치 없이 삶의 공간에까지 영향을 미 치고 있음에도 지역에서는 그것을 제어해나 갈 시간과 여력, 노하우가 부족하다.
예전부터 마을에서 담당해왔거나 생활 권 안에서 수용 가능했던 육아, 보육, 고용, 경제, 문화 등과 관련한 기능들은 공간적 특 화를 통해 분리·압축되고, 특화된 기능시설 에서는 이용자들의 수요를 정확하게 충족 시켜준다. 아파트단지는 아파트 입주민들 이 살아가는 공간이며, 시장은 상인들로부 터 경제서비스를 구매하는 곳이며, 공원과 놀이터는 공무원들이 관리해야 하는 공공시 설이 되었다. 도시 속 마을은 고된 일을 마 치고 돌아와 휴식하는 거주의 기능만이 강 화되고, 다양한 문제에 대응할 수 있는 힘을 잃어가고 있다. 도시 속 전통시장도 마찬가 지이다. 여러 가지 상품을 사고파는 장소라
‘생계형 자영업의 실태와 활로(김선빈, 2012, 삼성경제연구소)’에 따르면 한국의 자영업 부문 종사자(자영업자와 무급가족종사자 포함)는 2011년 12월말 기준 약 663만 명으로, 1인당 국민소득이 비슷한 OECD 국가와 비교했을 때 약 229만 명의 공급 과잉이 발생되고 있는 것으로 추정하고 있다. 특히 영세하고 경쟁력이 취약한 ‘생계형 자영업’ 부문의 종사자가 2010년 기준으로 169만 명으로 추산되어 향후 경쟁 격화에 따른 사업부진과 소득저하가 예상되고, 부채증가와 생활불 안으로 이어져 신규 자영업자를 늘리는 악순환을 낳을 것으로 지적하고 있다. 또한 생계형 자영업자의 증가는 복지수요를 급증시키는 등 향후 정치·사회적 불안 요인으로 작용할 우려가 있음을 지적하고 있다.
‘2009년 전통시장 활성화 지원계획(2009, 중소기업청 소상공인정책국 시장개선과)’에 따르면 전국 전통시장은 2004년 당시 1,702개소(점포수 약23.7만 개, 종 사자수 38.9만 명)에서 2009년에는 1,550개소(점포수 약21만 개, 상인 약36만 명)으로 감소하여, 지역의 전통시장이 영업악화로 시장 및 종사자수가 감소하고 있는 것으로 진단하고 있다.
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는 일차적인 시장기능에 충실한 나머지 시 대적 변화와 현대인의 수요에 적절하게 대 응하고 있지 못하다.
그러나 마을은 각양각색의 사람들이 여 럿이 함께 더불어 사는 곳이다. 그리고 지난 시절 근대화 과정에서 잃어버린 소중한 정 서를 간직한 곳으로, 구성원들이 긴밀한 관 계맺음을 통해 정서적 교감과 사회적 공감 대를 이루면서 스스로의 정체성을 유지 발 전시켜나가는 곳이다. 또한 거주만이 아니 라 생산과 소비, 여가와 생활이 총체적으로 이루어지고 만남과 소통의 과정을 통해 치 유와 포용, 돌봄의 가치가 통용되는 삶의 터 전이다. 그래서 성장과 효율, 합리성의 원칙 만이 마을을 이루고 마을을 운영하는 최상 의 잣대가 될 수가 없다.
지속가능한 마을을 만들기 위해서는 거 주민의 안정적인 생활을 위한 각종 서비스 가 충족되어야 하고, 외부로부터 오는 위 기에 대한 회복력(resilience)을 갖춰야 한 다. 이러한 관점에서 마을을 이루고 있는 전 통시장과 골목상권, 그리고 그것을 작동시 키고 있는 사람들에 대한 시각도 새로워져 야 하고 정책적인 포용성, 사회적인 안전망 도 확대되어야 한다. 그리고 공동체적 원리 로 삶의 장소를 구체적으로 만들어 나갈 것 이냐를 선택해야 할 중요한 기로에서 지속 가능한 마을살이를 위한 마을경제의 순환을 모색해야 할 것이다. 앞으로 우리는 좋은 마 을을 만들기 위해 담아야 할 깊은 상상력과 창조성을 복원하고 확장시켜 나갈 필요가 있다.
2. 지역상인에 대한 공공지원 현황
소상공인은 지역경제를 지탱하고 있다 소상공인은 제조업, 건설업, 광업, 운수 업을 주된 업종으로 하는 경우에 상시근로 자 10인 미만, 그 외의 업종은 상시근로자 5
인 미만에 해당하는 기업으로서 1997년 4 월 제정된 소기업 지원을 위한 특별조치법 이 2001년 6월 30일 소기업 및 소상공인 지 원을 위한 특별조치법(법률 제6314호)으로 개정됨에 따라 법적인 근거를 마련하였다.
따라서 법적인 기준의 소상공인은 소규모로 출발하여 영세성을 유지하며 계속 소상공인 으로 남는 사업체뿐만 아니라 앞으로 중소 기업 및 대기업이 될 기업도 창업단계에서 는 소자본을 투입하고 사업을 영위하기 때 문에 일정기간 동안 규모를 확장하기 전까 지는 소상공인의 범주에 포함되게 된다.
그러나 간단히 소상공인을 정의하면, 그들은 소규모의 자본을 투자하고 경영을 담당하는 사람으로서 소유자인 동시에 경영 자인 사람들이다. 그리고 삶과 직결되는 재 화와 서비스를 제공하고 있어 국민들의 생 활환경을 향상시키고, 중소기업이나 대기 업의 모태로서 성장 기반을 제공하며, 영업 지역이 해당지역에 한정되어 있어 지역경제 의 발판을 마련하는 등 경제적·사회적으로 중요한 기능을 담당하고 있는 사람들이다.
또한 사회에서 소외될 수 있는 미숙련, 저 학력, 여성 노동자들에게 일자리와 사회진 출의 기회를 부여하는 역할도 수행하고 있 다.03
2005년 기준으로 우리나라 소상공인 의 규모는 사업체수에 있어서 국내 전체 사 업체수의 88.3%이며 종사자수는 전체의 41.9%로서 국민경제에서 매우 높은 비중을 차지한다. 하지만 1997년 4월에 제정된 소 기업 지원을 위한 특별조치법 이전까지는 소상공인의 존재에도 불구하고 다른 여러 명칭 속에 포함되어 독립적인 개념으로 구 분되지 않음으로써, 소상공인에 대한 관련 연구나 구체적인 정책적 지원은 충분히 이 루어지지 못하였다. 1999년 3월 소상공인지 원센터가 설립된 이후 소상공인에 대한 정 부의 지원과 관심은 현재까지 지속적으로
이충섭 외, 2009, 소상공인의 시장 환경특성과 지원서비스 가 균형성과에 미치는 영향, 회계정보연구
제27권 제1호, 한국회계정보 학회
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02. 지역의소상공인, 지역경제를지탱하는사람들, 작은사업큰변화
027 개선되고 있으나 여전히 미흡한 수준인 것
으로 평가할 수 있다.04
이렇듯 우리나라의 소상공인들은 국 가 및 지역 경제에 큰 비중을 차지하고 있 음에도 불구하고 1960년대 이후 중소기업 정책 및 산업지원 대상에서 오랫동안 소외 되어 왔다. 이에 정부는 소상공인의 국민경 제에서 차지하는 높은 비중과 사회경제적인 역할의 중요성을 인식하고 중소기업 정책의 일환으로서 적극적인 지원을 모색하였다.
1999년 소상공인지원센터의 설립과 함께 소 상공인에 대한 정부의 지원과 관심은 지속 적으로 증가되어 오고 있으며, 소상공인을 대상으로 하는 연구 또한 확대되고 있다. 하 지만 소상공인에 대한 지원서비스는 아직도 미흡한 수준으로 평가되고 있으며, 소상공 인을 대상으로 한 연구는 주로 소상공인의 창업성공요인 또는 소상공인지원센터의 역 할을 중심으로 이루어져 왔다. 또한 2005년
‘영세 자영업자 대책’을 발표하고 新소상공
인 정책 실행프로그램을 추진하고 있으나, 소상공인의 경쟁력 강화 및 자생력을 확보 하기 위해서는 개선의 의지가 절실히 요구 되는 상황이다.
소상공인들에 대한 공공지원의 현황: 중앙정부 소상공인에 대한 정부의 지원서비스는 소상공인의 시장 환경특성을 충분히 고려하 여 제공되어야 한다. 그러나 소상공인과 관 련한 많은 연구에서는 정부지원서비스를 제 공함에 있어 소상공인의 시장 환경특성을 충분히 고려하지 못하는 점을 검증하고 있 다. 그리고 소상공인에 대한 지원서비스의 질적인 향상이 필요하고, 장기적 관점에서 소상공인의 성장과 역량 강화를 위한 정부 지원서비스의 정책적 개선이 필요한 것으로 진단하고 있다.
아래에서는 소상공인진흥원의 ‘소상공 인 정책 비전 및 중장기 발전방안’05을 바탕 으로 소상공인 지원정책의 개요와 소상공
박봉삼, 2007, 소상공인 창업 의 단계별 성공요인과 지원 방안, 부산대학교
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구분 추진내용 중심역할
태동기 •소기업지원을위한특별조치법 제정 1997.4.10
•1998년 소상공인지원센터설립준비
개화기
•소상공인지원센터 설립 1999.1.18.
•소상공인지원정책자금 개시 1999.4
•지역신용보증재단 자본금 증액 및 신설(서울, 전남 등) 1999.
•소기업지원을위한특별조치법 개정 2000.
- 법 개정으로 소상공인지원센턴 법제화(직원: 비정규직 신분)
•신용보증기금 생계형 창업 특별 보증실시(4조원) 1999~2000.
•소상공인지원센터 증설 1999.7, 2000, 2002년 등 총 60개 센터
중소기업청 소상공인지원센터
확산기
•재래시장육성을 위한 특별법 제정 2004.
•시장경영지원센터 설립 2005.
•자영업컨설팅 시작 2005.
•소상공인지원센터 운영 기관 위탁외주화사업으로 전환 2006.
(외주화로 정규직 전환 안됨, 전국적 관리 시스템 상실)
•소상공인진흥원 설립 2006.
•장애경제인지원센터 설립 2006.
•소상공인공제제도 2007. 실시
중소기업청 소상공인진흥원 지역보증신용재단 |표 1| 소상공인 지원정책 시기별 주요대책
소상공인진흥원, 2008.12, 소 상공인 정책 비전 및 중장기 발전방안
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