부동산 경기가 호황이었던 시기에도 국내 도시재생사업의 성공사례는 없다. 용산국제업무지구를 비롯하여 수도권지 역에서 몇몇 도심 재개발사업이 추진되었으나, 제대로 사 업을 시작한 사례도 찾기 어렵다.
하지만 지금은 도시재생이 불가피한 시기다. 구도심의 쇠퇴,1) 교통·물류비용의 증가 등 한동안 지속되어온 신 도시 개발의 반작용으로 최근의 개발정책은 도시재생에 집중하고 있으며, 그 방향은 단순한 물리적 재개발이 아닌 사회적·경제적 재활성화를 지향2)하고 있다. 이러한 도시 재생사업의 활성화를 위해 민간자본의 유치를 필수조건3) 으로 제시하고 있지만, 수익성을 우선시하는 민간자본의 특성상 즉각적인 참여가 쉽지 않다. 설익은 제도나 제안으 로 민간의 참여를 독려하는 것은 해법이 될 수 없다. 장기 적인 시각으로 민간의 참여 여건을 마련하는 것이 선결되 어야 할 것이다.
민간재원의 특성
민간기업이 자본시장에서 자금을 조달할 때는 기업의 신
민간재원
활용을 통한 도시재생
사업방식
강승일│코람코자산신탁 상무, 도시공학 박사 ([email protected])
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1 ) 사회·경제·환경 분야를 대표하는 지표들을 통해 도시 쇠퇴 현황을 파악한 결과, 전국 144개 시·구(자치구) 중 3분의 2(96개)가 도시 쇠퇴 징후를 나타 냄. 도시 쇠퇴 징후지역은 5년간 평균 인구성장률(감소), 5년간 총사업체수 변화율(감소), 20년 이상 노후건축물 비율(50% 이상) 지표 중 한 개 이상이 포함될 경우를 의미함[도시재생종합정보체계(www.city.go.kr)].
2) 도시재생종합정보체계 자료에 의하면, 도시재생의 개념을 ‘쇠퇴하고 낙후된 구도시를 대상으로 삶의 질을 향상시키고 도시경쟁력을 확보하기 위하여 물리적 정비와 함께 사회적, 경제적 재활성화를 추진하는 일’로 정의하고 있 음[도시재생종합정보체계(www.city.go.kr)].
3) 국토연구원이 2016년 경제기반형 도시재생사업의 사업구상서를 검토한 결 과, 총 11개 지자체에서 16~41개 사업을 신청함. 지자체당 평균 사업수는 26개, 지자체당 평균 사업비는 9,397억 원임. 한편 재원 조달은 민간투자 64.2%, 지방비 18.9%, 국비 15.1% 순으로 계획되어 있음(원정호 2015).
특집 경제기반형 도시재생의 지속가능한 추진방안
용과 사업의 타당성을 바탕으로 평가한 위험도에 상응하 는 비용(금리)을 지불한다. 사업이라는 측면에서 도시재 생사업도 예외일 수 없다. 사업추진 주체의 신용이 우수한 지, 사업내용은 타당(feasible)한지, 가능한 돌발사태에 대 비책이 마련되어 있는지 등에 따라 사업에 참여하는 민간 기업 또는 투자기관의 요구수익률이 달라질 수 있다. 사업 참여자 간, 특히 민·관합동 개발사업에서 공공과 민간 사 이에 발생하는 갈등의 상당 부분은 위험과 수익률 사이의 상관관계 때문이다. 위험이 통제되지 않은 상태에서는 민 간투자를 유치하기도 어렵거니와 높은 요구수익률을 제시 하는 민간과의 협상이 결렬4)되기도 쉽다.
도시재생사업은 투자 측면에서 위험사업5)으로 분류된 다. 금융위기 이후 국내 부동산 개발시장에서 가장 취약한 부분은 초기자본 또는 위험자본의 조달이다. 최근 증권업 계 주도로 자금 조달이 이루어지고 있긴 하지만, 그간 초 기·위험자본의 주요 조달처였던 해외 투자기관6)의 철수, 저축은행의 역할 축소7) 등으로 투자 규모가 크게 감소했 기 때문이다. 자금력이 우수한 은행, 보험 등은 규제강화, 자금 조달과 운용기간의 불일치 등으로 위험자본에 투자 하기 쉽지 않다.
금융기관들은 부동산 개발사업에 단독으로 투자하기보 다는 여러 기관이 공동참여해 위험을 분산하는 신디케이트
(syndicate) 방식을 선호하고 있다. 시장의 불확실성이 높 아지면서 단일사업장에 대규모 자금을 투자하는 것을 부담 스러워하기 때문이다. 리츠(REITs), 부동산펀드와 같은 간 접투자기구는 여러 기관이 함께 투자할 수 있고, 정관 등의 내부 협약에 의해 투자기관별로 수익을 달리 배분할 수 있 어 공동투자에 적합한 구조다. 국내와 달리 해외 주요국에 서 리츠8)나 부동산펀드9)가 재생사업을 포함한 부동산 개발 시장에 활발하게 참여하고 있는 것은 이를 잘 보여준다.
투자유치를 위한 전제조건
일반적인 재생사업의 경우 사업성이 우수할 가능성은 높 지 않으며, 전체 사업을 공공부문이 수행하기에는 재정적 인 어려움이 있다. 사회적 편익 등을 고려한 일정 수준의 경제적 타당성을 확보하고 사업시행이 결정되면, 사업의 성공 여부는 결국 안정적인 재원 조달과 금융비용 절감으 로 귀결된다. 따라서 사업의 효율적인 수행을 위해서는 투 자자가 요구하는 기본적인 필요조건이 갖추어져야 한다.
초기 사업비의 대부분을 차지하는 토지매입 비용의 경감, 안정적 현금흐름(cash flow)과 적정 수익률의 확보, 초기 출자자(equity)의 참여, 그리고 사업을 주도적으로 수행할 수행주체 등이 이에 해당한다.
4) 2000년대 공모형 PF사업의 실패요인을 밝힌 다수의 연구에서 금융위기라는 외부 충격 외에 내부적 문제점으로 거론되는 사항은 ① 지나치게 큰 사업 규모, ② 비적절한 개발 용도, ③ 책임 있는 사업주체의 부재, ④ 공공과 민간 사이의 갈등 등임.
5) 부동산 투자대상은 위험과 수익을 기준으로 핵심자산(core), 부가가치형자산(value-added), 위험투자자산(opportunistic)의 세 가지 유형으로 분류하는 것이 일반 적임. 재생사업을 포함한 개발사업은 높은 리스크로 인해 높은 수익률(high risk, high return)을 요구하는 위험투자로 분류됨.
6) 금융위기 이전 해외 투자기관이 부동산 개발사업에 지분투자(equity investment)한 대표적인 사례는 AIG의 여의도 국제금융센터 개발, 모건스탠리의 송도 국제신 도시 개발사업 등임.
7) 2010년 말 105개에 달하던 저축은행은 2015년 6월 말 86개로 줄어들었고, 부동산 PF 잔액 또한 금융위기 이전 약 12조 원에서 2013년에는 2조 원 규모로 급감함.
8) 리츠의 100% 지분투자에 의한 미국 최초의 대규모 도시재개발은 Federal Realty Investment Trust(리츠회사)에 의한 미국 캘리포니아주의 산타나 로우(Santana Row) 재개발사업임. 5만 1,585㎡의 면적에 주거, 쇼핑몰, 호텔, 공원 등이 들어선 이 사업은 1997년부터 2002년까지 수행됨. 리츠회사가 1997년에 부지매입 후 1998년 지방정부에 GDP(General Development Plan) 형태로 사업을 제안, 리츠와 지방정부가 공동으로 개발계획을 수립하였음. 리츠 주도로 진행된 이 사업은 뚜렷한 사업주체가 지역주민의 반대, 경제여건 변화 등에 유연하게 대응하면서 사업을 성공적으로 마무리함(Dorothy Verdon 2005).
9) 미국 민간 도시재생사업 투자펀드인 Canyon-Johnson Urban Funds(부동산투자회사와 개발회사가 합동으로 설립한 펀드로, 투자 규모는 약 20억 달러)는 주로 미국 대도시의 저평가된 도시근린지역에 투자해 상업시설, 주택, 복합시설 등을 건립하고 있으며, 투자대상 자산, 투자지역 인구학적 특징, 투자 규모, 차입금 비 율 등 세부적인 투자기준을 설정하여 사업을 운영하고 있음[Canyon-Johnson Urban Funds(www.cjuf.com)].
각각의 이슈에 대한 본질을 이해하고 적절한 대응전략을 마련할 필요가 있다.
첫째, 도시재생사업은 통상 토지매입(보상)에 막대한 시 간과 비용이 소요된다. 개발사업, 특히 도심지역 재생사 업의 최대 난제이자 성패를 좌우하는 첫 번째 요인은 사업 부지를 안정적으로 확보하는 일이다. 막대한 시간과 비용 이 소요되는 토지매입(보상) 과정은 사업의 불확실성을 높 이고 수익률을 낮추는 주요 원인이 된다. 따라서 초기 사 업비의 대부분을 차지하는 토지비 부담을 줄이는 방안이 필수적이다. 계획된 시일 내에 사업 부지를 적정 가격에 매입할 수 있다면 좋겠으나, 국·공유지가 대부분인 일부 사업지역을 제외하고는 현실적으로 기대하기 어렵다. 그 보다는 토지 소유자를 개발주체에 포함시켜 현물출자10)를 유도하거나, 토지의 매입이 아닌 장기 임차하는 방안11) 등 이 효과적이다.
둘째, 위험성이 높은 사업이므로, 이에 상응하는 투자 수익률을 확보하여야 한다. 도시재생사업은 위험성이 높 은 투자다. 투자 기간이 상대적으로 길고, 주택과 상업용 부동산, 공공시설 등 투자수익과 예상 현금흐름이 상이한 시설들이 혼재되어 있을 가능성이 높다. 공공성과 수익성 을 조화시켜야 한다는 사업목적도 사업참여자 간의 이해
률을 확보하거나 위험요인을 최대한 완화함으로써 참여자 의 요구수익률을 적정 범위 내로 수렴시켜야 한다. 사업 자체의 수익률 확보가 어려운 경우라면, 공공재원의 지원 등 사업 외적인 별도의 조치12)도 고려할 수 있다.
셋째, 사업의 위험성이 가장 높은 초기단계의 지분 (equity)출자자가 필요하다. 리스크가 높은 사업 초기단계 의 안정성을 담보하기 위해서 대출(debt)이 아닌 지분출자 자의 확보가 필요하다. 개발사업의 경우 통상적으로 투자 비의 20~30%의 지분출자가 필요하다. 부동산산업이 발 달한 외국의 경우에는 자본력을 갖춘 대형 디벨로퍼(시행 사)가 출자자로 참여하는 경우가 많으나 국내에서는 현실 적으로 이러한 업체를 찾기 어렵다.13) 대안으로 지분이나 메자닌(mezzanine)14) 형태로 투자하는 투자기관을 디벨 로퍼와 함께 초기 투자자로 확보하는 방안이 자주 거론되 나, 국내 재무적 투자자(금융기관)의 경우 일부 모험자본 을 제외하면 초기 참여 가능성은 역시 높지 않다. 전통적 초기 투자자인 디벨로퍼와 투자기관 이외에 사업과 이해 관계가 높은 실수요자 그룹(지자체, 지역주민 등), 상업·
업무시설 운영회사 등의 전략적 투자자를 참여시키는 방 안도 적극적으로 모색해야 한다. 다른 방안으로는 도시재 생사업에 투자할 수 있는 펀드를 설립하는 것도 타당성이
10) 원주민이 현금 대신 땅으로 보상 받은 대토(代土)를 현물출자해 리츠회사를 설립, 개발사업을 진행한 후 나온 수익을 원주민들에게 배당하는 대토리츠가 대표적 인 방식임. 위례, 동탄 등 신도시 개발사업에 적용되었으나, 국내 재생사업에서 적용된 경우는 없음.
11) 일본 다카마츠 도시재생사업의 경우 토지의 매입이 아닌 토지에서 토지로의 권리변환방식을 적용함. 즉, 토지는 사업 전과 같이 기존 토지주가 분담하여 소유하 고, 그 위에 토지임대차계약을 체결함으로써 토지매입 비용을 부담하지 않는 방식을 사용함.
12) 현재 「도시재생 활성화 및 지원에 관한 특별법」상 지원내용은 건축규제(용적률·건폐율·높이제한·주차장 등), 주택도시기금 출자·융자, 세제지원 그리고 기 반시설 지원으로 구성되어 있으나, 지원한도가 불명확하고 제한적임. 각 사업별 특성과 재정 현황, 타 사업과의 형평성 등을 고려해야 하지만 사업활성화를 위해 서는 토지공급, 세제 등에서 보다 파격적인 인센티브를 고려해야 함.
13) 국내 개발사업의 경우, 디벨로퍼(시행사)가 통상 사업비의 5% 미만(토지매입비의 일부)을 부담하는 경우가 대부분임.
14) 개념적으로는 자기자본과 타인자본의 중간적인 성격을 지닌 자본을 지칭하는 용어임. 선순위 대출보다 후순위로 채권을 회수하므로 신용보강의 성격을 가지며, 일부는 타인자본으로서 이자를 수취하고 나머지는 자기자본으로 인정하여 사업이익을 배당 받는 형태로 투자수익을 회수함.
있다. 예를 들어, 공적 자금과 민간 금융기관이 공동으로 투자하여 일본과 같은 도시재생펀드15)를 조성하고, 이 펀 드를 통해 지분 또는 메자닌 투자를 수행하는 방식이다.
넷째, 불안정한 사업주체는 투자기관의 참여를 저해 한다. 신뢰할 수 있는 기관으로 사업수행 주체를 구성하는 것도 중요하다. 도시재생사업에서는 사업수행 주체가 누구 인가가 특히 중요한데, 새로 시도하는 사업인 만큼 시장 참 여자들이 사업의 내용, 진행과정, 위험요인 등에 대해 잘 알지 못해 사업주체의 인지도와 자본력을 보고 투자를 결 정할 가능성이 높기 때문이다. 기존 재생사업의 주요 주체 였던 조합, 건설회사, 영세관리업체 등은 장기·대형 사업 을 안정적으로 수행할 역량이 부족하며, 이는 사업의 안정 성과 투자자의 참여를 저해하는 요인이 된다. 막대한 시간 과 비용이 투입될 뿐 아니라 해당 지역 및 인근 거주자들에 게 미치는 영향이 매우 큰 도시재생사업은 공공개발방식이 유력하다. 그러나 재원 등의 제약으로 공공개발이 어려운 경우라면 민·관합동 개발방식도 유효하리라 본다. 이해관 계자들의 갈등을 조정하고, 사업에 필요한 자금을 원활하 게 조달하며, 건설한 자산을 효율적으로 관리하는 제반 과 정에 공공과 민간의 장점을 결합할 필요가 있기 때문이다.
이외에 재생사업의 원활한 진행을 위해 반드시 선행되어 야 할 점은 사업시행 시 권리보전이 어려운 세입자, 임차인 과의 갈등요인 해소방안이다. 사회적 약자(세입자, 임차인 등)에 대한 배려, 즉 재정착 지원 및 적절한 보상 등은 오히 려 앞서 제시한 요인보다 더 중요할 수 있다.
민간재원 참여를 위한 사업방식 제안
앞서 도시재생사업의 민간자본 유치를 위한 전제조건으로 토지비의 경감, 투자수익률의 제고, 초기 사업비의 확보,
안정적인 사업주체 등을 제시하였다. 어떠한 방식으로 각 전제조건을 충족시킬 것인지는 사업지별로 충분한 고민이 필요하다. 각각의 사업별로 개발 여건, 시장수요, 참여자별 이해관계 등이 서로 다르기 때문이다. 따라서 각각의 사업 특성별로 다양한 옵션을 조합하는 방식으로 해결방안을 모 색할 필요가 있다. 이 글에서는 ‘사업의 분할’과 ‘사업수행 구조’ 측면을 고려한 사업방식을 제안해 보고자 한다.
도시재생사업, 특히 경제기반형 도시재생사업은 대규모 사업이므로 전면적인 동시 개발은 쉽지 않다. 재무적 투자 자는 통상 명확한 사업특성을 요구한다는 점을 고려하면 전체 사업을 특성·기능·시기에 따라 구분하여 접근하는 방식을 고려해볼 수 있다. 도시재생사업을 토지확보, 상부 시설물 건축, 기반시설 정비 등으로 구분해 각각의 해결방 안을 수립한 후 이를 종합하는 방식이다. 예컨대, 토지는 장기 임차방식으로 마련(AIG의 여의도 국제금융센터 사 례, 서울시로부터 1999년 임차)하고, 상부 건축물은 공공 의 자금지원을 받아 민간자본이 조성(일본 다카마츠 도시 재생사업)하며, 기반시설의 건설은 민간자본이 참여하는 BTO·BTL 방식(일본 가쓰미가세키 도시재생사업, 국내 사회기반시설 민자사업)을 적용하는 것이다.
이러한 사업추진 방식에서 중요한 점은 사업시행의 우선 순위를 두어야 한다는 점이다. 통상 도로, 상하수도시설 등 의 기반시설 정비가 이루어지면 해당 지역의 토지가격은 상승하게 되는데, 재생사업 주체의 토지권리 확보 이전에 이러한 과정, 즉 지가 상승은 사업의 장애요인으로 작용하 게 된다. 따라서 토지임차권의 선확보로 투기 등의 가능성 을 배제한 후 공공의 인프라 지원(BTO, BTL) 및 건축개발 행위가 이루어져야 한다. 한편 토지의 장기 임차로 인한 토 지주의 재산권 활용 제한문제는 토지임대료 수입을 기초자 산으로 하여 토지를 유동화하는 방식으로 보완할 수 있다.
특집 경제기반형 도시재생의 지속가능한 추진방안
15) 일본에서는 2000년대 초반 도시재생사업을 국가 주요 시책으로 추진하면서 일본정책투자은행(Development Bank of Japan)과 민간 금융기관이 공동투자하고 운용하는 방식으로 도시재생펀드(Urban Renewal Fund)를 조성함.
실제 사업을 추진하기 위해서는 앞서 제시했던 내용들을 사업추진 구조로 녹여내야 한다. 이를 위해서는 토지 소유 자, 지역주민, 지자체, 투자기관 등이 공동참여할 수 있는 기 구(vehicle)와 개발에서 운영까지 사업의 모든 단계를 책임 감 있게 수행할 사업주체가 필요하다. 적절한 사업수행기구 (리츠, PFV, 신탁 등)를 매개로 사업수행 주체를 지역·사업 특성에 맞게 구성해야 한다. 특히 지역주민이나 지자체가 사 업주체로 참여하는 것이 중요하다. 사업추진 주체의 안정성 을 높이고, 개발이익을 지역 내부로 환원함으로써 지역경제 를 활성화하고 특혜 시비를 차단할 수 있기 때문이다.
도시재생사업이 지역개발사업의 일종인 만큼 지자체의 재원 분담을 유도하는 장치도 필요하다. 지자체의 투자(토 지, 유무형의 지원 등) 비중이 높은 재생사업에 대해 정부 또는 기금에서 우선 지원하도록 함으로써 지자체의 투자재 원 참여를 유도할 수도 있다. 재정자립도가 낮은 지자체는 재원 마련이 쉽지 않다는 문제가 있으나, 지자체가 보유한 관내 자산을 유동화하여 마련한 재원을 도시재생사업에 재
이 글에서는 도시재생사업의 활성 화, 구체적으로는 민간재원의 참여 를 위한 몇 가지 이슈를 정리하고 그 해결방향을 제시하였다. 그리고 몇몇 해외의 재생사업 사례에서 찾 아냈던 주요한 성공요인을 조합한 아이디어 차원의 사업방식을 제안 하였다. 그러나 누차 기술했듯이 도 시재생사업은 일반적인 해법(general solution)을 제시할 수 있는 분야가 아니라, 각 사업의 개별성을 감안한 특수해 (particular solution)를 찾아야 하는 분야다.
이를 위해서는 여러 분야의 지혜를 모으는 과정, 사업 여건 변화에 대응할 수 있는 유연한 사업방식, 그리고 무 엇보다도 조급하지 않게 사업을 끌고갈 수 있는 참을성이 반드시 필요하다.
16) 일례로 지자체의 청사, 연수원 등을 연기금이나 민간 금융기관에 세일앤리스백(Sales and Leaseback) 방식으로 매각하여 투자자금을 마련할 수 있음. 실제 캐 나다의 경우 2007년 민간 금융기관에 지자체 청사 일부를 매각한 바 있음. 다만, 현재 지자체 청사는 행정재산으로 분류되어 있어 처분이 자유롭지 않으므로 법 령 개정이 필요하고, 공공재산을 유동화하는 데 대한 사회적 반감이나 비판도 염두에 두어야 함.
참고문헌
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이삼수, 최종석. 2015. 도시재생사업에서 메자닌파이낸싱 활용방안에 관한 연 구 - 일본사례를 중심으로. 대한건축학회종합논문집 17권, 4호: 41-52.
Dorothy Verdon. 2005. Santana Row: Urban Land Institute Development Case Study. Washington D.C.: ULI.
도시재생종합정보체계. www.city.go.kr.
Canyon-Johnson Urban Funds. www.cjuf.com.
출처: 강승일 2015. 수정재작성.
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