서울시 생활권계획 도입에 대한 효과 분석
전문가 설문 통한 AHP 분석을 중심으로 *
Analysis on the Effect of Seoul's Community Plan
Focusing on AHP Analysis through Expert Survey
6
정성국**
Jeong, Seong-Kook 남진***
Nam, Jin
Abstract
The purpose of this study is to recognize institutional effectiveness of newly introduced ‘community plan’
as an intermediate level between master plan and local plans to systematically manage urban space. Literatures on master plan and community plans including planning theories are reviewed. Community plans of Seoul are examined in the aspects of institutional processes, their structures and components. Finally, AHP analysis is conducted for urban planning professionals and the results are understood by in-depth interviewing.
AHP analysis describes institutionalization necessity of community plans, significance of their components and effectiveness of their implementation by comparing them to each other two at a time. According to the result of AHP analysis, it is shown that needs of intermediate planning and locally adhering planning have high significance of 0.248 and 0.229 in terms of institutionalization necessities of community plans.
Public utilities and community center gained the best scores of 0.289 and 0.234 in planning compositions.
Effectiveness of implementation shows high significances for planned spatial management with 0.263, urban planning committee’s criteria with 0.228 and promotion of public concern with 0.224.
As the results of this study, it is recognized that experts regard community plans as considerable accomplishments in the views of intermediate, locally adhering and participative plans and required constituents of urban planning system for the future. Although community participation gains the lowest significance in the AHP analysis, it is remarkable that participations in community plans are differentiated from previous planning due to their massive scales and procedures.
색인어 : 생활권계획 생활권 계획이론 도시계획체계 도시기본계획 , , , , , AHP 분석
Keywords : Community Plan, Neighborhood Area, Planning Theory, Urban Planning System, Urban Master Plan, AHP Analysis
* 이 연구는 국토교통부 국토교통과학기술진흥원의 지원 과제번호/ ( 20TSRD-B151228-02)으로 수행되었으며, 주저자의 박사학위 논문 중 일부를 발췌 보완하여 작성되었음.⋅
서울특별시 도시계획국 시설계획과 과장 주저자
** ( : [email protected])
서울시립대학교 도시공학과 교수 교신저자
*** ( : [email protected])
서론 .
Ⅰ
연구의 배경 및 목적 1.
우리나라의 도시공간 관리체계는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 이하 국토계획 ( 법 에 따라 도시기본계획과 도시관리계획의 단계 체계로 운영되어 왔다 도시에 대한 ) 2 . 장기 비전을 담는 도시기본계획을 수립하고 이를 토대로 도시관리계획을 결정하는 시 스템이다 그러나 서울과 같은 대도시의 공간관리에 있어서는 도시기본계획 속에 도시 . 공간을 가이드하는 자세한 내용이 담겨있지 않아 기본계획을 통한 도시관리가 사실상 곤란하였다 이에 도시기본계획과 도시관리계획의 중간 단계에서 이를 연계하여 계획 . 의 방향을 제시하는 중간단위계획의 필요성이 대두되었고 서울시는 , 203 0 서울플랜 도 ( 시기본계획 을 수립하면서 ) 2013, 4 년 생활권계획 도입을 선언하였고 년여간 이를 추진 하여 2018 년 월 서울시 생활권계획이 수립되었다 3.
이 연구의 목적은 새롭게 도입된 서울시 생활권계획이 도시계획체계 내에서 당초 의도한 도입목적을 달성하였는지를 확인하는데 있다 생활권계획의 이론적 배경과 계 . 획이론 측면의 의미를 고찰하고 서울시 생활권계획을 대상으로 추진과정상 특성 구 , , 성체계 및 내용상 특성을 정리하고자 하였다 그리고 생활권계획 수립에 직접 및 간접 . 적으로 참여한 도시계획분야 전문가들을 대상으로 AHP 분석 및 후속 인터뷰를 시행하 여 생활권계획 도입 효과를 분석하고자 하였다 이를 통해 도시계획체계에 있어 새롭 . 게 도입되었으며 많은 시간과 비용 인력이 투입되어 수립된 생활권계획에 대해 그 실 , , 효성을 확인함으로써 앞으로도 계속적으로 수립하여야 하는 계획인지 여부를 확인하 는 것에 중요성이 있다.
연구의 범위 및 방법 2.
연구의 공간적 범위는 생활권계획의 시범사업 대상 도시인 서울특별시이며 서울특 , 별시의 개 권역생활권 5 , 116 개 지역생활권을 대상으로 하였다 시간적 범위는 서울시 . 의 도시기본계획의 최초 수립년도인 1990 년부터 도시기본계획과 생활권계획의 목표연 도인 2030 년까지로 하였다 .
연구의 방법은 먼저 생활권 과 생활권계획 에 대해 , ‘ ’ ‘ ’ Perry(1929) 의 근린주구에서부
터 이론적 특성과 선행연구 고찰을 통해 이론적 배경을 살펴보고 도시계획체계 변화 ,
에 대한 계획이론적 특성을 고찰하였다 서울시 생활권계획의 도입에 대해서는 추진과 .
정상 특성과 구성체계 및 내용상 특성을 정리하였다 그리고 생활권계획의 도입시 의 .
도한 목적이 실제 수립된 계획을 통해 달성되었는지에 대해 도시계획분야 전문가를 대
상으로 AHP 기법을 통한 중요도 분석과 만족도 조사 및 전문가 인터뷰를 통해 수립된 생활권계획의 효과를 분석하여 생활권계획 도입의 유효성을 확인코자 하였다.
이론 고찰과 연구의 틀
생활권 생활권계획의 개념 - ,
생활권계획에 대한 계획이론 고찰 -
선행연구 검토 -
서울시 생활권계획의 특성분석 도입배경 추진과정
- ,
생활권계획 구성체계 -
생활권계획 수립 및 내용 -
생활권계획 도입의 효과분석 중요도 분석 -AHP( )
전문가 인터뷰를 통한 분석 -
결론
연구내용 종합 -
시사점 및 제도개선 제안 -
그림1.연구의 흐름
이론적 고찰 .
Ⅱ
생활권계획의 이론적 배경 1.
도시계획에 있어 생활권계획의 태동은 C. A. Perry 의 근린주구 이론을 출발점으로 볼 수 있다 . Perry(1929) 가 주창한 근린주구 (Neighbourhood Unit) 는 초등학교를 중심으 로 하는 물리적 생활환경으로서 보행으로 가능한 휴먼스케일의 크기에 통과 교통을 배 제하고 다양한 일상생활이 가능한 주거범위를 이상으로 삼고 있다.
1표준국어대사전에 서는 생활권 에 대해 행정 구역과는 관계없이 통학이나 통근 쇼핑 오락 따위의 일상 ‘ ’ ‘ , , 생활을 하느라고 활동하는 범위 로 정의한다 ’ . Jacobs(1961) Perry 는 가 주장한 근린주구 는 너무 이상적이어서 대도시의 생활권 규모로는 적합하지 않으며 인구 규모상 만 , 10 명 수준이 대도시의 구조에 적합한 크기임을 주장하였다.
2,
31 국토도시계획학회(2012), ｢서양도시계획사｣, p.391-395.
2 Jacobs, Jane(1961, 1993), Death and Life of Great American Cities ,｢ ｣ 번역서p.168.
3 Park, Yunmi & Rogers, G. O (2015), Journal of Planning Literature 30(1): 18-36.
생활권계획을 도입한 서울시는 생활권 이란 지역의 역사적 문화적 지리적 정체성 ‘ ’ , , 이 공유되면서 생산과 소비 주거와 여가 교육과 문화 등 일상적인 주민생활 이 이뤄 , , 지는 공간적 범위로 정의하고 있다.
4‘ 생활권계획 에 대한 정의는 국토교통부가 제정한 ’ 도시기본계획수립지침에서 생활권계획은 전체 도시기본계획을 생활권별로 상세화한 계획이며 도시기본계획의 부문별 계획의 하나로 정의되어 있다 , .
이를 종합해 보면 생활권계획 이란 도시기본계획과 도시관리계획의 중간단위의 , ‘ ’ ｢ 계획이며 도시기본계획에서 제시하고 있는 해당 도시의 비전과 목표를 생활권 단위로 , 구체화하는 계획이며 도시관리계획 등 도시공간관리에 지침이 되는 계획이며 시민의 , , 생활과 지역특성을 담아낸 지역단위의 계획 이라 정의할 수 있다. ｣
그림 2.생활권계획 도입에 따른 도시계획체계 변화 자료 : 서울시 생활권계획 수립 및 운영방안(p.35)수정 사용
계획이론 고찰 2.
새로운 도시계획체계로서 서울시 생활권계획은 중간단위계획 지역밀착형 계획 주 , , 민참여형 계획을 도입목적으로 하고 있다.
5생활권계획은 도시계획체계에 변화를 가져 오는 계획이므로 계획이론적 관점에서 생활권계획의 도입특성을 고찰하였다.
먼저 생활권계획은 도시기본계획과 관리계획으로 운영되던 우리나라 도시계획체계 , 의 불완전성을 도시공간과 도시계획체계의 중간단위에서 이를 보강하는 계획이다 도 . 시기본계획의 공간정책 방향을 생활권별로 반영하여 도시관리계획을 가이드하는 계획 이며 도시공간 관리에 있어 중간단위에서 도시계획의 체계적 완성도를 높여주는 계획 , 이므로 합리적 종합계획의 특성을 갖게 된다.
4 2020서울시도시기본계획(2006 ) ‘년 의 생활권 정의는 특정 지역에 거주하는 사람들의 통근 통학 여가 쇼핑’ / / / / 친교 등 일상 생활을 영위하는 활동범위로서의 공간적 범위이다.
5 서울시(2013), ｢서울시 생활권계획의 수립 및 운영방안｣, p.31-33.
지역밀착형 계획에 있어서는 지역의 특성을 계획내용에 세밀하게 반영한 계획이다 , . 상위 및 관련계획과 주민의견을 바탕으로 자치구청장의 공약사항 해당 지역의 각종 , 개발 계획 등 지역의 요구를 생활권 단위로 묶어내 수립된 측면에서 교류적 계획 특성 이 있으며 상위계획 및 각종 행정계획들을 지역과 밀착시킨 계획으로서 합리적 계획 , 의 특성도 지니고 있다.
주민참여형 계획에 있어서는 행정동별로 , 10 명씩 지역생활권별로 , 30~50 명의 대규 모 주민 참여를 통해 주민들의 의견 제시와 계획안 설명회를 통한 피드백 자치구 등 , 행정기관의 정책적 지원 등을 통해 수립된 계획이다 주민과 지방정부가 함께 계획안 . 을 마련한 측면에서 협력적 계획의 특성을 지니는 계획이다 또한 도시계획가들이 생 . 활권계획을 수립할 때 이전에는 의사결정 과정에 참여하지 못했던 지역주민들이 주민 참여단이 되어 지역 주민들의 의견은 대변하게 되므로 옹호적 및 대변자적 계획가가 되는 점에 있어서 옹호적 계획의 특징도 지니고 있다.
이러한 생활권계획의 계획이론 특성은 생활권계획의 도입당시 도시계획체계의 문제 점으로 제시된 도시기본계획과 도시관리계획 간의 단절 지역과 도시계획의 단절 주 , , 민과 도시계획의 단절을 중간단위계획 지역밀착형 계획 주민참여형 계획으로 밀착시 , , 켜주는 계획이 생활권계획임을 설명해 준다.
그림3. 생활권계획과 계획이론의 연관관계
계획이론 측면에서 서울시가 도입한 생활권계획은 합리적 종합계획이며 교류적 계 ,
획이며 협력적 옹호적 특성을 갖는 새로운 도시계획체계라 할 수 있다 , ⋅ .
그림4. 생활권계획의 계획이론 특성
선행연구 검토 3.
생활권계획에 관한 연구를 시작하면서 배경이 되는 이론 및 기존 연구에 대해서는 생활권 및 생활권계획에 관한 연구 도시기본계획에 관한 연구 그리고 계획이론에 대 , 한 연구에 대해 살펴보았다.
생활권과 관련 연구로 오병록 (2009 ) 년 은 생활권 및 영역인식에 대한 연구를 바탕으 로 근린생활권 계획방식에 따라 근린의 인식범위에 대하여 , 2015 년에는 실제 통행실태 를 바탕으로 생활권 설정방법과 기준을 제시하였다 권영상 . (2011) 은 우리나라 신도시 를 개발시기별로 창원 분당 세종시를 선정하여 생활권의 구성요소 신도시 생활권계 , , , 획의 특성 변화경향을 제시하였다 , . Park, Y. & Rogers, G. O(2015) 는 생활권에 대해 이론 지침 실증연구에 대한 분석을 통해 도시계획체계상 하나의 위계로서 생활권의 , , 범위 등을 고찰하였다.
도시기본계획에 관한 연구로는 도시기본계획이 도시의 공간관리에 있어 지침적 역 할을 하여야 하는 부분에 대해 신동진 (2013), 이기배외 2(2008), 문채 (2004) 등 다수의 연구가 있으며 도시기본계획이 도시계획 체계에 있어 지침적 역할을 하지 못하고 있 , 음을 문제점으로 제시하였다 생활권계획에 관한 연구로 최정민외 . 2(2006) 는 도시기본 계획과 도시관리계획을 연계하는 중간단위계획의 역할로서 생활권계획 도입의 필요성 을 제기하였다.
계획이론에 관한 연구로는 합리적 계획 모형에 대한 장욱 (1992) 의 연구 계획이론의 , 패러다임적 전환에 대한 전상인 (2011) 의 연구 패러다임적 지위에 오른 계획이론들의 , 내용을 고찰한 이수장 (2006) 의 연구를 살펴보았다 .
이상 살펴 본 기존 연구 중 생활권 및 생활권계획에 대한 연구는 대다수가 생활권의
범위와 구성요소에 대한 연구이거나 또는 도시기본계획에서 부분적 개략적으로 수립 ⋅
되었던 계획을 대상으로 한 연구이며 최정민외 , 2(2006) 는 생활권계획이 수립되기 이전
에 생활권계획의 도입 필요성을 주장한 연구임을 알 수 있다.
연구의 차별성과 관련하여 이 연구는 도시기본계획과 도시관리계획으로 이원화되어 운용되는 도시계획체계에 있어 중간단위 위계에 생활권계획이 도입된 변화기에 수행 한 연구로서 생활권계획을 적극적으로 도입한 서울시의 생활권계획을 대상으로 기 수 , 립된 계획내용의 토대에서 진행된 연구이다 또한 기존 연구에서는 다루어지지 않았던 . 중간단위계획으로서 새롭게 도입된 계획을 대상으로 한 연구이며 도시계획 체계 변화 , 에 대해 계획이론 측면의 의미를 고찰한 연구이다 그리고 생활권계획 수립에 다수가 . 직접 간접적으로 참여하여 생활권계획에 대한 이해가 높은 도시계획분야 전문가들을 , 대상으로 AHP 분석 및 인터뷰를 통해 생활권계획의 도입 목적 수립내용의 특성 및 효 , 과에 대해 분석한 연구로서 기존 연구와 차별성이 있는 연구라 할 수 있다.
서울시 생활권계획의 특성 .
Ⅲ
생활권계획 도입과 추진과정상 특성 1.
서울시는 1990 년 도시기본계획을 최초 수립시 자치구 단위로 생활권을 구분하였으 나 자치구 또는 생활권 단위의 계획은 수립되지 않았다 , .
6작은 생활권 단위에서 공간 적으로 계획 방향을 안내해주는 도시계획적인 장치가 없어 서울시에서는 보다 자세한 도시계획의 필요성이 요구되어 왔다.
생활권계획은 2030 서울플랜 도시기본계획 의 후속계획이다 ( ) . 2014 년 수립된 2030 서 울플랜은 생활권계획을 통해 서울의 도시공간을 관리하겠다는 계획 방향을 제시하였 으며 생활권계획에 대해 도시기본계획에서 제시된 공간계획과 이슈별 계획을 개별 생 , 활권 별로 상세화한 계획임을 명시하였다 생활권계획은 핵심이슈별로 수립된 계획내 . 용의 정합성을 확보할 뿐 아니라 서울시와 자치구의 정책목표를 명확히 함으로서 도 , 시기본계획의 실현성을 높여준다.
생활권계획의 도입
7과 관련 국토계획법령에는 근거 조항이 없었으며 국토교통부의 , ,
6 1992년 서울시는 지방자치시대를 대비하여 자치구별 도시기본계획 수립이 추진되었으나 자치구별 계획인, 구의 과다 설정 민원해결을 위한 용도지역 변경 상업지역 상향 요구 등으로 자치구 도시기본계획 수립이, , 무산되었다 양재섭 김인희. ⋅ (2011),｢도시기본계획에 따른 서울의 생활권계획 도입 및 운영방안 연구: 자치구계획을 중심으로 서울연구원｣, , 26~28쪽 참조.
7 생활권계획의 도입과정을 보면, 2013. 4 ‘월 서울미래100년 도시계획 기반마련 을 서울시장이 직접 대외’ 발표하며 생활권계획이 추진되었다 서울연구원을 통한 생활권계획 수립기준 안 마련 같은 해 월 추진계. ( ) , 8 획이 확정되고 이후 생활권계획 과업을 위해 도시계획 용역비로 억원이 확보되면서, 60 , 2013 12년 월부터 년 월까지 년여 동안 서울시 전역에 대한 개 권역 및 개 지역생활권계획이 수립되었다
2017 12 4 5 116 .
도시기본계획 수립지침 개정 (2014.10.) 으로 생활권계획 수립근거가 마련되었다
8. 새로운 제도인 생활권계획 수립을 위해 서울시는 도시계획분야의 저명한 교수 및 박사급 연구위원들로 생활권계획 MP 단 구성 및 MP 회의 개최와 도시계획정책자문단 에 생활권계획 분과 설치 및 자문을 통해 생활권계획의 계획수립 기준과 원칙 그리고 , 주요한 계획방향을 정립하였다.
그림5. 생활권계획 수립과정 자료 : 서울시(2017),생활권계획 심포지엄 자료, p.17.
주민참여상 특성 2.
주민참여형 계획 수립은 서울시 생활권계획의 대표적 특성의 하나로 지역 주민과 함께 상향식 (Bottom-up) 계획으로 생활권계획이 수립되었다 .
지역생활권에 대한 도시계획 수립과정에 약 4,500 명의 시민들이 참여하여 계획을 수 립하였고 계획완료시까지 여러 차례 피드백 과정을 통해 생활권계획에 주민의견이 반 , 영되었다
9.
도시계획에서 단순히 주민의견을 수렴하는 종전의 주민참여와는 차원이 다른 대규 모적 주민참여 도시계획절차가 진행되었으며 주민의견을 바탕으로 생활권계획이 수 , 립되는 도시계획에 있어 대규모 주민참여라는 큰 변화가 있었다.
8 서울시는 국토계획법령에 생활권계획의 수립근거를 두고자 하였으나 국토교통부는 도시기본계획 수립지, 침에 생활권계획 수립 부문을 신설하고 서울시를 생활권계획 수립 시범도시로 지정하였다, (2014.10 ).월 9 생활권계획 주민참여단은 직업 성별 연령 등 구성원의 다양성이 고려되도록 하였으며 자치구에서 선정, , , 및 운영하였다 각 동별로 명 내외를 기준으로 선발하여 지역생활권별로는 약 에서 명으로 구성되었. 10 30 50 다 지역생활권별로 차례의 주민참여단 워크숍이 진행되었으며 전문 퍼실리테이터에 의해 참여 주민들은. 2 , 의견을 제시하였다 주민참여단 워크숍은. ‘14 ~16 ’ 3년 년 년여 간 총230회 개최되었고, 4,479명의 주민이 참석하였다 주민참여단 워크숍을 통해 발굴된 주민의견은. 39,931개로 지역생활권 별로 평균344.2개의 의견이 제시되었다 이렇게 제시된 주민의견은 생활권계획의 기초자료로 사용되어 생활권계획 세부계획에. 반영되었다.
생활권계획 구성체계 3.
서울시 생활권계획 구성체계 1)
서울시의 생활권은 권역 대 생활권 ( )
10과 지역 일상 소 생활권 ( ⋅ )
11으로 구분된다 권역 . 생활권은 개 대생활권에 대해 권역별 목표와 발전구상을 제시하였으며 별도의 생활 5 , 권계획을 수립하는 것으로 계획의 방향을 담았다.
서울시가 수립한 지역생활권은 인구 만내외 규모는 10 , 3-5 개 행정동이 하나의 지역 생활권으로 설정되었으며 서울시 전역이 , 116 개 지역생활권으로 구분되었다 .
그림 6.서울시 권역 지역생활권 구분도/ 자료 : 서울시(2017),심포지엄 자료, p.15.
서울시 생활권계획의 구성체계는 권역생활권계획은 권역에 대한 발전구상과 권역별 공간관리지침으로 이루어지며 지역생활권계획은 지역생활권별 발전구상과 지역생활 , 권별 공간관리지침으로 구성된다.
권역별 지역별 발전구상은 개 분야로 구성되며 도시공간 주거 교통 역사 문화 / 7 , , , , ⋅ ⋅
10 생활권의 공간범위와 관련 권역 생활권의 구분은 한강 남북 종단 산악지형 중심지 체계를 고려하여, , , 개 권역으로 구분되어 있다 도심권 동북권 서북권 서남권 동남권의 개 권역생활권으로 구분되어
5 . , , , , 5
있다(2030서울플랜, 2014).서울시의 권역생활권은 대생활권에 해당하며 서울 도시기본계획에서 제시한, 권역 구분을 따랐다 지형지세와 중심지 체계를 고려하여 서울을 도심과 광역중심을 기준으로하는 개. 5 권역생활권으로 구분되며, 3~8개 자치구로 구성되어 있다.
11 지역생활권의 구분은 산 하천 등 자연환경과 철도 도로 행정구역 등의 인공적 조건을 고려하며 토지⋅ ⋅ ⋅ , 이용 특성 주민교류 및 연계 현황을 고려하고 주요 역세권과 행정동을 기준으로 한 생활권 구분 행정동간, , , 쇼핑 친교통학 등 일상통행을 검토한다 여기에 자치구의 생활권 운영 경험과 인구규모를 검토하여⋅ ⋅ . 생활권 구분 안 을 마련하며 자치구 등의 의견을 수렴하여 생활권 구분을 확정하게 된다( ) , .
관광 복지 교육 산업 일자리 환경 안전이다 권역생활권계획에는 개 분야 모두 , ⋅ , ⋅ , ⋅ . 7 에 대해 핵심이슈가 선정되었다 권역생활권계획은 개권역에 대해 . 5 111 개 목표와 263 개 세부전략이 수립 제시되었다 지역생활권계획에서는 개 분야중 지역생활권별로 해 . 7 당되는 3~4 개 분야에 대해서만 핵심이슈를 제시되고 목표와 세부전략이 제시되었다 . 지역생활권계획의 이슈 목표 세부전략은 상위 및 관련 계획의 내용과 주민참여단 워 , , 크숍에서 제시된 주민의견을 토대로 수립되었다 지역생활권계획은 서울시 전지역 총 .
개 지역생활권에 대해 미래상과 개 목표 및 개 전략이 제시되었다
116 492 1,128 .
공간관리지침은 도시기본계획의 공간구조와 토지이용계획을 구체화하고 이슈별계 , 획을 공간단위로 실현하는 공간지침이 제시되었다 계획지침으로서의 성격상 공간관 . 리지침의 대상 선정 시부터 MP 회의와 정책자문단 등을 거쳐 기준이 마련되었다 공간 . 관리지침에는 중심지계획 용도지역 경관 생활서비스시설의 개 분야로 각각의 관리 , , , 4 지침이 제시되어 있다.
그림7.권역생활권계획 서남권( ) 자료 : 서울시(2017 ),년권역생활권계획 서남권( ).
그림 8.지역생활권계획 신내 망우( ⋅ ) 자료: 서울시(2017 ),년지역생활권계획 중랑구( ).
생활권계획 구성체계의 해석 2)
생활권계획의 도입으로 서울시는 시 전역 ‘ - 5 개 권역 - 116 개 지역생활권 의 공간체 ’ 계를 갖추게 되었다.
권역생활권계획은 도시기본계획에서 제시된 권역별 발전방향과 상위 및 관련 계획 에서 제시된 권역내 계획들을 종합하여 수립한 계획으로 권역내 지역생활권계획에 대 한 지침적 성격을 지닌다 도시기본계획과 도시관리계획의 간극을 메우는 중간단위계 . 획의 특성을 담고 있는 계획이다.
지역생활권계획은 주민참여단이 제시한 주민의견을 바탕으로 지역생활권의 특성을 담아낸 계획이며 생활권내 각종 상위 및 관련 계획들을 종합한 계획으로 주민참여형 , 계획이며 또한 지역밀착형 계획의 특성을 지닌다.
권역별 지역별 발전구상은 권역 또는 지역생활권내의 주요 계획 및 관리대상에 대해 / 이슈별로 개분야로 구분하여 목표와 전략을 제시한 계획이다 상위 및 관련 계획과 7 . 생활권별 특성과 주민의견을 종합하여 제시한 계획으로서 생활권계획의 중심적 부분 이며 관련 계획이 포괄되어 제시된 중간단위계획이자 주민참여형계획 지역밀착형 계 , , , 획의 특성을 지니는 종합적 계획이라 할 수 있다.
공간관리지침의 경우는 서울시 전역의 도시공간 관리에 있어 지침적 계획으로 각
생활권 및 자치구별로 일정한 원칙과 기준을 통해 적용하되 각 생활권별 특성을 반영 ,
하여 생활권별로 다양한 계획이 수립되므로 중간단위계획이면서 지역밀착형 계획의
특성을 보여주는 계획이다.
생활권계획의 도입효과 분석 .
Ⅳ
생활권계획은 도시계획체계에 있어 새롭게 도입된 제도로서 계획의 내용은 권역⋅
지역생활권에 대한 개발 및 관리에 대한 방대하고 다양한 계획내용을 담고 있다 비교 . 적 최근에 완료된 계획이므로 축적된 자료의 부족 등 정량적 분석에는 한계가 예상된 다 따라서 이 연구에서는 새롭된 도입된 생활권계획에 대해 당초의 도입 목적 필요성 . ( ) 과 생활권계획의 수립내용 측면의 중요성 등 생활권계획의 정성적 부분에 대한 분석을 통해 생활권계획의 도입효과를 분석코자 하였다 이 연구에서는 정성적 가치에 대한 . 계량적 가중치를 제시하기에 용이한 AHP 기법으로 생활권계획의 도입효과를 분석하였 으며 이후 생활권계획에 대한 이해도가 높은 전문가 인터뷰를 진행하여 생활권계획 , 도입과 수립 과정 이해 및 AHP 분석 결과에 해석 등을 통해 생활권계획의 도입효과를 분석하였다.
생활권계획에 대한 분석
1. AHP
설문개요 1)
이 설문분석은 생활권계획 제도도입의 실효성을 파악하기 위한 설문이므로 설문 대 상자는 도시계획분야의 전문가로서 생활권계획 수립에 직 간접적으로 참여하거나 또 ⋅ 는 도시계획 업무를 직접 수행하는 이들을 대상으로 하였다.
설문참여자는 명이며 모두가 도시계획분야의 전문가로서 소속분야별로는 엔지니 78 , , 어링업체 22 (28%), 명 연구원 및 교수 명 9 (12%), 광역단체 서울시 공무원 ( ) 30 (38%), 명 기초단체 자치구 공무원 ( ) 17 (22%) 명 이었으며 도시계획 업무경력은 , 20 년이상 13 명
년 명 년 명 년이하 명 이었다
(17%), 11~19 34 (44%), 6~10 14 (18%), 5 17 (22%) .
생활권계획 수립에 참여정도를 보면 직접적 참여 명 37 (47%), 간접적 참여 명 25 (32%) 로서 직 간접 참여자가 ⋅ 62 (79%) 명 이며 미참여자는 , 16 (21%) 명 이었다 .
전문가 설문으로 진행된 본 설문은 먼저 금회 수립된 생활권계획의 도입목적 달성 정도를 확인하기 위해 생활권계획의 도입 필요성 생활권계획 수립내용의 중요성 활 , , 용측면의 효과 개 문항에 대한 3AHP 분석을 시행하였다 .
A 분석의 세부항목은 생활권계획을 도입한 서울시의 사전연구 결과와 생활권계획 HP 심포지엄 공청회 등 자료와 권역 및 지역생활권계획 수립내용들과 도시계획분야 전문 , 가 FGI(Focus Group Interview) 를 통해 각 질문별로 개의 세부항목이 결정되었 5 다
12.
12 서울시 생활권계획의 수립 및 운영방안(2013, p.34),생활권계획 정착을 위한 심포지엄(2017.1., p.16, p.28, p.53), 권역 및 지역 생활권계획 안 등 참조하여 세부항목 선정하고 전문가 인터뷰를 통해 수립항목을 검증하였다( ) , .
구분 직접참여 간접참여 미참여 계
엔지니어 13명
(59.1%)
명 4 (18.2%)
명 5 (22.7%)
명 22 (100%, 28.2%) 연구자
교수 연구원 ( , )
명 2 (22.2%)
명 3 (33.3)
명 4 (44.4%)
명 9 (100%, 11.5%) 서울시 공무원 10명
(33.3%)
명 13 (43.3)
명 7 (23.3%)
명 30 (100%, 38.5%) 자치구 공무원 12명
(70.6%)
명 5 (29%)
명 0 (0%)
명 17 (100%, 21.8%)
계 37명
(47.4%)
명 25 (32.1%)
명 16 (20.5%)
명 78 (100%, 100%)
표1. 설문참여자 특성 (단위 명: , %)
설문 문항별로 개 세부항목에 대해 점 척도를 기준으로 쌍대비교로 측정하여 가 5 7 중치를 산출하였으며 각 요소항목들의 중요도 또는 가중치 신뢰도를 알아보기 위해 , 일관성지수 (Consistency Index) 를 구하여 본 AHP 분석의 신뢰도를 검증하였다
13.
분석 및 결과 2) AHP
생활권계획에 대한 AHP 분석은 도시계획분야 전문가를 대상으로 생활권계획의 도 입 필요성 수립내용의 중요성 그리고 활용측면 효과에 대하여 중요도를 산출하였다 , .
중요도 분석
AHP( ) 전문가인터뷰
생활권계획 도입 1.
필요성 2. 수립내용의
중요성 3.활용측면의 효과 0. 생활권계획
도입목적 달성여부 등
분석항목 및 세부항목 설정
정책도입 계획수립 배경⋅
개 항목 쌍대비교
5 AHP분석결과 해석
점 척도로 중요도 분석
7
그림9. 생활권계획AHP 분석 및 전문가 인터뷰 모형
생활권계획 도입의 필요성 (1)
생활권계획의 도입 필요성에 대한 세부항목은 서울시 생활권계획 수립 운영방안 ⋅ 에 제시된 생활권계획 도입 필요성 목적 인 도시기본계획의 한계 중간단위계
(2013) ( ) ① (
13 AHP분석에서의 일관성 지수(Consistency Index)는 생활권계획의 도입필요성0.0085,수립내용의 중요성 활용측면의 효과 로 분석되어 개 항목의 일관성 검증지수는 모두 이하로 일관성 검증결
0.0005, 0.0022 3 0.1
과 신뢰성이 있는 것으로 확인되었다.
획 필요 ), ② 작은 지역단위 도시계획 부재 지역밀착형 계획 필요 ( ), ③ 주민참여형 도시 계획 필요를 우선 정하였으며 생활권계획 심포지엄 , (2017) 에서 제시되었고 그간 도시 , 계획분야에서 지속적으로 논의되었던 지역단위까지 도시계획 정보제공 부족과 도 ④ ⑤ 시계획과 타 행정분야 계획 간 연계 정합성 부족을 세부항목으로 정하였다 ( ) ( ) .
분석결과 도시기본계획을 통해 도시개발사업 등의 관리방향을 제시하지 못함
AHP ‘
중간단위계획 필요 의 중요도가 로 가장 높게 도출되었으며 두 번째는 지역단
( )’ 0.248 ,
위 생활권계획의 부재 지역밀착형계획 필요 ( )(0.229) 로 조사되었다 그리고 지역단위까 . 지 자세한 도시계획 정보 제공 부족 (0.185), 도시계획과 타 행정분야간 연계체계 부족 주민참여를 통한 상향식 도시계획의 부족 의 순으로 결과가 도출되었다
(0.175), (0.162) .
도입 필요성에 대한 AHP 분석 결과는 중간단위계획과 지역밀착형 계획의 필요성에 대한 중요도가 높게 조사되어 금회 수립된 생활권계획이 당초 의도한 도입 목적을 상 당 부분 달성되었음을 확인할 수 있었다 그러나 생활권계획 도입시 또 하나의 주요한 . 도입목적인 주민참여형 도시계획은 가장 낮은 중요도로 조사되어 이에 대한 보완 필요 성이 발생되었다
14.
질문 문항 구분 중요도 순위
생활권계획 1.
도입 필요성
도시기본계획으로 개발사업 등의 관리 방향을 제시하지 못함(중간단위계획 필요) 0.248 1 지역생활권 정도의 작은 지역단위 도시계획 부재 (지역밀착형 계획 필요) 0.229 2
지역단위까지 자세한 도시계획 정보 제공 부족 0.185 3
도시계획과 타 행정분야간 연계체계 부족 0.175 4
주민참여를 통한 상향식 도시계획의 부족 (주민참여형 계획 필요) 0.162 5
생활권계획 2.
수립내용의 중요성
생활권별 생활서비스시설 현황 및 필요시설 제시 0.289 1
중심지체계 보완 및 중심지별 계획 방향 제시 0.234 2
주민의견 토대로 생활권별 미래상 및 이슈별 계획 제시 0.191 3
주거지 유형 및 관리방향 제시 0.153 4
생활권별 관련 경관계획 종합화 및 경관계획 제시 0.132 5
활용측면의 3.
효과
개별 개발사업 등에 대한 행정 기관의 계획적 공간관리 용이 0.263 1
도시계획위원회 등 심의기준으로 활용 0.228 2
지역주민들의 지역에 대한 관심과 이해도 증진 0.224 3
연구원 엔지니어링 회사의 지역정보 습득 용이로 계획수립시 노력 비용 절감, ⋅ 0.149 4 개발사업자의 도시계획 정보 접근 용이로 사업리스크 감소 0.137 5 표2. AHP(중요도 분석 결과)
14 주민참여형 도시계획은 생활권계획의 주요 도입목적의 하나로서 주민참여형 계획의 중요성이 낮게 조사된 부분에 대해 보완조사의 필요성이 요구되었으며 전문가 인터뷰를 통해 보완조사를 하였다, .
수립내용의 중요성 (2)
수립내용의 중요성에 대한 세부항목은 생활권계획의 주요 수립내용을 기준으로 ① 생활권별 미래상 및 이슈별 계획 제시 , ② 중심지체계 및 중심지별 계획방향 제시 , ③ 주 거지 유형 및 관리방향 제시 , ④ 생활권별 경관계획 제시 그리고 끝으로 생활권별 생 ⑤ 활서비스시설에 대한 계획으로 정하였다.
쌍대비교 결과 생활권별 생활서비스시설에 대한 계획이 중요도 , 0.289 로 가장 중요 한 사항으로 조사되었으며 지역중심 지구중심 등 중심지별 계획 방향 제시가 , ⋅ 0.23 4 로 두 번째로 높게 조사되었다 그리고 주민의견을 토대로 생활권별 미래상 및 이슈별 . 계획 수립 (0.191), 주거지 유형 및 관리방향 제시 (0.153), 생활권별 관련 경관계획 종합 화 및 경관계획 제시 (0.132) 순으로 조사되었다 .
수립내용에 있어 전문가들은 생활권별 생활서비스시설 제공 기준을 제시하는 부분 과 각 중심지에 대한 계획방향 제시에 보다 중요한 가중치를 부여하고 있음을 알 수 있었다.
활용측면의 효과 (3)
생활권계획 수립의 활용측면 효과는 지역주민들의 지역에 대한 관심과 이해도 증 ① 진 , ② 개발사업자의 도시계획 정보 접근 용이로 리스크 감소 , ③ 연구원 엔지니어의 지 , 역정보 습득 용이로 계획수립시 노력과 비용 절감 , ④ 개별 개발사업 등에 대한 행정기 관의 계획적 공간관리 용이 그리고 도시계획위원회 등의 심의기준으로 활용을 세부 , ⑤ 항목으로 정하여 쌍대비교를 실시하였다.
활용 효과에 대한 분석결과는 첫번째 개별 개발계획 사업 등에 대한 행정기관의 , ⋅ 계획적 공간관리 용이 (0.263) 에 대해 중요도가 가장 높게 나타났으며 두 번째는 도시 , 계획위원회 심의시 심의기준으로 활용 (0.228), 세번째는 지역주민들의 지역에 대한 관 심과 이해도 증진 (0.224) 로 높게 나타났다 그리고 연구원 엔지니어의 지역정보 습득 . , 용이로 계획수립시 노력과 비용 절감 (0.149), 개발사업자의 도시계획 정보 접근 용이로 사업리스크 감소 (0.137) 순으로 조사되었다 .
활용 효과에 있어서는 첫 번째와 두 번째로 지목된 행정기관의 계획적 공간관리 용 ,
이 (0.263), 도시계획위원회 심의기준 활용 (0.228) 은 둘 다 도시공간에 대한 계획적 관리
에 대해 전문가들은 높은 중요성을 부여하였음을 알 수 있었으며 그 다음으로는 지역 ,
주민들의 지역에 대한 관심과 이해도 증진 (0.224) 에 대해 중요도를 높게 부여하고 있음
을 확인할 수 있었다.
전문가 인터뷰 2.
분석 결과에 대한 해석의 보완과 생활권계획 도입 및 수립 당시의 내밀한 정책 AHP
결정 및 계획 수립 의도를 파악하고자 핵심참여자 위주로 전문가 인터뷰를 진행하였 다.
15또한 AHP 분석에서 주민참여형 계획의 필요성이 낮게 도출된 점 등 해석의 보완 을 위해 전문가 인터뷰의 필요성이 대두되었다.
인터뷰 질문은 금회 수립된 생활권계획의 도입목적 달성여부 수립된 생활권계획의 , 이용도 지속적 운영 필요성에 대하여 질문하였으며 인터뷰 결과는 다음과 같다 , , .
생활권계획의 도입목적 달성여부에 대해 전문가들은 당초의 도입목적을 상당부분 달성하였다는 의견을 표명하였다 중간단위계획에 대해 가장 높게 도입목적을 달성하 . 였다고 응답하였으며 생활권별 계획 수립으로 지역과 밀착된 계획이 수립되었다는 의 , 견을 주었다 그리고 주민참여형 계획에 대해서는 주민참여단의 대표성에 있어 미흡한 . 점은 있으나 대규모 주민 참여에 따른 의견제시로 상향식 도시계획이 진행된 점과 계 , 획의 수립과정에 주민들이 참여한 점 등 주민참여형 계획에 대한 의미를 부여하였다.
질문 인터뷰 질문내용
1 금회 서울시 생활권계획이 당초 도입 목적 가지 을 달성하였는지(3 ) ? 중간단위계획 지역밀착형계획 주민참여 등 상향식 도시계획
- / /
2 수립된 생활권계획이 현장에서 잘 이용되고 있는지
시 구 계획행정 측면 엔지니어 측면 연구자 측면 시 구 도시계획위원회 측면
- ⋅ / / / ⋅
3 생활권계획이 앞으로도 계속 수립 운영되어야 할 도시계획 제도인지. 제도화 및 개선에 대한 의견은
-
표3. 전문가 인터뷰 질문내용
수립된 생활권계획이 잘 이용되고 있는지에 대해서는 도시계획 분야의 현장에서 잘 이용되고 있다고 응답하였다 특히 엔지니어 응답자의 경우 계획 수립시 우선적으로 . 참고하는 자료이며 도시계획위원의 경우 위원회 심의과정에서 생활권계획이 활용되 , 고 있음을 확인할 수 있었다.
앞으로도 계속 수립 및 운영되어야 하는 제도인지에 대해 도시계획분야 전문가들인 응답자 전원이 앞으로도 필요한 계획이며 서울과 같은 대도시의 경우 지속적으로 생 , 활권계획이 수립 및 운영되어야 한다는 의견을 표명하였다.
15 인터뷰 대상자는 전체 명이며 엔지니어 명 교수 명13 , 4 , 3 (MP 1포함 서울시 공무원 명 자치구 공무원), 4 , 명에 대해 전문가 인터뷰를 시행하였다
2 .
