영국과 독일은 세계화시대 고숙련노동력의 충원을 통해 성장을 지속하겠다는 목표를 추진하고 있으며, 저숙련노동력에 대해서는 이주제한에 주안점을 두면 서 충원과 정착의 최소화를 목적으로 한 정책을 시행해왔다. 양국에서의 경제·
인구 환경의 변화는 지속적으로 고숙련과 저숙련노동력의 수요를 형성해왔다.
이러한 수요에 대응하기 위한 영국과 독일의 정치사회의 대응과 초국가제도의 영향은 노동이주정책의 ‘격차’와 ‘수렴’경향을 야기해왔다.
저숙련노동력 이주제한정책은 국내수요로 인해 저숙련노동력의 유입이 지속 되면서 정책의 목표와 실제 결과 사이의 ‘격차’가 발생할 수밖에 없었다. 국내 저 숙련노동력 수요에 대응하기 위한 정치사회의 대응과 유럽연합이라는 초국가제
도의 영향에 의해 저숙련노동력은 계속적으로 유입되었다. 영국의 노동당정부 는 저숙련노동력 수요에 대응하기 위해 제3국출신 대신 유럽연합에 신규가입한 중동유럽국가 출신 국민을 저숙련노동력으로 충원해 제한적으로 활용하고자 했 다. 그러나 이러한 선택은 해당국가 노동력의 대규모 이주로 연결되면서 보수당 정부의 전면적인 이주통제정책으로 귀결되었다. 독일의 경우 저숙련노동력의 수요가 확대되고 있는 상황에서 지리적으로 인접한 유럽연합 회원국 국민을 충 원해왔다. 기존 초청노동자프로그램의 경험으로 인해 저숙련노동력 이주와 정 착의 최소화를 목표로 해왔지만 유럽연합의 확대와 독일의 저숙련노동력 수요 증가로 인해 목표와 실제 결과의 괴리가 유지되어왔다.
한편 영국과 독일은 공통적으로 2000년대 초반부터 고숙련노동력의 충원을 위한 정책을 수립해 시행해왔고, ‘선택이주’정책으로 ‘수렴’되는 경향을 보여주었 다. 그러나 고숙련노동력 충원정책은 영국의 경우 최근 이주 전반에 대한 통제정 책의 도입으로 인해 어려움을 겪고 있으며, 독일의 경우도 도입 초기 제한된 고 숙련노동력 이주정책의 수립으로 인해 충원목표를 달성하지 못했다.
1) 경제·인구 환경변화에 따른 노동력수요
영국의 고숙련과 숙련노동력의 충원 필요성은 노동력 수요의 존재와 충원의 어려움으로부터 비롯되었다. 2005년 잉글랜드 지역을 대상으로 한 ‘전국고용주 기술력조사’(National Employer Skills Survey: NESS)에 따르면 숙련노동력의 전체 결원 비율이 8.74%를 차지하는 것으로 나타나 비교적 낮은 비율을 보였다.
반면 이들 숙련노동력이 보충이 어려운 결원과 전체 기술력 공백 결원에서 차지 하는 비율은 약 17%에 해당되어 높은 수치를 기록했다. 조사결과는 숙련노동력 이 기술력 공백에서 차지하는 비중이 큰데 반해 인원 충원은 어렵다는 것을 보여 주는 것이다. 고숙련노동력인 전문가와 준전문가도 결원 비율에 비해 보충이 어 렵고 기술력 공백이 더 큰 것으로 나타났다. 반면 단순노무 종사자의 경우 결원 은 15.61%인데 비해 보충의 어려움은 8.84%, 기술력 공백은 10.46%로 나타나 충원이나 기술력 부재로 인한 어려움이 상대적으로 낮은 것으로 조사되었다. 실
제 고용주들은 고숙련과 숙련노동자의 충원에서 가장 어려움을 느끼는 것으로 파악되었다(하세정 2006: 77, 80-81).
독일고용주협회연합(BDA)과 독일산업연합(BDI) 등의 이익단체와 연구기관 들은 숙련노동력 부족을 주장해왔다. 반면 최근 연방고용기구와 연구기관 등은 숙련노동력의 전반적인 부족보다는 중장기적 부족을 전망하는 의견들을 제시했 다. 그럼에도 특정 지역과 산업에서 숙련노동력이 부족한 상황은 지속되어왔기 때문에, 독일정부는 숙련노동력의 충원을 위해 국내 노동력의 숙련도 향상과 연 수를 제공하는 조처와 함께 제3국출신 숙련노동력을 유입시켜 활용하기 위한 정 책을 시행해왔다(Vollmer 2015: 20-21).
또한 독일 연방고용국은 2016년 전망에서 기술직과 의료직분야의 고숙련과 숙련노동력 부족이 나타날 것으로 예측했다. 연방정부는 국내노동력으로는 노 동력부족을 해결하기 어렵기 때문에 유럽연합 회원국과 제3국출신 노동력으로 보충할 수밖에 없다는 입장을 밝혔다. 연방정부의 노력에 더해 모든 주정부도 고 숙련과 숙련노동력을 충분히 확보하기 위한 전략을 수립해 시행하고 있다. 독일 에서 고숙련과 숙련노동력의 부족문제는 인구상황과 그에 따른 노동력감소에 따라 중장기적으로 긴급한 사안이 되고 있으며, 생산가능인구의 감소는 지속적 인 높은 순이주율에도 둔화되기 어렵다는 것이 독일정부의 분석이다. 2012년 연 방정부는 외국인노동력의 충원을 원활하게하기 위해 외국에서 획득한 직업상의 자격을 인정하는 법률을 도입했으며, 모든 주정부도 연방정부와 별도로 교사, 엔 지니어, 사회복지사 등의 직종을 주차원에서 자격을 인정하는 법률을 시행해오 고 있다(Federal Office for Migration and Refugees and European Migration Network 2017: 22-23).
한편 유럽 국가에는 자국민이 기피하는 저숙련 일자리에 외국인노동력을 충 원함으로써 노동시장의 효율성을 유지하고자 하는 수요가 존재해왔다. 그럼에 도 1990년대 유럽 국가의 정부들은 저숙련노동력의 이주를 통제하고 고숙련노 동력을 충원하기 위한 정책을 시행했다. 저숙련노동력에 대한 수요가 항상적으 로 존재한다는 것을 인식함에 따라 영국과 독일 등의 유럽 국가에서는 2000년대 저숙련노동력의 충원을 위해 새로운 프로그램을 도입하기 시작했다. 이러한 변
화는 경제와 인구요인 등에 의해 추동되었다. 우선 경제적 측면에서 보면 영국과 독일을 포함한 유럽 국가는 모든 저숙련일자리를 저임금국가로 수출하는 것이 가능하지 않다는 것을 인식하게 되었다. 즉 제조업은 개발도상국이나 저개발국 으로 이전이 가능하지만 자국 노동력이 기피하는 3D업종, 건설, 호텔, 레스토랑, 병원 등과 같이 소비자가 거주하는 곳에 위치해야 하는 산업과 농업과 같이 계 절적 영향을 받는 산업 등은 계속적으로 저숙련노동력을 필요로 한다는 것이다.
또한 인구적인 측면에서는 유럽 국가는 급격한 출생률 저하에 대한 대처가 필요 했다. 유럽연합 25개 회원국 인구는 2004년 4억 5700만 명에서 2050년 4억 5천 만 명으로 1.5% 감소하는 것으로 예상되었고, 독일의 경우 9.6%, 이탈리아의 경 우 8.9%, 중동유럽 국가의 경우 11.7% 인구가 감소할 것으로 예측되었다. 심각 한 문제는 생산가능인구의 감소이다. 2004년 유럽연합 회원국 인구의 64%를 차 지하는 생산가능인구가 2050년에는 57%로 줄어드는 것으로 예상되었으며, 감 소한 생산가능인구가 16%에서 30%까지 증가할 것으로 예견되는 노령인구를 부양해야 하는 것이다(스티븐 카슬·마크 J. 밀러 2018: 379-383; Castles 2006:
745).
영국은 단순 인구문제보다는 생산인구 비율감소와 저숙련노동력 수요의 상 존을 대비해야 하는 상황이다. 2004년 영국정부의 보험계리부(Government Actuary’s Department) 자료는 영국의 경우 유럽의 다른 국가와 달리 인구가 감 소하기 보다는 오히려 증가할 것으로 예측하고 있다. 이주를 전면적으로 받아들 이지 않아도 출생률은 당시 1.74%에서 1.75%로 근소하나마 증가하는 것으로 예 상했다. 또한 2002년 5930만 명의 전체인구는 2026년 6040만 명까지 늘어나 정 점을 기록했다가, 2036년 5940만 명으로 다소 감소할 것으로 예측했다(Cole-man and Rowthorn 2004: 588-589).
독일의 노동시장은 고용이 증가하고 실업이 감소하는 양상을 나타내왔다.
2014년 고용인구의 수는 4260만 명에 달했던 반면, 실업인구는 2005년에서 2014년 사이 약 2백만 명이 감소했다. 구체적으로 2005년 실업인구는 486만 명 에서 2014년 290만 명으로 줄어들었다. 고용율의 증가에도 제3국출신 숙련노동 력의 충원에 관한 논의는 인구감소에 관한 예측에 기초해 있다. 즉 출생률의 감
소와 고령화에 따른 노동력 공급의 위축으로 인해 성장에 어려움을 겪을 것이라 는 논리가 숙련노동력 충원의 명분을 뒷받침하고 있다. 실제 1964년 1,357,304 명이었던 신생아 수는 2013년 682,069명으로 줄어들었다. 한편 1972년 7880만 명이었던 독일 인구는 신생아 출생의 감소에도 2014년 8080만 명으로 이주의 수 용을 통해 오히려 증가했다. 실제 2010년에서 2013년 사이 유입인구가 유출인구 보다 120만 명이 많았으며, 이주민 중 약 100만 명은 노동시장으로의 유입이 가 능한 18세에서 65세 사이의 연령대였다(Vollmer 2015: 13, 16, 18).
영국과 독일은 세계화에 따른 국가 간 경쟁에서 경쟁력을 갖추기 위해 이주노 동력을 활용하고자 했다. 1990년대 후반부터 고숙련과 숙련노동력의 수요가 증 가하는데 반해 충원은 어려운 상황이 지속되자, 고숙련과 숙련노동력의 이주를 위한 프로그램의 도입을 모색하기 시작했으며 2000년대 초반 ‘선별’이주정책으 로 제도화되었다. 수요가 항상적으로 존재함에도 제한해왔던 저숙련노동력의 이주도 충원 부족을 해소하기 위해 통제 가능한 범위 내에서 노동이주를 재개해 지속해왔다. 인구적인 측면에서 영국과 독일은 상이한 상황에 처해있다. 영국은 단기간 내에 인구감소에 직면하지 않을 것으로 예측되는 반면, 독일의 경우 인구 와 생산인구 감소에 대비해야 하는 처지에 놓여있다. 독일은 경제적 필요성과 인
영국과 독일은 세계화에 따른 국가 간 경쟁에서 경쟁력을 갖추기 위해 이주노 동력을 활용하고자 했다. 1990년대 후반부터 고숙련과 숙련노동력의 수요가 증 가하는데 반해 충원은 어려운 상황이 지속되자, 고숙련과 숙련노동력의 이주를 위한 프로그램의 도입을 모색하기 시작했으며 2000년대 초반 ‘선별’이주정책으 로 제도화되었다. 수요가 항상적으로 존재함에도 제한해왔던 저숙련노동력의 이주도 충원 부족을 해소하기 위해 통제 가능한 범위 내에서 노동이주를 재개해 지속해왔다. 인구적인 측면에서 영국과 독일은 상이한 상황에 처해있다. 영국은 단기간 내에 인구감소에 직면하지 않을 것으로 예측되는 반면, 독일의 경우 인구 와 생산인구 감소에 대비해야 하는 처지에 놓여있다. 독일은 경제적 필요성과 인