요약_본 연구는 노동이주정책에서의 ‘격차’(gap)와 ‘수렴’(convergence)을 고찰하고 있 다. 유럽 국가 중 영국과 독일의 사례를 비교하고, ‘격차’와 ‘수렴’경향을 야기한 요인을 분석하고 있다. 사례의 비교분석을 통해 ‘격차’와 ‘수렴’이 주요 이주수용국가들에서 보 편화된 현상이 되고 있다는 점을 제기하고 있다. 또한 ‘격차’와 ‘수렴’에 영향을 미치는 원 인은 경쟁력강화를 위한 고숙련노동력의 필요와 저숙련노동력 수요의 상존 등의 공통적 요인과 정치사회의 대응과 초국가제도의 영향 등의 차별적 요인으로 제시하고 있다.
영국과 독일의 2000년대 이후 노동이주정책에서는 ‘격차’와 ‘수렴’경향이 나타났다. 양 국에서는 노동이주정책의 목표와 실제 결과 사이의 ‘격차’가 발생했던 특정 시점이나 노 동력의 영역이 존재했던 한편, 고숙련과 숙련노동력을 수용하기 위한 이주정책의 ‘수렴’
경향은 계속성을 유지해왔다. 영국은 중동유럽출신 노동력의 대규모 이주를 경험한 후 저숙련노동력의 이주를 통제하기 시작했으며, 점수제도의 도입을 통해 고숙련노동력의 충원을 위한 정책을 시행했다. 최근 영국에서 시행되고 있는 이주 총인원 한도(cap) 정 책이 고숙련과 저숙련노동력의 이주에 어떤 영향을 미칠지 향후 고찰이 필요한 부분이 다. 독일은 유럽연합 노동이주정책을 수용해 고숙련과 저숙련노동력 충원을 위한 ‘Blue Card’프로그램과 파견노동자제도를 활용해오고 있다. ‘Blue Card’프로그램은 고숙련과 숙련노동력을 충원하기 위한 과거 ‘Green Card’제도보다 이주노동자에게 독일 이주와 정착을 위한 유인들을 확대해 제공하고 있다. 저숙련노동력의 이주는 정착을 최소화하 기 위해 귀환이 용이한 주변국가 노동력을 활용하는 파견노동자제도를 운영하고 있다.
영국과 독일의 노동이주정책에 관한 분석에 기초해 한국의 노동이주정책을 위한 함의 를 도출할 수 있다. 첫째 노동이주정책의 형성과 변화를 위해서는 공론화 과정이 필수적 이다. 둘째 노동력수요의 충족과 인구감소에 대응하기 위한 한국의 고숙련과 저숙련노 동력 이주정책의 개편이 필요하다.
주요어_ 이주정책, 노동이주, 이주노동자, 고숙련노동자, 유럽
본 연구는 2017년 대구가톨릭대학교 연구년 중 수행한 것임
* 대구가톨릭대, 정치학, yongchankim@cu.ac.kr
유럽 국가의 노동이주정책에 관한 연구:
영국과 독일의 정책을 중심으로
김용찬*
1. 서론
노동이주정책의 목표와 실제 결과의 ‘격차’(gap)는 이주수용국가에서 지속적 으로 나타나고 있다. 과거 영국의 중동유럽국가 국민에 대한 노동이주정책과 독 일의 초청노동자(guest worker)프로그램 등이 ‘격차’를 보여준 사례에 해당한다.
양국의 해당 노동이주정책은 제한된 이주와 귀환을 추구했던 정책 목표와 달리 외국인노동력의 대규모 이주와 정착이라는 결과를 가져왔다. 이러한 ‘격차’가 저 숙련노동력의 충원을 위한 이주정책을 시행하는 국가들에서 빈번해지자, ‘격차’
발생의 원인과 양태를 분석하는 연구가 1990년대부터 본격적으로 제출되기 시 작했다.
한편 세계화시대에 국가경쟁력 강화를 위한 고숙련과 숙련노동력의 충원 노 력이 선발 이주수용국가에서 진행되어왔다. 이들 국가에서의 고숙련과 숙련노 동력을 유치하기 위한 ‘선택이주’(selective immigration)정책의 시행은 전 세계 적으로 확산되고 있다. 2010년 유엔 조사에 따르면 158개 응답국가 중 27%가 고 숙련노동력의 이주를 증가시키기 위한 정책을 보유하고 있었으며, 선진국 중에 는 47%가 정책을 시행하고 있는 것으로 나타났다. 이러한 추세는 국가경제의 경 쟁력강화라는 목표에 의해 더욱 확대되고 있으며, ‘우수인재 유치전쟁’(battle for the brains)으로 묘사되고 있다. ‘선택이주’정책을 고려한 국가들은 ‘우수인재 유 치전쟁’에서 승리하기 위해 캐나다와 호주 등 전통이주국가의 정책모델을 검토 했고, 대부분 캐나다정부가 시행한 점수제도(point system)를 원용해 도입했다 (Koslowski 2014: 26-27). 이러한 ‘선택이주’정책이 확산되고 있는 흐름을 2000 년대 이후 이주연구에서는 노동이주정책의 새로운 ‘수렴’(convergence)경향으 로 지칭해왔다.
본 연구는 노동이주정책에서의 ‘격차’와 ‘수렴’을 분석하고 있다. 개별국가의
‘격차’와 ‘수렴’을 고찰하기 보다는 영국과 독일의 사례를 비교하고, 이러한 경향 을 야기한 요인 분석에 초점을 두고 있다. 사례의 비교분석을 통해 ‘격차’와 ‘수렴’
경향이 개별국가뿐만 아니라 선발 이주수용국가에서 일반화된 현상이 되고 있 다는 점을 제시하고 있다. 또한 ‘격차’와 ‘수렴’에 영향을 미치는 요인은 고숙련노
동력의 필요와 저숙련노동력 수요 상존 등을 포함한 경제인구적 환경변화라는 공통적 요인과 정치사회의 대응과 초국가제도의 영향 등의 차별적 요인을 포괄 적으로 제기하고 있다.
논문의 제2장에서는 선행연구 검토를 통해 노동이주정책의 주요 개념이 논문 에서 활용되고 있음을 밝히고, 기존 연구와 달리 비교분석과 요인에 관한 포괄적 설명을 제시하고 있는 본 논문이 가진 학문적 의미를 언급하고 있다. 제3장은 영 국과 독일의 노동이주 추이와 노동이주정책의 ‘격차’와 ‘수렴’경향에 관한 분석 을 담고 있다. 제4장에서는 노동이주정책의 ‘격차’와 ‘수렴’을 발생시킨 요인을 경 제인구적 환경변화, 정치사회의 대응, 초국가제도의 영향 등의 세 가지 차원에서 고찰하고 있다. 영국과 독일의 노동이주정책의 ‘격차’와 ‘수렴’경향은 고숙련과 저숙련노동력 수요의 상존을 야기한 경제인구적 환경변화라는 요인에 영향을 받았다는 점을 설명하고 있다. 또한 환경변화에 따른 정치사회의 노동이주정책 의 변화를 통한 대응과 초국가제도인 유럽연합의 노동이주정책의 변화 등의 요 인이 ‘격차’와 ‘수렴’에 영향을 미치고 있다는 점을 밝히고 있다. 결론에서는 영국 과 독일의 노동이주정책의 ‘격차’와 ‘수렴’경향의 특성과 향후 분석과제 등에 관 해 언급하고, 한국의 노동이주정책을 위한 정책적 함의를 제시하고 있다.
2. 선행연구 검토와 이론적 논의
노동이주에 관한 선행연구는 노동이주를 발생시키는 요인에 대한 설명과 노동 이주정책의 형성과 시행에서 나타나는 ‘격차’와 ‘수렴’경향에 관한 분석들이 주를 이루어왔다. 본 연구의 선행연구 검토는 노동이주정책을 포함한 이주정책에서 나타나는 ‘격차’와 ‘수렴’경향에 관한 연구를 대상으로 하고 있다. 홀리필드(Hol- lifield)와 마틴(Martin), 오레니어스(Orrenius) 등이 편저한 책에서 저자들은 이 주통제에 관한 두 가지 가정(hypothesis)을 각국 사례를 통해 고찰하고 있다. 두 개의 가정은 “격차”가정과 “수렴”가정이다. 첫째, “격차”가정은 법, 규정, 행정조 치, 법원판결 등을 포함한 이주정책의 목표와 결과 사이의 “격차”가 주요 선진국
에서 증가하고 있다는 것이다. 이러한 “격차”의 증가는 일반적으로 이주민을 향 한 대중적 적대감을 증대시키고 있으며, 정당과 관료가 보다 제한적인 정책을 채 택하도록 하는 요인으로 작용하고 있다는 것이다. 둘째, “수렴”가정은 외국인노 동력을 충원하는 선진국의 정책에서 유사성이 증가하고 있다는 것이다. 구체적 으로 불법이주와 난민의 이주를 통제하기 위해 선택된 정책 수단의 존재, 이민통 제조치의 결과 또는 효과, 외국인노동자에서 장기거주자가 된 이주민에 대한 통 합정책의 형성과 시행, 이주통제에 대한 정부노력에 대한 평가와 이주흐름에 대 한 일반대중의 반응 등에서 “수렴”이 나타나고 있다는 것이다(Hollifield et al.
2014: 1).
바트램(Bartram)은 노동이주흐름은 수용국가가 이익단체의 지대추구행위를 억제 또는 제한할 능력을 가지지 못할 경우 상당한 규모에 도달한다고 주장한다.
인지된 노동력부족을 다루는 대안적 해결책들이 있지만, 이들 해결책들은 고용 주들이 종종 어렵고 가장 수익성을 창출하는 것이 아닌 선택을 하도록 유도하는 과정을 필요로 한다고 지적한다. 고용주의 시각에서는 최소한의 저항을 동반하 고 저렴하면서 손쉬운 해결책은 외국인노동력의 수입이지만, 사회 내 다른 구성 원의 입장에서는 외국인노동력의 유입을 장기적으로 많은 수준에서 대가가 큰 것으로 인식하기 때문이다. 그는 노동이주에 관한 대부분의 이론들이 경제학적 접근을 취하고 있는데, 정치적 요인들에 대한 분석이 노동이주에 관한 이론적 설 명을 위해 필요하다고 제기한다. 정치과정은 인구와 경제과정과 상호작용하기 때문에 노동이주와 관련된 정치과정에 대한 분석이 중요하다는 것이다. 이를 위 해서 노동이주수용국가의 제도와 조직상의 구조에 관한 고찰이 필요하다고 언 급한다. 구체적으로 노동력의 대규모 이주는 정책담당자의 노동력수입의 비용 과 혜택에 관한 인식과 민간 이익단체의 지대추구가 관철되는 또는 관철되지 못 하는 국가의 구조에 의해 결정된다는 것이다(Bartram 2005: 2-3, 12-13, 20- 21).
카슬(Castles)은 국제이주를 분석하기 위한 개념적 틀(conceptual frame- work)의 요소들을 제시하고 있다. 첫째, 국제이주는 자체의 내재적 동학과 함께 사회적 과정으로 분석되어야 한다. 둘째, 세계화의 현재 국면에서 선진국과 개발
도상국 또는 저개발국의 관계에 의한 필요불가결한 양상으로 이해해야 한다. 셋 째, 국제이주 과정과 요인들에 관한 이해는 국가와 초국가조직의 이주정책형성 방식에 관한 분석과 연결되어야 한다. 이러한 분석은 이해관계와 이해관계가 표 현되는 방식, 정치체제가 기능하는 방식 등에 관한 고찰을 포함한다. 특히 이주 정책의 실패 또는 정책의 의도하지 않은 결과들에 관한 설명은 이러한 분석 방법 을 통해 가능하다. 이주과정은 장기간의 본성을 가지는 반면 정책순환은 기본적 으로 단기간에 이루어지며, 종종 선거주기에 의해 결정된다는 점 또한 고려되어 야 한다. 넷째, 불법체류자에 대한 국가의 이중적 태도에서처럼 국가가 선언한 목표들이 종종 호도될 수 있다는 것을 인식하는 것이 중요하다. 다섯째 통상정책 과 같이 이주와 관련 없는 정책들이 국제이주를 형성하는데 보다 큰 영향을 미칠 수도 있다는 점을 고려해야 한다(Castles 2010: 47-49).
보스웰(Boswell)과 햄프셔(Hampshire)는 “담론 제도주의”(discursive insti- tutionalism)를 소개하면서 자신들의 연구를 통해 이를 보완하고 있다. “담론 제 도주의”에서는 공공철학과 프로그램 아이디어들이 정치적 행동을 제약하며, 또 한 정치적 목표를 제기하기 위해 선택적으로 사용될 수 있는 자원을 제공한다고 설명한다. 보스웰과 햄프셔는 자신들의 연구가 정치적 행위자가 아이디어의 전 략적 동원을 통해 정부기관에 영향력을 행사하는 것이 어떻게 가능한지에 관한 구체적인 이론적 주장들을 발전시키고 있다고 주장한다. 이러한 아이디어는 공 공철학과 프로그램 아이디어, 정책제안 등 세 개의 수준으로 구분하고 있다. 행 위자는 프로그램 아이디어나 공공철학 등에 의해 제한을 받지만 다른 수준의 아 이디어의 선택과 결합에 있어 어느 정도의 자율성을 가진다고 제기한다. 또한 보 스웰과 햄프셔는 어떻게 담론 전략들이 정책을 형성하는 배경 아이디어를 차례 차례 수정하는 것이 가능한지에 관한 설명을 제시하고 있다. 구체적으로 2000년 대 영국과 독일의 이주정책 관련 정치담론의 비교분석을 통해 주장을 검토하고 있다. 양국에서는 중도좌파정당이 집권하면서 “제3의 길”(third way)과 “새로운 중도”(neue Mitte)이념에 기초해 경제적 이주를 위한 새로운 경로의 개방을 추 구했다. 두 국가 사례는 어떻게 정치적 행위자가 전략적으로 아이디어를 동원하 고, 또한 어떻게 전략의 선택이 정책을 형성하는 배경 아이디어의 변화를 만들어
내는데 성공 또는 실패하는 가에 관한 실례라고 주장한다(Boswell and Hamp- shire 2017: 133-134).
자이카(Czaika)와 하스(Haas)는 국가의 이주정책이 실패했거나 또는 효과적이 었다는 상반된 주장들이 제기된 것은 경험적 증거의 부족과 논쟁에서의 개념적 불명료함(fuzziness)때문이었다고 주장한다. 이러한 문제의 해결을 위해 그들은 이주정책의 영향과 효과(effectiveness)에 관한 개념적 틀을 제시하고 있다. 이주 정책은 이주의 구성, 출신, 숫자 등의 변경에 관한 정해진 목표를 위해 국가가 설 계하고 시행하는 법, 규정, 조치 등으로 정의하고 있다. 이주정책의 형성과 시행, 결과의 산출 등을 공공정책의 담론, 문서화된 이주정책, 실행, 이주결과 등의 순 차적인 네 단계로 구분한다. 단계별로 이주정책의 세 가지 “격차”가 존재할 수 있 다고 언급한다. 해당 단계별로 담론과 실제 법률과 규정 등을 포함한 문서화된 정책과의 불일치(discrepancy)를 의미하는 담론 “격차”, 문서화된 정책과 실제 시행 상의 괴리(disparity)를 의미하는 실행 “격차”, 정책시행이 이주흐름에 미친 영향의 정도(extent)에 관한 효능(efficacy) “격차”가 발생할 수 있다고 제기한 다. 이주정책의 효과는 문서화된 정책의 목표와 실제 이주흐름 사이의 관계를 나 타낸다. 실행과 효능의 “격차”가 잠재적으로 정책의 효과를 약화시킬 수 있다. 또 한 이외에도 비이주정책을 포함하는 이주의 다른 결정요인들이 이주 결과에 영 향을 미친다고 지적하고 있다(Czaika and Haas 2013: 487-497, 503).
부셰(Boucher)와 체르나(Cerna)는 숙련노동력 이주에 관한 International Migration 특집호를 편하면서 해당 연구들의 검토 내용을 소개하고 있다. 연구 들은 숙련노동력의 선택에 있어서 전통적인 선택자인 정부가 계속해서 중요한 역할을 하고 있는 한편, 지방정부와 같은 하위정부(sub-national government) 와 유럽연합과 같은 초국가제도, 결정적으로 고용주 등의 중요성이 증가하고 있 다는 점을 지적하고 있다. “공급주도체제”(supply-driven system)에서 정부는 대개 점수에 의해 선발되는 이주노동자의 교육, 연령, 언어, 경력 등과 같은 바 람직한 특질의 목록을 고안한다. 그에 반해서 “수요주도체제”(demand-driven system)에서는 기업의 실제 노동력 필요에 기초해 고용주가 노동력을 선택하고 있다고 제시한다. 노동력 선택에서 고용주의 증가된 역할은 외국인 숙련노동력
의 “two step” 이주경향으로 나타나고 있다. 즉 초기의 일시적 고용(employed- sponsored)이주에서 다음 단계인 영구 고용으로 진행된다는 것이다(Boucher and Cerna 2014: 21-22).
코슬로스키(Koslowski)는 부셰와 체르나가 편한 특집호에 기고한 논문에서
“선택이주정책”(selective migration policy)의 세 가지 모델을 제시하고 있다.
첫째, “인적자본모델”(human capital)로 캐나다에서 시행된 점수제도를 활용한 정부의 영주이주자 선택 모델이다. 둘째, “신조합주의모델”(neo-corporatist)은 호주에서 시행된 기업과 노동자의 광범위한 참여와 함께 점수제도를 이용한 모 델이다. 셋째, “시장우선모델”(market-oriented) 또는 “수요주도모델”은 미국에 서 실행된 고용주의 이주자 선택에 토대를 두고 있다. 최근의 비교연구에서 제시 된 것처럼 캐나다와 호주는 공급주도 점수제도 모델로 미국은 수요주도정책 모 델로 대비시키고 범주화하는 것이 유용하지만, 1990년대 중반 이후 전개된 캐 나다와 호주의 차이를 고찰하는데 한계를 가지고 있다고 지적한다. 코슬로스키 는 비교연구를 통해 이들 “선택이주정책”의 세 가지 이념형(ideal-typical)모델 은 개별정부가 정책을 다른 모델로 변화시키고 있기 때문에 현 정부의 정책 실행 의 실제 묘사라기보다는 곧 역사적 가공품이 될 것이라고 주장한다. 즉 캐나다는 호주의 정책처럼 한정된 직업목록 내에서 기술을 갖춘 이주자를 충원하는 방식 으로 전환했고, 호주는 미국의 “수요주도모델”처럼 고용주의 요구에 기초한 숙 련노동력 이주 프로그램으로 변화했기 때문에 이념형모델의 하나로 규정짓기는 어렵다는 것이다(Koslowski 2014: 27, 36).
한센(Hansen)은 영국이주정책의 변화를 제도분석을 통해 설명할 수 있다고 주장한다. 독일과 달리 영국의 행정부에 대한 견제 부재 또는 대립적 양당제도 등의 제도적 특성은 상대적으로 오랜 동안 개방 또는 통제 이민정책을 지속할 수 있는 요인이 되고, 또한 이주에 관한 수사(rhetoric)의 변화를 가져온다는 것이 다. 한편 이러한 제도분석을 통해 시장의 역할 또는 인종개념에 기초한 접근법 의 “과잉결정”(over-determination)적 분석의 오류를 피할 수 있다고 언급한다 (Hansen 2014: 214-216).
마틴(Martin)은 독일이 2005년 인정된 이주국가가 되었다고 언급하면서 새로
운 “격차”와 정책의 “수렴”이 나타났다고 주장한다. 독일의 고숙련노동력을 적극 적으로 받아들이기 위한 정책은 소수를 충원하는데 그쳐 목표와 결과의 괴리가 나타났다고 제시한다. 한편 2005년 처음으로 도입되어 시행된 이주제도는 영국 과 프랑스, 네덜란드 등의 정책과 유사하게 노동이주에 관한 새로운 규정들과 이 주민통합에 관한 내용을 포함하고 있었다고 언급한다. 이러한 “수렴”은 유럽연 합의 이주정책과 영국과 프랑스, 네덜란드 등 유럽 국가의 이주통제와 이주민통 합정책에 영향을 받았다고 지적한다(Martin 2014: 224).
선행연구는 이주정책의 목표와 실제 결과의 ‘격차’ 또는 ‘수렴’경향에 관한 분 석을 위해 다양한 접근을 시도하고 있다. 이들 연구는 ‘격차’ 또는 ‘수렴’경향에 관 한 요인을 세계화와 국민국가의 역할, 정치제도, 이주담론, 초국가제도, 행위자, 정책시행과정 등으로 제시하며, 이들 원인에 의해 이주정책의 ‘격차’와 ‘수렴’을 설명하고 있다. 또한 일부 연구는 ‘선택이주’정책의 유형화를 시도하기도 했다.
그러나 기존 연구는 노동이주주정책의 형성과 시행에서 노정되고 있는 목표와 실제 결과의 ‘격차’와 ‘수렴’경향을 포괄적으로 분석하지 못한 한계를 가지고 있 다. ‘격차’와 ‘수렴’경향을 동시에 비교분석하는 연구가 부족할 뿐만 아니라 ‘격차’
또는 ‘수렴’경향을 특정 원인만을 통해 설명하는 제한성을 보여주고 있다. ‘격차’
와 ‘수렴’경향을 특정 원인만으로 설명하는 것은 특정 시기의 현상을 설명하는 데 는 적절할 수 있으나, 보편적이고 병행적 현상으로서의 ‘격차’와 ‘수렴’경향을 분 석하는데 한계를 가진다. 따라서 2000년대 두드러지게 나타나고 있는 노동이주 정책에서의 ‘격차’와 ‘수렴’경향의 요인은 정치, 경제, 인구, 초국가제도 등의 영향 에 대한 다차원적 분석을 통해 규명되어야 할 필요가 있다. 또한 이러한 요인에 관한 포괄적 분석은 ‘격차’와 ‘수렴’경향을 분절적으로 고찰하지 않고 동시에 설 명할 수 있는 틀을 제공해줄 수 있다.
본 연구에서는 노동이주정책의 목표와 실제 결과 사이의 ‘격차’발생과 ‘수렴’경 향이 개별국가에서 동시에 진행되고 있으며, 특히 2000년대 이후 유럽에서 두드 러지게 나타나고 있다는 점에 주목해 이를 분석하고자 한다. 영국과 독일 노동이 주정책 사례분석에서 ‘격차’발생과 ‘수렴’경향의 요인을 특정 원인이나 상황에 국 한하기 보다는 경제·인구, 정치, 초국가제도 등의 영역으로 확대해 고찰함으로
써 포괄적 설명을 제시하고자 한다.
논문에서 영국과 독일의 노동이주정책을 사례로 선택한 것은 양국이 상이한 이주경험과 이주국가로의 전환을 경험했음에도 2000년대 이주통제 목표와 실제 결과의 ‘격차’발생과 고숙련노동력의 충원을 목표로 한 ‘선택이주’정책으로의 ‘수 렴’경향을 보여주고 있기 때문이다. 이러한 추세는 다른 유럽 국가에서도 나타나 고 있는 현상이기도 하다. 본 연구에서 분석 시기는 ‘격차’발생과 ‘수렴’경향이 두 드러지게 나타나 지속되고 있는 2000년대 이후로 설정하고 있다. 개념의 활용과 관련해 연구에서는 이민 대신 이주를 활용하고 있다. 노동이민은 노동력의 정착 을 전제할 수 있는 용어로 오해될 수 있어 논문에서는 본국으로의 귀국을 포함한 개념으로 노동이주를 사용하고 있다. 또한 홀리필드 등이 제시한 개념을 원용해
‘격차’개념은 국가에서 설정한 노동이주정책의 정책 목표와 실제 결과 사이의 ‘격 차’를 의미하며, ‘수렴’개념은 ‘선택이주’정책의 도입과 시행이 보편적으로 진행 되는 상황을 지칭하는 것으로 활용하고 있다.
3. 영국과 독일의 노동이주정책의 ‘격차’와 ‘수렴’
1) 영국과 독일의 노동이주 추이와 정책
2000년대 들어서 영국과 독일은 노동이주정책을 새롭게 수립하고 유럽연합 회원국 시민과 제3국출신 노동력의 노동이주를 수용했다. 영국은 고숙련노동력 을 충원하기 위한 새로운 이주제도를 도입했으며, 저숙련노동력의 충원을 위해 2004년 유럽연합에 신규 가입한 중동유럽국가 국민의 이주를 허용했다. 영국은 제2차 세계대전 이후 복구를 위해 폴란드인 등 유럽 국가 노동력과 구식민지 출 신 노동력을 활용했다. 이후 구식민지 출신 국민의 이주가 계속되면서 노동력 충 원을 위한 별도의 정책을 수립하지 않았다. 1990년대부터 영국은 고숙련 노동력 충원과 저숙련노동력 수요의 충족을 위해 유럽연합 시민과 제3국출신 노동력을 활용하기 위한 노동이주정책을 본격적으로 검토하기 시작했다.
독일도 영국과 마찬가지로 경제발전을 위해 고숙련노동력의 충원을 위한 제도 를 수립했으며, 계속적으로 존재하는 저숙련노동력 수요를 충족하기 위한 정책 도 시행했다. 전후 독일은 영국과 달리 구식민지 출신 노동력을 이용할 수 없었 다. 따라서 독일은 국가 간 협정을 통해 저숙련노동력인 초청노동자를 수용해 활 용했다. 이들의 이주와 가족재결합이 이루어지면서 독일 내 이주민 수가 급격히 증가하자 독일정부는 1970년대 중반 초청노동자 프로그램을 중단했으나, 1980 년대까지 가족재결합을 통해 이주민의 수는 지속적으로 늘어났다. 이러한 역사 적 경험은 독일이 2000년대 영국과 같이 고숙련과 저숙련노동력의 충원을 위한 정책을 수립했지만, 이주노동력을 활용하지만 정착은 제한하는 조치의 도입에 영향을 미쳤다. 즉 고숙련노동력의 이주는 IT분야에 국한되었고, 저숙련노동력 은 본국으로의 귀환이 수월한 인접 국가의 노동력을 활용했다. 독일은 유럽연합 의 노동이주정책에 보조를 맞추기 시작하면서 정책 수립 초기의 제한적 노동이 주정책을 탈피하기 시작했다.
영국은 2004년 유럽연합에 신규가입한 중동유럽 8개국(A8) 시민의 자유로운 이동과 노동의 권리를 다른 회원국들과 달리 바로 보장하는 정책을 시행했다. 기 존 회원국들은 ‘가입조약’(Accession Treaty)에 따라 최대 7년까지 중동유럽 회 원국 시민의 노동시장 진입을 통제하고자 했다. 그러나 영국의 경우 자유이동과 노동의 권리 존중의 원칙에 따라 중동유럽출신 노동자의 유입을 허용하면서, 과 도기적으로 노동자등록제도(Worker Registration Scheme)를 실시했다. 중동유 럽출신 노동자 고용의 허용으로 영국정부에서 당초 예상했던 연간 18,000명 수 준을 훨씬 넘어서는 2006년 8월 기준 427,000명의 중동유럽출신 노동자가 영국 에 유입되었다. 이들 노동자의 약 62%가 폴란드 출신이고, 18세에서 34세까지 의 청년노동자층이 약 82%를 차지했다. 대부분의 노동자들이 제조업과 단순 노 무직 등 저숙련 직종에 종사했다. 중동유럽출신 노동자의 급격한 증가에 대해 정 치사회와 시민사회의 비판이 강화되자, 영국정부는 2007년부터 저숙련노동력의 유입을 통제하겠다는 입장을 발표했다(심재진 2006: 17-19).
2004년 A8국가 국민에게 노동이주를 허용했던 영국정부는 2007년 새롭게 유 럽연합에 가입한 불가리아와 루마니아(EU2) 국민의 영국이주는 7년의 경과기
간을 설정해 2014년에 허용하는 것으로 결정했다. 영국정부의 이주제한 정책에 따라 2010년까지 124,000명의 불가리아와 루마니아 출신 이주민이 이주했는데, 이 숫자는 스페인과 이탈리아, 독일에 비해 현저히 낮은 것이었다. A8국가 출신 노동력이 대규모 이주를 통해 700,000명까지 영국거주 숫자가 증가했던 상황은 재현되지 않았다. 영국정부의 EU2국가 국민의 노동시장으로의 유입제한조치에 도 불구하고 불가리아와 루마니아 국민은 노동이주의 통제를 받지 않는 자영업 등의 체류자격을 통해 영국으로 이주하면서 10만 명 넘게 영국에 정착할 수 있었 다(Migration Advisory Committee 2014: 56-59).
비EEA국가 국민의 영국이주를 ‘점수기반제도’(points-based system)에 기 초해 승인하는 Tier(단계) 비자제도의 2010년 도입은 고숙련노동력과 숙련노동 력의 충원을 위한 영국 노동이주정책의 새로운 변화였다. Tier 1 투자자, 기업 가, 예외적 재능을 갖춘 이주자, Tier 2 숙련노동력과 주재원(Intra-company transferee), Tier 3 저숙련노동력, Tier 4 외국인학생, Tier 5 청년층 이동(Youth Mobility)과 임시노동자 등으로 단계를 구분해 노동력을 충원하고 비자를 발급 하는 제도이다. 특히 영국정부는 숙련노동력의 경우 일자리부족목록(shortage occupation list: SOL)을 활용해 제3국출신 국민이 노동력으로 충원될 수 있도 록 조치를 취하고 있으며, Tier 비자제도의 Tier 2와 연계되도록 하고 있다. Tier 2 비자제도를 통해 연간 허용되는 숙련노동자의 인원은 20,700명으로 설정했으 나, 주재원 노동력의 수는 제한을 두지 않았다. Tier 3 비자제도의 시행은 연기되 었다(Devlin et al. 2014: 17-18; European Migration Network 2015: 14-15).
표 1. 영국의 임시 이주노동자 입국 현황 (단위: 천 명)
2010 2015 2016
워킹홀리데이노동자 20.7 25.3 22.3
계절노동자 21.3
주재원 29.2 36.4 36.0
기타 임시 이주노동자 30.6 34.9 36.0
고용허가 27.9 27.6
자료: OECD, International Migration Outlook 2018: 285
영국에서 2012년과 2013년에 고용된 이주민 중 경제이주로 입국한 경우 EEA 출신은 고숙련노동력의 비율이 43%를 차지한 반면, EEA 출신이 아닌 경우는 69%로 나타났다. 출신 국가와 관계없이 학업을 위해 입국한 이주민이 영국에 서 취업을 하는 경우 약 3분의 2 정도가 고숙련 직종에 충원되는 것으로 나타났 다(Cooper et al. 2014: 17). 2015년 58,000명의 노동인력이 영국으로 유입되었 다. 2014년 64,400명에 비해 감소한 수치이다. 2016년에는 Tier 2에 해당하는 숙 련노동자 비자 신청자가 56,100건이었다. 이 신청 건수는 2015년의 56,000건과 비슷한 수치이고, 가족을 포함해 93,200명에게 Tier 2 숙련노동력 비자가 발급 되었다. 영국정부는 2016년 3월 숙련노동력의 Tier 2 비자를 발급받기 위한 소 득기준을 기존 20,500파운드에서 25,000파운드까지 상승시켰다. 선임관리자와 ICT전문가의 장기 체류 주재원 자격 승인을 위한 최소연봉 기준은 41,000파운 드로, 단기 체류의 경우도 기존 24,500파운드에서 30,000파운드까지 관문을 높 였다. 2015년 영국의 주재원 노동력 수는 36,400명으로 나타났다. 또한 외국인 학생이 영국에 체류하기 위해 선행 취득학위보다 낮은 수준의 학업과정에 입학 하거나 변경하는 것을 엄격히 막는 조치를 취했다. 이러한 일련의 정책은 영국 의 유럽연합 탈퇴에 관한 국민투표를 앞두고 영국으로의 이민을 통제하기 위한 방안의 일환이었다( European Commission a 2016: 2; European Migration Network 2015: 16; OECD 2017: 240-241).
독일의 첫 번째 규정화된 이주관련 법률은 2002년 제정과 2004년 개정을 거
표 2. 영국의 제3국출신 이주민의 일자리 관련 비자 발급 현황 (단위: 명)
비자 발급 유형 2016년 9월 2017년 9월
Tier 1 비자 4,516 4,820
Tier 2(숙련) 비자 93,913 93,700
Tier 5(청년층 이동과 임시노동) 비자 41,998 41,652 Non-PBS(points-based system)
또는 기타 고용허가 비자 24,144 24,211
총계 164,571 164,383
자료: Office for National Statistics, Migration Statistics Quarterly Report: November 2017: 14
쳐 2005년 시행되었다. 당시 법률은 비유럽국가 숙련노동력의 입국을 간소화하 는 정책을 포함하고 있었다. 연봉 66,000유로 이상의 일자리를 제공받은 이주노 동자 또는 독일 대학을 졸업한 외국인유학생 등이 정책의 대상이 되었다. 법률은 기본적으로 독일이 노동력을 선택해 이주를 허용하겠다는 방향에서 노동이주 정책을 수립한 이주제도로 평가할 수 있다. 법률 제정 이전에 독일정부는 2000 년 ‘Green Card’제도를 도입해 IT분야의 숙련노동력을 충원하기 위한 프로그램 을 시행했다. ‘Green Card’프로그램은 컴퓨터기업협회(BITKOM)가 제기한 IT분 야에서 75,000명의 노동력이 부족하다는 주장을 정부가 수용해 시작되었다. 프 로그램은 비유럽국가 출신 IT분야 숙련노동자에게 5년 동안의 일자리와 거주권 (residence permit)을 제공했다. 2000년에 14,000명에게 ‘Green Card’가 발급되 었다. 당시 인원은 독일정부의 예상보다 적은 것이었다. 미국의 경우 IT분야 숙 련노동자에게 영주권을 제공하고 5년 후에는 국적을 취득할 수 있도록 조치를 취함에 따라 미국으로 이주가 집중되었기 때문이었다. 독일의 IT분야 고용주들 은 ‘Green Card’프로그램이 숙련노동자의 영주를 제한함으로써 충원을 위한 장 애물을 가지고 있다고 인식했다(Martin 2014: 226, 234-235).
독일에는 고용허가를 통해 2015년 27,100명이 노동력으로 유입되었으며, 이 는 2014년의 27,900명 보다 다소 감소했다. 주재원 노동력은 영국보다 적은 2015년 기준 9,100명 수준이었다. 제3국출신 이주노동자는 2015년 기준 전년 대비 4% 증가한 38,800명에 달했으며, 이들 중 고숙련노동력은 28,000명이었 다. 2016년에는 전년 대비 30% 이상 증가한 51,000명의 제3국출신 외국인노동
표 3. 독일의 임시 이주노동자 입국 현황 (단위: 천 명)
2010 2015 2016
산업연수생 4.9 4.3 4.0
계절노동자 296.5 0.0 0.0
주재원 5.9 9.1 7.5
기타 임시 이주노동자 33.9 17.9 20.4
고용허가 27.1 50.5
자료: OECD, International Migration Outlook 2018: 235
력이 독일로 이주했다. 이들 중 약 65%가 고숙련노동력이었다. 제3국출신 외국 인노동력의 증가는 일시적으로 이주허용조건을 완화해 발칸서부국가 국민의 독 일이주를 허용한데 기인한다. 유럽연합의 고숙련노동력 충원정책인 ‘Blue Card Directive’에 따라 입국한 노동자는 6,800명으로 전년 대비 30% 증가한 것으로 나타났다(OECD 2017: 190-191; OECD 2018: 234).
영국에서는 파견노동자(posted worker)1 수가 2010년 이후 소폭의 상승이 있 었지만 5만 명 내외의 인원을 유지해왔다. 독일은 2015년 기준 유럽연합 회원국 파견노동자의 29%를 받아들였다. 2010년 이후 파견노동자의 수는 급격하게 증 가해왔다. 40만 명 이상의 파견노동자가 독일에서 일하는 것으로 나타났다. 폴란 드의 파견노동자 유출이 가장 높게 나타났는데 지리적으로 인접한 독일 등지로 많은 인력이 유입되었다(OECD 2017: 23-24).
영국의 경우 고숙련노동력 이주정책과 달리 저숙련노동력 이주정책은 종합 적인 충원제도를 수립하지 않고 구분된 고용허가제도를 통해 시행해왔다. ‘워킹 홀리데이’(working holiday), ‘계절농업노동자충원제도’(Seasonal Agricultural Worker Scheme), ‘수요부문별확충제도’(Sector Based Scheme), 가사노동자고 용허가, 외국인학생고용허가 등의 다양한 고용허가제도가 존재했다. 2003년 시 작된 ‘수요부문별확충제도’는 불법체류자를 양산하게 되자 2005년 중단되었다.
1 파견노동자는 유럽연합 회원국의 노동자가 고용주를 통해 다른 회원국에서 일시적으로 파견근로를 행 하는 노동자를 지칭한다. 파견노동자는 회원국 노동자와 동일하게 고용과 노동조건 등을 대우받는 유 럽연합 유동노동자(mobile worker)와 달리 일시적으로 체류하고 노동시장에 통합되는 노동력으로 간 주되지 않는다(유럽연합 홈페이지 b, 검색일: 2018.07.02).
표 4. 영국과 독일의 주재원과 유럽연합 출신 파견노동자 이주 현황 (단위: 천 명)
2010년 2011년 2012년 2013년 2014년 2015년 2016년 주재원
이주
영국 29.2 29.7 29.3 33.2 36.6 36.4 36.0
독일 5.9 7.1 7.2 7.8 9.4 9.1 7.5
파견노동자 이주
영국 34.3 37.2 40.4 43.5 50.9 54.3 57.2 독일 250.1 311.4 335.9 373.7 414.2 418.9 440.1
자료: OECD, International Migration Outlook 2018: 29-30
영국은 저숙련노동력의 확충을 위해 주로 워킹홀리데이노동자를 지속적으로 활 용해왔다. 2007년 39,400명에서 2015년 25,300명으로 감소했지만 꾸준히 워킹 홀리데이비자 발급을 통해 노동력을 충원해왔다. 호주, 미국, 뉴질랜드, 캐나다 등의 전통이민국가가 아닌 영국의 워킹홀리데이노동자의 수용은 예외적인 현상 이다.
한편 독일에서 저숙련노동력 이주정책은 1991년 ‘계절노동자프로그램’(sea- sonal worker program)의 수립을 통해 다시 부활했다. 중동유럽국가와의 양자 협정에 기초해 농업, 건축, 음식공급 등의 부문에 3개월까지 일하는 것이 허용되 는 저숙련노동력을 충원했다. 2001년 278,000명의 계절노동자 중 85%가 지리 적으로 인접한 폴란드 출신이고, 루마니아, 체코슬로바키아, 크로아티아, 헝가 리 출신의 노동자가 나머지를 구성했다. 또 하나의 프로그램은 계약노동자프로 그램(contract worker program)으로 외국인노동자가 모국 기업에서 고용된 후 구체적인 프로젝트를 위해 독일에서 일할 수 제도로 2년까지 일할 수 있었다. 파 견노동자프로그램을 통해 1999년 20만 명이 넘는 유럽연합 회원국 출신 파견노 동자가 독일의 건설업에 종사했다. 또한 독일은 산업연수생(trainee)제도를 통해 노동력을 충원해왔다. 2007년의 경우 4,800명을 받아들였고, 2015년에는 4,300 명을 수용해 활용했다. 산업연수생제도는 전통이민국가가 아닌 일본과 한국 등 지에서 외국인노동력을 충원하기 방안으로 폭넓게 활용되었다. 영국과 독일의 저숙련노동력 이주정책은 1974년 이전 유럽의 초청노동자프로그램의 규모를 예 상한 것이 아니며, 저숙련노동력을 오직 구체적이고 제한된 목적을 위해 활용하 기 위한 정책이었다(Castles 2006: 750-754; OECD 2017: 25).
영국과 독일은 2000년대 초반부터 본격적으로 제3국출신 고숙련과 숙련노동 력의 충원제도를 수립해 노동이주를 확대하고자 했다. 영국이 Tier 비자제도의 도입을 통해 산업전반에 걸친 고숙련과 숙련노동력의 충원을 계획한 반면, 독일 은 IT분야에 국한된 숙련노동자 프로그램을 도입했다. 영국의 경우 최근 비자승 인 기준을 상향조정하는 조치를 도입했지만 기업 간 이동을 위한 주재원의 이주 를 대규모로 허용함으로써 기업 활동의 발전을 촉진시켰다. 독일의 경우 IT분야 숙련노동력 충원에 어려움을 겪자 이주 시 혜택을 확대하는 조치를 취했으며, 유
럽연합의 숙련노동력 충원정책인 ‘Blue Card Directive’제도를 시행하고 있다.
한편 저숙련노동력을 충원하기 위해 영국과 독일은 제3국출신 노동력이 아닌 중 동유럽 출신이 중심이 된 유럽연합 시민을 활용하는데 주안점을 두었다. 영국의 경우 유럽연합에 신규 가입한 중동유럽 국가 출신 노동력을 충원했고, 이들의 수 가 급격히 증가하자 통제조치를 취하였다. 한편 ‘워킹홀리데이’프로그램을 통해 국가 간 협정이 체결된 비유럽국가의 청년노동력을 저숙련노동력으로 지속적으 로 충원하고 있다. 독일은 ‘계절노동자프로그램’을 통해 인접한 중동유럽국가 국 민을 저숙련노동력으로 수용했으며, 최근에는 이들 국가 출신 파견노동자를 저 숙련노동력으로 충원해 활용하고 있다.
2) 영국과 독일의 노동이주정책의 목표와 결과의 ‘격차’
영국과 독일의 2000년대 노동이주정책의 목표와 실제 결과의 ‘격차’는 지속적 인 현상으로 나타났다. 양국 모두 고숙련노동력을 대상으로 한 ‘선택이주’정책과 저숙련노동력 이주의 통제에 기반을 둔 정책을 수립했다. 저숙련노동력 이주통 제정책은 다양한 요인에 의해 제한적으로 시행되었다. 영국은 중동유럽 회원국 의 노동력을 저숙련노동력으로 활용하고자 했으나 예측 이상의 대규모 유입을 경험했고, 이러한 유입은 이주통제를 강화하는 정책으로 급선회하는 계기가 되 었다. 독일의 경우 과거 노동이주정책의 ‘교훈’을 통해 저숙련노동력의 이주를 통 제하고 정착을 억제하기 위한 정책을 펴왔으나, 저숙련노동력 충원의 필요성으 로 인해 이주를 제한하지는 못하고 정착을 저지하는데 주안점을 두고 있다. 또한 독일의 고숙련노동력을 충원하기 위한 ‘선택이주’정책은 시행 초기 소기의 목표 를 달성하지 못했다.
영국정부는 2000년대 들어서면서 경제상황이 악화되자 노동유연성제고, 실업 지원감축, 근로연계사회보장추진 등의 정책을 시행했다. 이러한 조치들은 저임 금일자리가 증가하는데 기여했으며, 이주노동력의 영국 유입을 위한 요인으로 작용했다. 당시 노동당정부의 중동유럽출신 노동력에 대한 노동시장 개방정책 은 영국산업연맹(Confederation of British Industry)과 노동조합총연맹(Trade
Union Congress)의 지지를 확보했다. 노동당정부는 저숙련노동력의 부족을 노 동력 유입을 통해 충원해야 한다는 기업과 노동조합의 요구를 공히 반영한 것이 라는 주장을 통해 정책시행의 정당성을 강조했다. 반면 야당인 보수당은 다른 유 럽연합 회원국들과 유사하게 노동력의 자유이동을 위한 과도기간을 두지 않는 것에 대해 비판했다. 그러나 노동당정부는 노동시장을 개방하더라도 유입 인원 은 많지 않을 것이며, 지리적으로 인접한 독일이나 오스트리아 등지로 대거 이 동할 것으로 예측했다. 2007년 루마니아와 불가리아가 신규 회원국이 되고 중 동유럽출신 노동자의 영국 유입에 대한 비난 여론이 지속되자, 유럽연합 회원 국 저숙련노동력의 이주를 통제하기 위한 조처들을 도입했다. 영국정부의 통제 정책도입은 숙련노동력의 충원은 지속하되 저숙련노동력은 필요한 특정 부문 에서만 노동력을 활용하고자 하는 의도에 기반을 두었다. 저임금일자리에 2004 년 유럽연합에 신규 가입한 중동유럽국 출신 노동력의 충원이 대폭 증가함에 따 라 영국의 정치사회는 상반된 주장을 제기했다. 2007년 여당인 노동당의 브라운 (Gordon Brown)총리는 새롭게 만들어진 일자리가 이주노동자에게 돌아가고 있다는 문제제기를 인식해 “영국 노동자를 위한 영국의 일자리”(British job for British workers) 50만개를 창출할 것이라고 주장했다. 반면 보수당은 저임금 이 주노동자의 유입이 고용주에게는 단기이익이 될 수 있으나, 영국 노동자의 일자 리를 빼앗는 효과가 있다는 점을 지적했다. 영국독립당의 경우 이주민규모 감 축 및 사회보장축소, 역내이주를 허용하는 유럽연합에서의 탈퇴 등을 주장했다.
2010년 집권한 보수당정부는 전체적인 이주민 수의 감소와 이들에 대한 사회보 장축소를 추진했다(김성진 2015: 206-208; 정희라 2009: 489-490).
상기한 것처럼 영국 노동당정부의 중동유럽출신 노동자에 대한 이주허용은 연 간 2만 명 수준의 유입이 있을 것이라는 예측에 기초했다. 그러나 예상과 달리 연 간 수십만 명의 중동유럽출신 노동자들이 영국으로 이주했다. 대규모 이민자의 유입으로 인한 우려가 증폭되었고 이민통제에 대한 여론이 조성되기 시작했다.
이민통제에 대한 여론을 의식해 노동당정부도 비유럽 출신 이민자의 이민을 통 제하고, 점수제도 도입을 통해 고숙련과 숙련노동력의 충원을 강화하고자 했다.
보수당은 이민통제를 강화하는 공약을 제시하며 노동당정부의 이민정책을 비판
했다. 보수당은 2010년 집권하면서 이민규모를 노동당정부 시기 이전 수준으로 제한하는 정책을 제시하고, 비유럽출신 노동자의 유입을 막기 위한 조처부터 시 행에 옮겼다. 이러한 이민총원제한정책에 대한 우려가 기업인과 정책전문가, 야 당인 노동당에서 제기되었다. 기업인과 정책전문가 중에서는 인력과 기술력의 부족이 심화될 수 있다는 입장을 표명하기도 했다. 노동강도는 높은데 임금은 낮 은 서비스와 제조업 등 외국인노동력에 대한 의존도가 높은 직종에서 노동력충 원이 어려움을 겪을 것으로 예상했다. 시기적으로도 독일이 7년간 유예해온 중 동유럽국가 출신 노동력에 대한 노동시장개방이 시행됨에 따라 과거와 같이 영 국으로의 급격한 유입 가능성이 낮다는 점도 고려할 것을 지적했다. 노동당은 이 미 시행되고 있는 점수제도를 통해 이민통제가 가능한 상황에서 총인원의 제한 은 필요한 인력의 수급을 제한할 수 있다고 주장했다(하세정 2010: 58-61).
독일은 글로벌 경제위기 이후 2011년 유럽연합 회원국 국민의 대규모 유입을 경험했다. 전년도의 376,217명의 유럽연합 회원국 국민이 독일로 이주한데 비 해 2011년은 33.43% 증가한 501,997명이 독일로 유입되었다. 이들 중 인접국가 인 폴란드 국민이 162,835명으로 가장 많았으며, 루마니아 94,426명, 불가리아 51,149명, 헝가리 40,922명 등 중동유럽국가 국민의 이주가 다음 순서를 차지했 다. 또한 경제위기 상황에 처해있던 이탈리아, 그리스, 스페인 국민 등의 독일 유 입도 증가했다. 2012년에도 폴란드 184,325명, 루마니아 116,964명, 불가리아 58,862명 등 이들 국가 국민의 독일 유입은 전년도에 비해 증가했다. 2010년 독 일의 경제성장률은 전년도의 -5.1%에서 회복되어 4.2%의 성장세를 보인 반면, 2010년 기준 그리스 -4.9%, 스페인 -0.3%, 이탈리아 1.7%, 루마니아 -1.1% 불 가리아 0.4% 등의 경제성장률을 기록했다. 이들 국가들의 실업률 또한 2012년 기준 독일이 5.4%에 비해 그리스 27%, 스페인 26.7%, 불가리아 12.6%, 폴란드 10.7% 등으로 나타났다. 결국 경제위기를 겪었던 유럽연합 회원국 국민의 독일 유입이 많았던 것은 경기침체와 높은 실업률 등의 경제적 원인이 직접적 영향을 미친 것이다(김현정 2014: 164-166).
경제적 원인 이외에 폴란드를 비롯한 중동유럽국가 국민의 독일 유입이 2011 년 급증하게 된 배경에는 유럽연합 신규 회원국에 대한 독일의 이주통제정책의
종료가 요인으로 작용했다. 자유로운 이동을 시행한 영국과 달리 독일은 중동유 럽 8개국이 2004년 유럽연합의 회원국으로 가입하자 최장 7년까지 이주통제를 허용한 ‘가입조약’에 따라 통제정책을 시행해왔다. 2004년 이후 7년이 되는 2011 년 독일의 이주통제정책이 종료됨에 따라 중동유럽 국가의 국민도 자유로운 이 동의 권리를 보장받게 되었다. 따라서 이주통제정책이 종료되면서 지리적으로 인접한 독일은 경제적 어려움을 극복하기 위한 중동유럽국가 국민들의 주요 이 주대상국가가 되었다.
홀리필드 등은 영국의 경우 역사적으로 정책의 산출(output)과 결과(out- come)의 ‘격차’가 현저했다고 주장한다. 영국정부는 이주를 통제하는데 어려움 을 겪었고 이주정책의 정치화로 귀결되었다. 2000년대 초 국내 노동력부족을 해 결하기 위한 고숙련과 저숙련노동력의 보다 자유로운 입국을 위한 정책으로의 전환은 대중에 대한 이주의 경제적 이익을 납득시키는 과정이 수반되었다. 이러 한 정책은 보수당의 집권 이후 연간 이주민의 수를 100,000명까지 감축하겠다 는 정책으로 인해 역전되었다. 이러한 정책의 반전은 이주민의 수요와 공급의 새 로운 격차를 불러일으키고 있다. 독일의 경우도 역사적으로 초청노동자프로그 램에서처럼 정책의 산출과 결과에서 커다란 ‘격차’를 나타냈다고 지적한다. 독일 정부는 과거의 실패를 반복하지 않기 위해 극히 제한된 초청노동자프로그램인
‘Green Card’프로그램을 2001년 도입했다. 이 프로그램은 IT분야의 고숙련노동 력을 충원하기 위한 정책으로 독일정부는 캐나다의 점수제도를 검토해 도입했 다. 캐나다와 호주의 노동이주정책으로의 ‘수렴’이 나타났지만 ‘격차’를 줄일 수 있는지에 대해서는 두 가지 차원에서 문제를 제기한다. 첫째 독일은 영어사용과 고임금 등 고숙련노동력을 유인하기 위한 조건들을 갖추고 있지 않다는 것이다.
둘째 특정 분야에서만 고숙련노동력을 수용하더라고 독일은 많은 저숙련노동력 이 필요하기 때문에 정책의 산출과 결과의 ‘격차’는 존재할 수밖에 없다는 것이다 (Hollifield et al. 2014: 15-17).
영국과 독일에서는 고숙련과 저숙련노동력의 수요가 존재하고 있다. 양국은 고숙련노동력의 이주를 적극적으로 받아들이고, 저숙련노동력의 이주는 통제 하는 것을 2000년대 노동이주정책의 목표로 제시했다. 영국정부의 유럽연합 회
원국 국민의 저숙련노동력 자격으로의 유입이 제한적일 것이라는 낙관적 예상 은 대규모 이주를 통해 빗나갔으며, 이후 통제정책의 강화도 즉각적인 실효를 거 두지 못했다. 영국의 저숙련노동력 이주통제의 실패는 보수당정부의 이주전반 에 대한 통제로의 전환과 브렉시트(Brexit)로 귀결되었다. 그럼에도 영국 노동시 장에서의 저숙련노동력 충원요구는 분명히 제기되어왔다. 독일은 과거의 실패 를 거울삼아 상당히 제한된 고숙련노동력 충원정책을 시행했으나 정책의 목표 는 실패로 나타났다. 한편 저숙련노동력의 수요가 계속적으로 존재하는 독일로 서는 저숙련노동력의 유입보다는 정착을 억제하기 위한 정책을 전개해왔다. 그 러나 최근 대규모 난민유입으로 독일정부가 기대한 저숙련노동력의 정착저지는 더욱 어렵게 되었다.
3) 영국과 독일의 노동이주정책의 ‘수렴’: ‘선택이주’정책
고숙련과 숙련노동력의 충원을 촉진하기 위한 정책은 2000년대 이후 유럽 국가를 포함한 선진국에 본격적으로 도입되기 시작했다. 특히 1967년 캐나다, 1979년 호주, 1991년 뉴질랜드 등에서 채택된 점수제도는 형식과 내용에서 다소 차이를 보이기는 하지만 2000년대 이후 유럽과 아시아국가로 확대되었다. 2003 년 체코, 2007년 덴마크, 2008년 네덜란드 등이 점수제도를 채택했고, 2006년 중 국, 2010년 한국, 2012년 일본 등도 고숙련노동력의 이주와 ‘선택이주’의 강화를 위해 점수제도를 도입했다. 하스, 내터(Natter), 베졸리(Vezzoli) 등이 행한 45개 국의 이주정책에 관한 연구에서는 사례국가의 최근 이주정책이 ‘선택이주’에 초 점이 주어져있다는 점에 주목하고 있다. 서구 국가의 ‘선택이주’정책으로의 ‘수 렴’경향이 비유럽국가에게도 확산되고 있다는 분석을 제시하고 있다. 기존 민족 또는 인종 기준에 기술, 부, 가족의 특성 등의 기준에 기초한 이주민 선택의 새로 운 층위가 ‘선택이주’정책을 통해 부가되었으며, 이러한 경향은 이주가 점점 더 이주민의 경제적 가치에 주안점을 둔 “상품화”(commodified)의 특성을 나타내 고 있다는 주장을 뒷받침하고 있다고 주장한다(Haas et al. 2016: 24, 30-31).
영국은 2002년부터 고숙련노동력의 충원을 위해 고숙련이주민제도(High
Skilled Migrant Programme: HSMP)를 시행해왔다. 제도를 통해 고숙련노동자 의 유입이 증가할 수 있도록 이주허용기준의 유연화를 적극 추진했다. 고숙련노 동력의 이주를 위한 기준을 완화하고 5년 거주 이후에는 영구정착이 가능하도록 했다. 고숙련이주민제도는 2008년 시행되기 시작한 고숙련노동력을 대상으로 한 Tier 1와 Tier 2 비자제도도입으로 인해 폐지되었다. Tier 1은 일반, 투자자, 기업가, 영국에서 학위 취득 후 고용을 위한 근로 등의 경로가 존재하는데, 일반 경로가 고숙련노동력의 이주를 위한 것이다. 이주의 승인을 위해서는 경로별 세 부평가항목에서 점수를 획득해야 하고, 영어능숙도와 관리 등의 기준도 충족해 야 한다. 일반 경로의 경우 학위 자격조건, 급여수준, 영국 내 경험, 연령 등에 따 라 점수가 책정된다(Cerna 2011: 5-6).
영국에서 노동력충원을 위해서는 두 개의 제도 중 하나를 통해 노동력부족 이 검증되어야 가능하다. 첫째, 2008년 도입된 이주자문위원회(Migration Ad- visory Committee: MAC)가 제시하는 일자리부족목록(SOL)에 충원분야가 포 함되어야 한다. 이주자문위원회는 ‘하향’(top down)과 ‘상향’(bottom up)방식 의 조사를 통해 목록을 작성한다. 위원회는 노동력조사(Labour Force Survey:
LFS)와 실제 기업조사 등을 통해 목록을 작성한 후 영국정부에 제공한다. 목록에 등재된 일자리의 경우 유럽연합 역외 제3국출신 노동력의 충원이 진행된다. 둘 째, 국내노동시장테스트(Resident Labour Market Test: RLMT)제도에서 제시된 기준을 통과한 경우 제3국출신 노동력을 충원할 수 있다. 즉 고용주가 제3국출신 노동자를 고용하기 위해서는 제시된 기준을 통과해야 한다. Tier 2와 Tier 5 비 자제도의 임시노동자 고용 시 활용된다. 국내노동시장테스트제도는 국내노동자 를 보호하기 위한 것으로 반드시 국내에서 채용공고를 하고, 국내에서 미충원 시 제3국출신 노동력을 20,500파운드의 최소임금기준을 충족한 경우에 한해 충원 할 수 있도록 규정하고 있다(European Migration Network 2015: 18-20).
독일의 고숙련노동력 충원을 위한 정책은 2000년 도입된 ‘Green Card’프로그 램으로부터 시작되었다. IT분야 전문인력의 충원을 위해 수립된 프로그램은 비 유럽국가 출신 고숙련노동력의 독일이주와 IT분야 고용촉진을 목표로 설정했다.
‘Green Card’는 IT분야 학위소지 외국인노동자나 독일 대학을 졸업한 외국인유
학생, 관련 분야에서 5만 유로 이상 연봉을 받을 수 있는 외국인노동자에게 신청 기회가 부여되었다. ‘Green Card’프로그램을 통한 고용절차는 기업에서 IT분야 고숙련노동자의 충원을 고용사무소(employment office)에 요구하는 것으로 시 작되었다. 고용사무소는 내국인 또는 유럽연합 시민을 충원하기 어렵다고 판단 되면 제3국출신 외국인노동력의 지원을 허용했다. IT분야 지원자 중에서 채용 이 결정되었으며, 최종 채용이 결정된 경우 이주민은 입국허가와 거주허가를 발 급받아야 했다. 이 프로그램을 통해 2001년 4월까지 6,988명의 외국인노동자가 독일로 이주할 수 있었다. 2004년 제정된 이주법률에서는 ‘Green Card’제도를 개선해 외국인노동자의 영주가 가능하도록 프로그램을 변경했다(김용찬 2008:
300, 306-307).
이후 독일은 유럽연합의 고숙련노동력 충원제도인 ‘Blue Card’프로그램을 수 용해 운영해오고 있다. 또한 독일은 Job-search 비자제도를 신설해 제3국출신 고숙련노동력이 6개월 동안 독일에서 일자리를 찾을 수 있는 기회를 부여했다.
대학이상의 학위와 충분한 재정능력 등을 갖추고 있는 노동자에게 비자가 발급 될 수 있으며, 고용 이후 ‘Blue Card’발급을 신청할 수 있다. 이러한 비자제도의 운영은 중소기업의 노동력확보를 지원하기 위한 조처의 일환이었다. 한편 저숙 련노동력은 임시 체류할 수 있고, 영주권 부여 대상이 될 수 없다는 것을 명확히 하고 있다. 저숙련노동력의 충원은 인근 유럽연합 회원국 국민을 대상으로 계절 노동자 또는 파견노동자의 형태로 이루어지며, 일 년에 6개월 이상 또는 계약기 간 이상 머물지 못하게 통제해왔다. 계절노동자의 고용은 주로 식품서비스산업, 농업, 가사도우미 등에 국한되었다(독일 내무부 홈페이지, 검색일: 2018.02.14).
한편 독일 사민당(SPD)은 2016년 11월 의회에 이주법 개정제안서를 제출했 다. 제안서는 제3국출신 국민의 경제이주는 캐나다모델과 유사한 점수제도에 의 해 주로 관리되어야 한다는 내용을 포함하고 있었다. 노동시장의 수요에 기초 해 의회가 매년 할당을 정해야 하며, 경제이주와 망명이주는 엄격하게 분리되 어 다루어져야 한다는 것을 제안했다. 이러한 이주승인 절차의 엄격한 분리에 대 해 녹색당은 비판적 입장을 표명한 반면, 연정 파트너인 기독교민주동맹(CDU) 은 환영의 의견을 표시했다(Federal Office for Migration and Refugees and
European Migration Network 2017: 24).
2000년대 초반 영국과 독일의 노동당정부와 사민당정부는 세계화시대 국가 경쟁력 강화를 위해 고숙련노동력의 충원을 위한 ‘선택이주’정책을 수립해 시행 했다. 영국은 고숙련이주민제도와 이후 점수제도를 통해 고숙련노동력을 충원 하고자 했으며, 독일은 ‘Green Card’프로그램과 이후 유럽연합과 보조를 맞춘
‘Blue Card’제도를 운영하면서 고숙련노동력이 독일 내 일자리를 찾기 위한 비자 제도도 함께 도입했다. 영국은 독자적인 점수제도의 운영을 통해 고숙련노동력 충원제도를 수립한 반면, 독일은 ‘Green Card’의 유럽연합 버전인 ‘Blue Card’제 도를 수용해 운영하고 있다. 양국은 고숙련노동력의 유입을 확대하기 위한 정책 을 실행에 옮기는 한편, 저숙련노동력을 단기간 활용하면서 정착은 최대한 억제 하기 위한 정책을 도입했다. 고숙련노동력의 충원과 관련해 영국은 2000년대 중 반 저숙련노동력 통제의 실패 경험으로 인해 이주전체를 통제하는 정책으로 선 회하였고, 독일은 여전히 고숙련노동력의 최적의 선택지가 되지 못하고 있다. 따 라서 양국에서 ‘선택이주’정책을 통한 고숙련노동력의 충원은 목표를 달성하고 있지 못한 상황이다.
4. 영국과 독일의 노동이주정책의 ‘격차’와 ‘수렴’ 요인
영국과 독일은 세계화시대 고숙련노동력의 충원을 통해 성장을 지속하겠다는 목표를 추진하고 있으며, 저숙련노동력에 대해서는 이주제한에 주안점을 두면 서 충원과 정착의 최소화를 목적으로 한 정책을 시행해왔다. 양국에서의 경제·
인구 환경의 변화는 지속적으로 고숙련과 저숙련노동력의 수요를 형성해왔다.
이러한 수요에 대응하기 위한 영국과 독일의 정치사회의 대응과 초국가제도의 영향은 노동이주정책의 ‘격차’와 ‘수렴’경향을 야기해왔다.
저숙련노동력 이주제한정책은 국내수요로 인해 저숙련노동력의 유입이 지속 되면서 정책의 목표와 실제 결과 사이의 ‘격차’가 발생할 수밖에 없었다. 국내 저 숙련노동력 수요에 대응하기 위한 정치사회의 대응과 유럽연합이라는 초국가제
도의 영향에 의해 저숙련노동력은 계속적으로 유입되었다. 영국의 노동당정부 는 저숙련노동력 수요에 대응하기 위해 제3국출신 대신 유럽연합에 신규가입한 중동유럽국가 출신 국민을 저숙련노동력으로 충원해 제한적으로 활용하고자 했 다. 그러나 이러한 선택은 해당국가 노동력의 대규모 이주로 연결되면서 보수당 정부의 전면적인 이주통제정책으로 귀결되었다. 독일의 경우 저숙련노동력의 수요가 확대되고 있는 상황에서 지리적으로 인접한 유럽연합 회원국 국민을 충 원해왔다. 기존 초청노동자프로그램의 경험으로 인해 저숙련노동력 이주와 정 착의 최소화를 목표로 해왔지만 유럽연합의 확대와 독일의 저숙련노동력 수요 증가로 인해 목표와 실제 결과의 괴리가 유지되어왔다.
한편 영국과 독일은 공통적으로 2000년대 초반부터 고숙련노동력의 충원을 위한 정책을 수립해 시행해왔고, ‘선택이주’정책으로 ‘수렴’되는 경향을 보여주었 다. 그러나 고숙련노동력 충원정책은 영국의 경우 최근 이주 전반에 대한 통제정 책의 도입으로 인해 어려움을 겪고 있으며, 독일의 경우도 도입 초기 제한된 고 숙련노동력 이주정책의 수립으로 인해 충원목표를 달성하지 못했다.
1) 경제·인구 환경변화에 따른 노동력수요
영국의 고숙련과 숙련노동력의 충원 필요성은 노동력 수요의 존재와 충원의 어려움으로부터 비롯되었다. 2005년 잉글랜드 지역을 대상으로 한 ‘전국고용주 기술력조사’(National Employer Skills Survey: NESS)에 따르면 숙련노동력의 전체 결원 비율이 8.74%를 차지하는 것으로 나타나 비교적 낮은 비율을 보였다.
반면 이들 숙련노동력이 보충이 어려운 결원과 전체 기술력 공백 결원에서 차지 하는 비율은 약 17%에 해당되어 높은 수치를 기록했다. 조사결과는 숙련노동력 이 기술력 공백에서 차지하는 비중이 큰데 반해 인원 충원은 어렵다는 것을 보여 주는 것이다. 고숙련노동력인 전문가와 준전문가도 결원 비율에 비해 보충이 어 렵고 기술력 공백이 더 큰 것으로 나타났다. 반면 단순노무 종사자의 경우 결원 은 15.61%인데 비해 보충의 어려움은 8.84%, 기술력 공백은 10.46%로 나타나 충원이나 기술력 부재로 인한 어려움이 상대적으로 낮은 것으로 조사되었다. 실
제 고용주들은 고숙련과 숙련노동자의 충원에서 가장 어려움을 느끼는 것으로 파악되었다(하세정 2006: 77, 80-81).
독일고용주협회연합(BDA)과 독일산업연합(BDI) 등의 이익단체와 연구기관 들은 숙련노동력 부족을 주장해왔다. 반면 최근 연방고용기구와 연구기관 등은 숙련노동력의 전반적인 부족보다는 중장기적 부족을 전망하는 의견들을 제시했 다. 그럼에도 특정 지역과 산업에서 숙련노동력이 부족한 상황은 지속되어왔기 때문에, 독일정부는 숙련노동력의 충원을 위해 국내 노동력의 숙련도 향상과 연 수를 제공하는 조처와 함께 제3국출신 숙련노동력을 유입시켜 활용하기 위한 정 책을 시행해왔다(Vollmer 2015: 20-21).
또한 독일 연방고용국은 2016년 전망에서 기술직과 의료직분야의 고숙련과 숙련노동력 부족이 나타날 것으로 예측했다. 연방정부는 국내노동력으로는 노 동력부족을 해결하기 어렵기 때문에 유럽연합 회원국과 제3국출신 노동력으로 보충할 수밖에 없다는 입장을 밝혔다. 연방정부의 노력에 더해 모든 주정부도 고 숙련과 숙련노동력을 충분히 확보하기 위한 전략을 수립해 시행하고 있다. 독일 에서 고숙련과 숙련노동력의 부족문제는 인구상황과 그에 따른 노동력감소에 따라 중장기적으로 긴급한 사안이 되고 있으며, 생산가능인구의 감소는 지속적 인 높은 순이주율에도 둔화되기 어렵다는 것이 독일정부의 분석이다. 2012년 연 방정부는 외국인노동력의 충원을 원활하게하기 위해 외국에서 획득한 직업상의 자격을 인정하는 법률을 도입했으며, 모든 주정부도 연방정부와 별도로 교사, 엔 지니어, 사회복지사 등의 직종을 주차원에서 자격을 인정하는 법률을 시행해오 고 있다(Federal Office for Migration and Refugees and European Migration Network 2017: 22-23).
한편 유럽 국가에는 자국민이 기피하는 저숙련 일자리에 외국인노동력을 충 원함으로써 노동시장의 효율성을 유지하고자 하는 수요가 존재해왔다. 그럼에 도 1990년대 유럽 국가의 정부들은 저숙련노동력의 이주를 통제하고 고숙련노 동력을 충원하기 위한 정책을 시행했다. 저숙련노동력에 대한 수요가 항상적으 로 존재한다는 것을 인식함에 따라 영국과 독일 등의 유럽 국가에서는 2000년대 저숙련노동력의 충원을 위해 새로운 프로그램을 도입하기 시작했다. 이러한 변
화는 경제와 인구요인 등에 의해 추동되었다. 우선 경제적 측면에서 보면 영국과 독일을 포함한 유럽 국가는 모든 저숙련일자리를 저임금국가로 수출하는 것이 가능하지 않다는 것을 인식하게 되었다. 즉 제조업은 개발도상국이나 저개발국 으로 이전이 가능하지만 자국 노동력이 기피하는 3D업종, 건설, 호텔, 레스토랑, 병원 등과 같이 소비자가 거주하는 곳에 위치해야 하는 산업과 농업과 같이 계 절적 영향을 받는 산업 등은 계속적으로 저숙련노동력을 필요로 한다는 것이다.
또한 인구적인 측면에서는 유럽 국가는 급격한 출생률 저하에 대한 대처가 필요 했다. 유럽연합 25개 회원국 인구는 2004년 4억 5700만 명에서 2050년 4억 5천 만 명으로 1.5% 감소하는 것으로 예상되었고, 독일의 경우 9.6%, 이탈리아의 경 우 8.9%, 중동유럽 국가의 경우 11.7% 인구가 감소할 것으로 예측되었다. 심각 한 문제는 생산가능인구의 감소이다. 2004년 유럽연합 회원국 인구의 64%를 차 지하는 생산가능인구가 2050년에는 57%로 줄어드는 것으로 예상되었으며, 감 소한 생산가능인구가 16%에서 30%까지 증가할 것으로 예견되는 노령인구를 부양해야 하는 것이다(스티븐 카슬·마크 J. 밀러 2018: 379-383; Castles 2006:
745).
영국은 단순 인구문제보다는 생산인구 비율감소와 저숙련노동력 수요의 상 존을 대비해야 하는 상황이다. 2004년 영국정부의 보험계리부(Government Actuary’s Department) 자료는 영국의 경우 유럽의 다른 국가와 달리 인구가 감 소하기 보다는 오히려 증가할 것으로 예측하고 있다. 이주를 전면적으로 받아들 이지 않아도 출생률은 당시 1.74%에서 1.75%로 근소하나마 증가하는 것으로 예 상했다. 또한 2002년 5930만 명의 전체인구는 2026년 6040만 명까지 늘어나 정 점을 기록했다가, 2036년 5940만 명으로 다소 감소할 것으로 예측했다(Cole- man and Rowthorn 2004: 588-589).
독일의 노동시장은 고용이 증가하고 실업이 감소하는 양상을 나타내왔다.
2014년 고용인구의 수는 4260만 명에 달했던 반면, 실업인구는 2005년에서 2014년 사이 약 2백만 명이 감소했다. 구체적으로 2005년 실업인구는 486만 명 에서 2014년 290만 명으로 줄어들었다. 고용율의 증가에도 제3국출신 숙련노동 력의 충원에 관한 논의는 인구감소에 관한 예측에 기초해 있다. 즉 출생률의 감
소와 고령화에 따른 노동력 공급의 위축으로 인해 성장에 어려움을 겪을 것이라 는 논리가 숙련노동력 충원의 명분을 뒷받침하고 있다. 실제 1964년 1,357,304 명이었던 신생아 수는 2013년 682,069명으로 줄어들었다. 한편 1972년 7880만 명이었던 독일 인구는 신생아 출생의 감소에도 2014년 8080만 명으로 이주의 수 용을 통해 오히려 증가했다. 실제 2010년에서 2013년 사이 유입인구가 유출인구 보다 120만 명이 많았으며, 이주민 중 약 100만 명은 노동시장으로의 유입이 가 능한 18세에서 65세 사이의 연령대였다(Vollmer 2015: 13, 16, 18).
영국과 독일은 세계화에 따른 국가 간 경쟁에서 경쟁력을 갖추기 위해 이주노 동력을 활용하고자 했다. 1990년대 후반부터 고숙련과 숙련노동력의 수요가 증 가하는데 반해 충원은 어려운 상황이 지속되자, 고숙련과 숙련노동력의 이주를 위한 프로그램의 도입을 모색하기 시작했으며 2000년대 초반 ‘선별’이주정책으 로 제도화되었다. 수요가 항상적으로 존재함에도 제한해왔던 저숙련노동력의 이주도 충원 부족을 해소하기 위해 통제 가능한 범위 내에서 노동이주를 재개해 지속해왔다. 인구적인 측면에서 영국과 독일은 상이한 상황에 처해있다. 영국은 단기간 내에 인구감소에 직면하지 않을 것으로 예측되는 반면, 독일의 경우 인구 와 생산인구 감소에 대비해야 하는 처지에 놓여있다. 독일은 경제적 필요성과 인 구감소 대비라는 두 개의 차원에서 노동력 수요를 충족시켜야 하는 상황이다.
2) 정치사회의 대응
영국의 노동당과 보수당 사이에는 때로는 갈등을 빚기도 했지만, 1960년대 이 후 이주이슈를 공적 토론에서 다루지 않는 정치적 합의를 지속해왔다. 정치적 합 의의 유지에 기여한 것은 노동이주를 지지하는 강력한 의견이었다. 기업과 같 이 이주증가로 인해 이익을 얻는 조직화된 수혜자들은 노동이주에 대한 자유주 의적 접근법이 바람직한 것이라는 견해를 밝히는데 주저하지 않았다. 한편 유럽 연합 시민의 역내에서의 자유로운 이동은 유연하고 자유화된 영국의 노동시장 을 지탱하는데 기여해왔다. 이러한 정치적 합의에 새롭게 회원국에 가입한 A8 국가 국민의 영국이주에 관한 양당의 입장 차이로 인해 균열이 발생하기 시작했
