물인프라 건설단계 이후의 효율적 관리를 위한 중앙과 지방정부의 역할

물인프라 건설단계 이후의 효율적 관리를 위한 중앙과 지방정부의 역할

2017-02 2017-02

문 현 주 | 김 현 노 | 정 아 영 | 김 수 빈

물인프라 건설단계 이후의 효율적

관리를 위한 중앙과 지방정부의 역할

김현노 (한국환경정책․평가연구원 부연구위원) 참여연구원 정아영 (한국환경정책․평가연구원 연구원)

김수빈 (한국환경정책․평가연구원 위촉연구원)

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김종호 (한국환경정책․평가연구원 선임연구위원) 김현아 (한국조세재정연구원 선임연구위원) 류재나 (한국환경정책․평가연구원 부연구위원) 윤주환 (고려대학교 환경시스템공학과 교수) 조희송 (환경부 수도정책과 과장)

ⓒ 2017 한국환경정책･평가연구원 발행인 이 창 훈 (원장 직무대리) 발행처 한국환경정책･평가연구원

(30147) 세종특별자치시 시청대로 370 세종국책연구단지 과학･인프라동

전화 044-415-7777 팩스 044-415-7799 http://www.kei.re.kr

인 쇄 2017년 10월 26일 발 행 2017년 10월 31일

등 록 제17-254호 (1998년 1월 30일) ISBN 979-11-5980-133-4 93530

이 보고서를 인용 및 활용 시 아래와 같이 출처를 표시해 주십시오.

문현주 외(2017), ｢물인프라 건설단계 이후의 효율적 관리를 위한 중앙과 지방정부의 역할｣, 한국환경정책･평가연구원.

값 9,000원

경제발전과 생활수준의 향상에 따라 깨끗한 물 공급과 효율적인 하수처리 등 물환경에 대한 국민들의 요구 수준도 높아지고 있습니다. 특히 상하수도는 국민의 생명과 직접적으로 연계되는 공공서비스로서 안정적·효율적인 공급이 이루어져야 하나, 보급 확대 위주의 정책 하에서 노후화된 인프라 시설에 대한 재투자 재원과 합리적 투자계획의 부재, 효율적인 정 책 방안 부족 및 사업체계의 구조적·재정적·조직적인 문제점을 가지고 있습니다. 또한 갈수 록 극심한 기후변화로 인해 발생하는 가뭄, 홍수 등에 대한 대응과 물 서비스에 대한 다변화 된 수요의 변화를 반영한 합리적인 대응은 우리가 직면한 과제입니다.

본 연구는 물환경 인프라 서비스의 합리적이고 지속가능한 제공을 위해 재정확보, 투자전 략, 효율적인 유지관리 등 재정전략과 함께 거버넌스 방안 및 정책방안을 마련하는 것을 목적으로 수행되었습니다. 본 연구의 결과가 효율적이고 지속가능한 물인프라 관리를 위한 정책방안 설정에 유용하게 활용될 수 있을 것으로 기대합니다.

본 연구를 맡아 수행한 본원의 문현주 박사, 김현노 박사, 정아영·김수빈·정석환 연구원 의 노고에 감사를 표합니다. 그리고 바쁘신 일정에도 본 연구의 자문에 응해 주신 한국조세 재정연구원의 김현아 박사님, 고려대학교의 윤주환 교수님, 환경부의 조희송 수도정책과장 님과 본원의 김종호 박사, 류재나 박사, 장기복 박사께 깊은 감사를 드립니다.

2017년 10월 한국환경정책․평가연구원 원장

조 명 래

본 연구는 물환경 인프라 서비스의 합리적이고 지속가능한 제공을 위해 재정확보 및 투자 전략, 효율적인 유지관리 등, 재정과 거버넌스 방안 및 정책방안을 마련하는 것을 목적으로 하는 연구로서, ⅰ) 물환경 인프라의 투자·운영 관리 및 재정 실태와 문제점을 파악하고,

ⅱ) 물환경 인프라 관리를 위한 재정정책 및 거버넌스 해외사례를 분석하여 시사점을 도출,

ⅲ) 물환경 인프라 관리 및 재정분담 등과 관련된 제도 정비 및 개선방안과 거버넌스 정책방 안을 제시하였다.

1. 물환경 인프라(상하수도 중심) 투자·운영 관리 및 재정 실태와 문제점

국내 상하수도 사업 구조의 현황을 파악하고 재정 구조 및 현황 분석을 위해 사업재원구 조, 재정지원체계, 재정운영평가를 통해 재정적 과제를 도출하였다. 이를 토대로 구조적·재 정적·조직적 문제점을 도출하기 위해 국가 정책과 지원이 지방정부 사업에 영향을 미치는 사례와 상하수도 사업운영 평가를 분석하였다. 또한 상하수도 부문에서 발생하고 있는 변화 와 이슈에 대해 살펴보고 효율적인 운영을 위한 정책과제를 도출하였다.

국내 상하수도의 재정 구조를 살펴보면, 우리나라의 상하수도 사업은 전반적으로 요금을 통한 비용회수가 제대로 이루어지지 않고 있는 상황이다. 상수도의 경우 세입액은 점차 증 가하고 부채액은 감소하는 추세이지만 요금 현실화율은 77.5%(2015년 기준)에서 개선되지 않고 있으며, 더욱이 상수도 재정 구조의 지역적 격차가 크게 나타나고 있다. 군지역의 경우 는 요금 현실화율이 약 50%(2015년 기준)에 불과하다. 하수도의 경우 역시 하수도사용료와 원인자부담금 등의 요금을 통한 재원 확보보다는 국고, 교부금 등이 절대적인 비중을 차지 하여 사용자 부담 재원이 32.4%(2015년 기준)에 불과할 만큼 취약한 재정 구조를 가지고 있다. 이러한 상하수도의 열악한 재정 현황은 노후관로 등 시설의 개·보수를 위한 투자를 어렵게 하며 지자체 재정의 압박과 같은 문제점을 초래하고 있다.

국가재정지원체계를 보면, 상수도의 경우는 여건이 취약한 지역과 노후화된 지방상수도

재정보조가 중점적으로 이루어지며, 지역적 여건에 따라 차별적인 보조체계를 가지고 있다.

또한 취약 계층 및 지역에 대한 지원, 하수처리수재이용과 같은 정책적 촉진이 필요한 사업 에 대한 지원, 지자체의 투자재원 조달을 위한 지원에 중점을 두고 있다.

재정계획에 따른 정책목표 이행률과 계획 대비 실제 투자금액을 비교한 결과 정책목표 달성을 위한 적정한 수준의 재정 투자가 이루어졌으나, 투자재원 조달은 계획 대비 실제 투자에서 국비와 지방비 투자 비중이 상수도(3:7 → 2:8) 사업과 하수도(6:4 → 5:5) 사업에 서 모두 계획보다 증가하여 재정부담이 높아졌으며, 요금수입 저조로 인한 구조적 약점이 더해지면서 지방재정에 부담을 가중하였다. 그럼에도 상하수도 사업의 재정은 여전히 높은 국가재정 지원율(하수도)로 인해 외부재원 의존성이 높고 재정건전성은 취약해 국가 재정의 부담요인으로 작용하였다. 이에 사용자 부담원칙에 부합하여 요금 현실화율을 높여 재원조 달 구조의 균형을 이루고, 장기적인 투자계획 및 자산관리로 재정 수요를 합리적으로 관리 할 필요가 있다.

상하수도 사업은 보급 확대 위주의 재정정책으로 인해 노후화된 시설에 대한 재투자 재원 및 계획 부재, 효율적인 정책 촉진·유인 방안 부족 및 재정지원체계 등의 구조적·재정적·조 직적인 문제점을 가지고 있다. 또한 기후변화로 인한 도수침수, 가뭄 등에 대한 대응방안을 마련하고 다변화된 수요의 변화를 반영해야 하는 과제도 안고 있다. 국가 정책 및 지원이 지방정부의 사업에 미치는 영향에 대한 다양한 사례분석은 국가 정책·지원체계가 변화하는 환경(노후화, 기후변화)과 지역적 여건을 반영하여 발전적으로 개선될 필요가 있음을 보여 주었다.

또한 대표적인 거버넌스 도구로서 상하수도 사업을 대상으로 시행중인 평가는 대부분 투입 위주의 항목으로 구성되어 있으며, 지속가능한 재정을 위한 합리적 투자 및 유인과 관련되어 있는 지표들이 부족하다. 이에 상하수도 사업의 효율적인 운영·관리를 위한 평가 구조 및 거버넌스 체계의 구축이 필요하다.

상하수도 재정지원 구조, 물인프라 서비스를 위한 사업 구조 및 거버넌스 등에 대해 선진 국의 사례를 분석함으로써 국내 상하수도 사업 인프라 서비스의 문제점 및 여건에 맞는 재정정책과 거버넌스에 필요한 시사점을 도출하였다.

OECD 국가들은 상하수도 서비스에 소요되는 모든 비용을 요금을 통해 회수하려는 총비 용 회수를 기본원칙으로 규정하여 지속가능한 재정 확보를 위해 수질배출부과금 부과, 물 정책펀드 설립 등 다양한 방법으로 노력하고 있었으며, 물인프라 운영 및 투자 합리화 촉진 을 위한 대책방안으로 미국 주정부는 리볼빙펀드(SRF), 물인프라재정개혁법(WIFIA) 프로 그램 등을 운영하고 있다.

대부분의 국가가 역할과 책임에 따른 물 거버넌스 조직 형태를 갖추고 있으며, ‘유역을 기반으로 한 통합 물관리’를 추진하고 있는 우리나라에 대한 시사점은 물 정책 결정 과정의 분권화와 더불어 물 정책의 설계, 규제, 실행과정에서 중앙정부와 하위정부 행위자들 사이 의 협동을 기반으로 조정하는 방안의 필요성이다.

수도사업자 평가의 경우 영국은 사업자의 성과를 비교하여 요금에 반영, 사업자의 사업계 획 및 평가목록 제출, 낮은 평가 결과를 받은 사업자에게 제재조치, 평가 결과에 대한 원인 과 개선방안 및 향후 계획 등의 작성·제출을 통해 지속적으로 모니터링하는 시스템을 갖추 고 있다. 미국도 요금과 재정지표 비교를 통한 지역 간 상하수도 사업자의 경쟁 촉진, 재정 계획 지원, 벤치마킹을 통한 효율성 개선, 성과지표 시스템을 통한 시설 성능 평가 등의 체계를 갖추고 있다.

북미 지역의 여러 지자체는 자산관리를 통해 물환경 인프라를 성공적으로 운영·관리하고 있으며, 이는 노후화된 시설로 인한 문제점이 증가하고 있는 국내 지자체에게 자산관리의 필요성과 효과적 운영을 위한 조직과 재정의 중요성을 시사한다.

3. 물환경 인프라 관리 및 재정분담 등 관련 제도 정비 및 개선방안

물환경 인프라 관리와 재정분담 등 개선이 필요한 부문을 사업 구조, 재정 구조, 관리 거버넌스로 구분하여 그에 대한 개선방안을 제시하였다.

서 산업구조 개편 및 경쟁력 제고방안을 제시하고, ② 사업운영 시스템적 측면에서 자산관 리 및 전략적 재정체계 구축방안을 제시하였다. 또한 ③ 기후변화 대응, 침수방재 서비스 등 신규 물환경 서비스에 대한 사업 구조 마련 과제를 도출하였다.

물환경 인프라의 재정 구조를 개선하기 위한 지속가능한 서비스 재정체계 구축방안으로 는, ① 물환경 인프라 노후화에 대응한 재투자 재원조달 방안을 마련하고, ② 지역적 여건에 따라 최적의 정책 추진을 유도할 수 있는 재정지원 구조 마련 방안을 제시하였다. ③ 기후변 화에 대응하는 데에서 그 필요성이 증대한 침수방재 서비스를 합리적으로 공급하기 위해 서비스 비용분담체계와 재정지원체계를 마련하고, 향후 서비스의 형평성과 복지, 스마트 (Smart)한 수요로의 유도를 고려하여 재정 구조 구축 과제를 도출하였다.

물환경 인프라의 재정 구조 개선을 위한 지속가능한 서비스 재정체계 구축방안으로는,

기후변화에 대한 상하수도 사업의 대응을 위한 방안으로, ① 안전하고 안정적인 상수원 확보를 위한 재정지원제도 방안을 제시하였고, ② 침수방재서비스에 대한 공공 비용부담 지원을 위한 비용분담체계와 정부의 보조 범위 설정에 대해 구체적 방안을 제시하였다.

상하수도 사업의 형평성과 복지를 위한 개선방안으로, ① 취약 지역과 계층에 대한 지원 으로서 취약 소비자 집단의 사용자 부담 비용 지원과 취약 지역 및 소비자 집단을 대상으로 한 시설사업에 대한 지원, 소규모 수도시설과 개인하수도 공공관리에 대한 지원에 대한 검 토의 필요성을 제시하였으며, ② 지역 서비스의 형평성을 위한 재정제도에 대한 대안을 위 해 교차보조체계, 수입공유체계 및 사회적 물기금 등의 구축방안 필요성을 제시하였다.

상수원 보호를 위한 비용부담을 위해 ① 재정지원제도 조정을 위한 방안으로서 주민지원 사업 국고보조 기준의 통일을 제시하였고, ② 상수원 보호를 위한 기금운용 합리화 방안으 로서 기초시설사업 촉진을 위해 추진되었던 과도한 오염자 지원 개선을 대책방안으로 제시 하였다.

상하수도 사업 통합운영을 위해서는 구조 개편 및 공급체계 합리화를 위한 재정지원체계 의 개선이 필요하며, 이를 위해 열악한 재정능력과 사업추진이 어려운 지역에 대한 집중적 인 지원 및 합리적인 재정지원 도구의 활용이 이루어져야 한다.

지역 여건을 고려하여 물환경 서비스 공급을 위한 정책의사결정이 왜곡되지 않도록 재정 지원체계를 정비하여야 하며, 사회·경제적 변화를 고려하여 정책 및 재정지원구조를 마련해 야 한다.

물환경 인프라 관리를 위한 거버넌스 구조 개선을 위해서는 ① 사업의 성과에 대한 관리 와 투자 타당성을 관리할 수 있도록 물환경 인프라 성과평가체계를 개선, ② 기후변화 대응 을 포함하여 변화된 서비스에 대한 관리시스템을 구축, ③ 산업구조의 개편과 지역/유역 관리체계 구축을 위한 정책방안을 제시하였다.

주제어: 상하수도 인프라 투자·운영 관리, 인프라 시설 노후화, 형평성과 복지, 기후변화 대응, 물인프라 거버넌스, 비용분담체계, 자산관리체계, 지역/유역관리체계

제1장 서론 ···1

1. 연구의 필요성 및 목적 ···1

2. 연구의 내용 및 추진 구조 ···2

제2장 상하수도 인프라 투자·운영 관리 및 재정 실태와 문제점 ···4

1. 상하수도 사업 구조 ···5

2. 상하수도 재정 구조 및 현황 ···7

가. 상하수도 사업 재정 ···7

나. 상하수도 사업 재정지원체계 ···13

다. 상하수도 사업 재정운영 평가 ···16

라. 상하수도 재정·운영 변화 및 정책과제 ···29

3. 구조적·재정적·조직적 (governance) 문제점 ···35

가. 국가 정책/지원 지방정부 사업 영향 ···36

나. 상하수도 사업의 평가와 관리 ···42

4. 상하수도 부문의 변화와 이슈 ···49

가. 상하수도 인프라 시설 노후화 ···51

나. 기후변화 대응 ···58

다. 형평성·복지 ···67

제3장 해외 물환경 인프라 관리를 위한 재정정책 및 거버넌스 ···70

1. 비용분담 및 재원조달 ···71

가. 지속가능한 재정: 상하수도 서비스의 비용회수 ···71

나. 상하수도 사업 재정지원 ···73

2. 인프라 운영 및 투자 합리화 촉진을 위한 정책, 지원, 재정제도 등 ···76

가. 물환경 인프라 사업 구조와 효율적 거버넌스 ···83

나. 물인프라 서비스 거버넌스 사례 ···84

다. 수도사업자 평가시스템 ···90

라. 시사점 ···95

제4장 물환경 인프라 관리 및 재정분담 제도 정비 및 개선방안 ···97

1. 물환경 인프라 사업 합리화를 위한 시스템 구축 ···100

가. 물환경 인프라 산업 구조의 개편 및 지역/유역 관리체계 구축 ···101

나. 물환경 인프라 자산관리체계 구축 ···103

다. 물환경 인프라의 전략적 재정체계 구축 ···106

2. 물환경 인프라 재정 구조 개선방안 ···108

가. 지속가능한 서비스 재정체계 구축 ···113

나. 기후변화 대응 지원 ···119

다. 상하수도 서비스의 형평성·복지 ···123

라. 상수원 보호를 위한 비용부담 ···129

마. 구조개편 및 공급체계 합리화를 위한 재정지원 개선 ···133

바. 지역 여건을 고려한 정책적 촉진 합리화 ···134

3. 물환경 인프라 관리 거버넌스 구조의 개선 ···135

가. 물환경 인프라 성과평가체계 개선 ···135

나. 기후변화 대응 거버넌스 체계 구축 ···138

다. 산업 구조 개편 및 지역/유역 관리체계 구축 ···139

제5장 요약 및 결론 ···141

1. 물환경 인프라(상하수도 중심) 투자·운영 관리 및 재정 실태와 문제점 ···141

2. 물환경 인프라 관리를 위한 재정정책 및 거버넌스 해외사례 시사점 ···143

참고문헌 ···147

부 록 ···153

Ⅰ. 상하수도 및 물환경 관리 부문 재정지원 체계와 현황 ···155

가. 상하수도 및 물환경 관리 예산 ···155

나. 상하수도 및 물환경 관리 재정지원 구조 ···167

다. 상하수도 시설 노후화 정도 ···175

Ⅱ. 해외 물환경 인프라 관리 재정-거버넌스 ···180

가. 상하수도 사업 재정과 지원 ···180

나. 물인프라 서비스 거버넌스 ···186

다. 지속가능한 물 서비스 공급을 위한 해외국가 전략 ···201

Abstract ···205

<표 2-1> 연도별 상수도 세입 현황 ···7

<표 2-2> 연도별 하수도 세입 현황 ···10

<표 2-3> 재정지원체계(상수도 사업) ···14

<표 2-4> 재정지원체계(하수도 사업) ···15

<표 2-5> 상수도 사업 서비스의 정책목표 ···17

<표 2-6> 하수도 사업 서비스의 정책목표 ···18

<표 2-7> 상수도 사업 서비스의 정책목표(2020/2030년) ···19

<표 2-8> 하수도 사업 서비스의 정책목표(2020/2030년) ···19

<표 2-9> 상수도 사업 재정계획(2007~2015년) ···20

<표 2-10> 하수도 사업 재정계획(2007~2015년) ···20

<표 2-11> 상수도 사업 재정수요(~2030년) ···21

<표 2-12> 하수도 사업 재정수요(~2030년) ···22

<표 2-13> 상하수도 사업 정책목표 이행률 ···22

<표 2-14> 상하수도 사업 계획 대비 실제 투자금액 비교 ···23

<표 2-15> 상하수도 사업 투자재원 조달 구조 비교(계획/실제) ···23

<표 2-16> 상하수도 사업 재정계획 및 이행평가 시사점 ···24

<표 2-17> 상하수도 재정 구조 ···25

<표 2-18> 하수정비사업에 대한 국고보조율 기준변화 ···38

<표 2-19> 상하수도 사업 운영평가 비교 ···44

<표 2-20> 상하수도 운영관리평가와 지방공기업 경영평가 항목 비교 ···45

<표 2-21> 상하수도 사업 운영·관리 실태 평가항목 ···46

<표 2-22> 일반수도사업 및 공공하수도 운영·관리 실태 평가 항목 ···47

<표 2-23> 지방공기업 경영평가 시설관리 부문 평가 항목 ···48

<표 2-24> 상하수도 지방공기업 경영평가 사업관리 공통 항목 ···49

<표 2-27> 지역규모별 상하수도 시설 재투자 수요 비용 추정 ···56

<표 2-28> 기후변화 적응을 위한 물환경 관련 예산 ···59

<표 2-29> 도시침수피해 원인별 발생 현황 ···61

<표 2-30> 도시홍수 예방을 위한 부처별 계획 및 사업(2017년 07월 기준) ···62

<표 2-31> 부처별 도시침수 예방을 위해 추진 중인 사업계획 내용 ···63

<표 2-32> 시도별 수원형태별 연간총취수량(2015년도) ···65

<표 2-33> 상하수도 대체수자원 부문 국고보조금 현황(2011~2016년) ···66

<표 2-34> 국가재정지원체계-상수도 부문 ···68

<표 2-35> 국가재정지원체계-하수도 부문 ···69

<표 3-1> OECD 국가 상하수도 서비스 비용 회수 비율(2008년 기준) ···72

<표 3-2> 해외국가 상하수도 사업 재정지원 ···74

<표 3-3> 뉴멕시코주 SRF 대출 이자율 ···78

<표 3-4> WIFIA 프로그램 적용 대상 사업 ···81

<표 3-5> WIFIA 프로그램 적용 대상 비용 ···81

<표 3-6> WIFIA 프로그램의 잠재적 이점 및 단점 ···82

<표 3-7> 중앙정부 수준에서 OECD 국가들의 물 정책 제도적 매핑 ···85

<표 3-8> 하위정부 수준에서 OECD 국가들의 제도적 매핑 ···87

<표 3-9> 영국 OFWAT 수도사업자 평가 항목 및 평가 기준 ···92

<표 3-10> 영국 수도업자의 사업계획 및 평가 제출 목록(Thames Water) ···93

<표 3-11> 미국 수도협회(AWWA)의 상하수도 사업자 성과지표 ···94

<표 3-12> 미국 수도업자 요금지표 ···94

<표 4-1> 상하수도 부문 노후시설 개량사업 재투자 지원 비율(안) ···114

<표 4-2> 상하수도 부문 재투자 지원기금 지원규모 예측 ···115

<표 4-3> 하수도 사업 지역 규모별 운영 현황 ···128

<표 4-4> 국내 이익공유 혹은 기금제도의 종류 및 상하수도 적용가능성 ···129

<표 4-5> 수도법과 4대강 특별법에 의한 주민지원사업 비교 ···131

<부록 표 1-2> 연도별 상하수도 및 물환경 관리 부문 예산 추이 ···156

<부록 표 1-3> 상수도 부문 예산 추이 ···158

<부록 표 1-4> 상수도 시설 확충 및 관리(지특) 부문 예산 추이 ···160

<부록 표 1-5> 하수도 부문 예산 추이 ···162

<부록 표 1-6> 하수관로 정비(환특) 부문 예산 추이 ···164

<부록 표 1-7> 물환경 관리 및 폐수 부문 예산 추이 ···165

<부록 표 1-8> 상하수도 및 물환경 관리 부문 재정지원 변화 ···168

<부록 표 1-9> 재정지원 기준-상수도 부문 ···169

<부록 표 1-10> 지원 대상 사업 및 국고보조(융자)율(상수도 사업) ···170

<부록 표 1-11> 재정지원 기준-하수도 부문 ···171

<부록 표 1-12> 사업별 국고보조율(하수도 사업) ···172

<부록 표 1-13> 재정지원 기준-물환경 부문 ···173

<부록 표 1-14> 재정지원 기준-폐수 부문 ···173

<부록 표 1-15> 물환경 관리 부문 국고보조율 ···174

<부록 표 1-16> 폐수 부문 국고보조율 ···174

<부록 표 1-17> 지역 규모별 정수장 노후화 정도 ···175

<부록 표 1-18> 지역 규모별 취수장 노후화 정도 ···177

<부록 표 1-19> 지역 규모별 공공하수처리시설 노후화 정도 ···179

<부록 표 2-1> SRF 재원 구조 ···185

<부록 표 2-2> SRF 지원 현황 ···185

<부록 표 2-3> 하위정부 조직의 역할 정도에 따른 국가 분류 및 특성 ···186

<부록 표 2-4> 거버넌스 조정 격차의 종류 및 정의 ···187

<부록 표 2-5> 거버넌스 격차별 해당 국가 및 해결방안 ···188

<부록 표 2-6> 수평적 수준에서 물정책 조정을 위한 거버넌스 도구 ···189

<부록 표 2-7> 수직적 수준에서 물정책 조정을 위한 거버넌스 도구 ···190

<부록 표 2-8> Line Ministry 분류 및 해당 국가 ···194

<부록 표 2-11> 이해관계자별 자산관리의 주요 사항 및 이점 ···202

<그림 1-1> 주요 연구 내용 ···3

<그림 1-2> 연구 추진 구조 ···3

<그림 2-1> 상하수도 인프라 투자·운영 관리 및 재정 실태와 문제점 분석 ···5

<그림 2-2> 상하수도 사업 구조 ···6

<그림 2-3> 연도별 상수도 수입 재원별 구성비 및 부채액 ···8

<그림 2-4> 도시 규모별 상수도 사업 재원(상수도) ···9

<그림 2-5> 연도별 하수도 수입 재원별 구성비 및 부채액 ···11

<그림 2-6> 도시 규모별 하수도 사업 재원(하수도) ···12

<그림 2-7> 상수도 사업 보조 ···13

<그림 2-8> 하수도 사업 보조 ···13

<그림 2-9> 연도별 상하수도 재정 구조 ···26

<그림 2-10> 상하수도 보급률 및 요금현실화율 ···27

<그림 2-11> 상하수도 사업비별 비율 ···28

<그림 2-12> 시설용량 또는 처리량당 운영유지비 ···28

<그림 2-13> 상하수도 사업의 재정·운영 변화와 문제 ···30

<그림 2-14> 상하수도 사업의 재정적 과제 ···31

<그림 2-15> 상하수도 부문의 구조적·재정적·조직적 문제와 과제 ···35

<그림 2-16> 광역상수도 확대·보급 정책(사례 1) ···36

<그림 2-17> 국가 재정지원에 의한 정책적 촉진체계(사례 2) ···37

<그림 2-18> 강변여과수 개발·이용 촉진 정책(사례 3) ···38

<그림 2-19> 국가 재정지원 구조(사례 4) ···39

<그림 2-20> 정책목적을 가진 재정지원 정책(사례 5) ···40

<그림 2-21> 기금에 의한 지방정부 사업지원(사례 6) ···42

<그림 2-22> 상하수도 부문의 변화와 이슈 ···50

<그림 2-25> 지역 규모별 공공하수처리시설 노후화 정도(하수도 시설) ···54

<그림 2-26> 상하수도 인프라 재정 실태 및 문제점 ···57

<그림 3-1> 역할과 책임에 따른 물 거버넌스 조직형태 ···89

<그림 4-1> 물환경 인프라 관리 및 재정분담 제도 정비 및 개선방안 도출 구조 ···98

<그림 4-2> 물환경 인프라 관리 및 재정분담 제도의 개선방안·과제대응 ···99

<그림 4-3> 물환경 인프라의 사업 구조 및 제도 개선방향 ···100

<그림 4-4> 물환경 인프라 산업 구조의 개편 및 지역/유역 관리체계 구축효과 ···102

<그림 4-5> 물환경 인프라 산업 구조의 개편 및 지역/유역 관리체계 구축방안 ···102

<그림 4-6> 자산관리체계 구축방안 ···104

<그림 4-7> 자산관리체계 적용 가이드라인 및 예시(뉴멕시코주 자산관리) ···106

<그림 4-8> 전략적 재정체계 구축 구조 ···107

<그림 4-9> 물환경 인프라 재정 구조 ···108

<그림 4-10> 상수도 부문 국가재정 지원체계 및 개선방향 ···109

<그림 4-11> 하수도 부문 국가재정 지원체계 및 개선방향 ···110

<그림 4-12> 물환경 인프라 재정 구조 개선방안 ···112

<그림 4-13> 지속가능한 서비스 재정체계 구축 ···113

<그림 4-14> 시중금융 활용 촉진방안 ···116

<그림 4-15> 재투자(노후시설투자) 지원 효율화 방안 ···117

<그림 4-16> 상하수도 노후시설 재투자 사업에 대한 재원 조달 ···118

<그림 4-17> 물인프라 지속가능성 달성을 위한 재정 발전방향: 재정 지출(좌)과 수입(우) ···119

<그림 4-18> 기후변화 대응방안 ···120

<그림 4-19> 안전·안정적인 상수원 확보를 위한 재정지원 ···120

<그림 4-20> 기후변화·통합 물관리 영향으로 인한 물환경 인프라 범위의 확장 ···122

<그림 4-21> 침수방재 서비스에 대한 공공비용부담 지원 ···123

<그림 4-22> 상하수도 서비스의 형평성·복지 개선방안 ···124

<그림 4-23> 취약 지역·집단에 대한 보편적 서비스 개선방안 ···125

<그림 4-26> 지역 여건을 고려한 정책적 촉진 합리화 방안 ···134

<그림 4-27> 물환경 인프라 관리 거버넌스 구조의 개선방향 ···135

<그림 4-28> 상하수도 사업평가체계의 개선방향 ···136

<그림 4-29> 사업 성과평가체계의 개선 ···138

<그림 4-30> 기후변화 대응에 따른 거버넌스 체계 대응의 변화 방안 ···139

<그림 4-31> 산업 구조 개편 및 지역/유역의 관리 구조 구축 ···140

<부록 그림 1-1> 연도별 환경부 및 환경부 외 예산 추이 ···156

<부록 그림 1-2> 연도별 상하수도 및 물환경 관리 부문 예산 비중 ···157

<부록 그림 1-3> 연도별 환특회계/지특회계 추이 ···160

<부록 그림 1-4> 상수도 시설 확충 및 관리(지특) 사업별 비중 ···161

<부록 그림 1-5> 연도별 환특회계/지특회계/농특회계 추이 ···163

<부록 그림 1-6> 연도별 환특회계 사업 예산 추이 ···163

<부록 그림 1-7> 하수관로 정비(환특) 세부사업별 예산 추이 ···164

<부록 그림 1-8> 연도별 물환경 관리 부문의 주요 사업 예산 추이 ···166

<부록 그림 1-9> 연도별 폐수 부문의 주요 사업 예산 추이 ···166

<부록 그림 2-1> OECD 국가들의 수평적 조정 메커니즘 ···192

<부록 그림 2-2> OECD 국가들의 수직적 조정 메커니즘 ···195

<부록 그림 2-3> 이해관계자 참여를 위해 사용된 평가 메커니즘 ···198

<부록 그림 2-4> 호주의 인프라 발전을 위한 개혁방안 및 액션플랜 ···203

제1장

서 론

1. 연구의 필요성 및 목적

물환경 인프라(상수도, 하수도 및 물환경 관리 등을 위한 인프라)가 제공하는 서비스는 인간생활에 필수적이며 쾌적한 환경의 편익 제공과 물자원의 보전을 위한 기본적이고도 중요한 서비스이다.

물환경 인프라 서비스의 합리적이고 지속가능한 제공을 위해서는 재정적 체계 및 거버넌 스 구조의 효과적 운영이 필요하나, 그간 물환경 인프라가 제공하는 서비스를 제고하는 데 필요한 인프라의 효율적인 유지관리 및 재정투자와 관련된 중앙과 지방정부 간 역할을 포함 한 재정과 거버넌스 구조에 대한 고려가 부족하였다.

물환경 인프라 서비스 부문은 그간 서비스 보급 확대를 위한 시설 확충에 정책과 재정의 초점이 있었으나, 확충된 시설의 효율적인 유지관리와 인프라 노후화에 따른 시설물 평가, 자산관리 등의 체계적인 관리 시스템 구축, 재정확보 방안 등으로 정책적 과제가 변화하고 있다. 또한 기후변화에 따른 대응, 변화하는 서비스 수요 충족과 같은 물환경 인프라 서비스 의 범위 변화 등 환경변화와 중요한 과제에 당면하고 있다.

이에 따라 물환경 인프라 자산을 종합적으로 계획하고 합리적으로 관리하기 위한 재정 확보 및 투자전략, 효율적인 유지관리 등을 위한 중앙정부와 지방정부의 역할을 포함한 재 정과 거버넌스 방안에 대한 연구가 필요한 상황이다.

본 연구는 지속가능한 물환경 인프라 관리와 투자를 위한 지자체와 중앙정부 간의 역할 분담을 포함한 재정 및 거버넌스의 방안과 정책과제 도출에 목적이 있다.

2. 연구의 내용 및 추진 구조

본 연구에서는 물환경 인프라 투자·운영 관리 및 재정 실태와 문제점을 파악하고, 물환경 인프라 관리를 위한 재정정책 및 거버넌스 해외사례를 분석하여 시사점을 도출하고자 한다.

이를 통해 물환경 인프라 관리 및 재정분담 등 관련 제도 정비 및 개선 방안과 함께 물환경 인프라 관리 거버넌스 및 정책방안을 마련한다. 연구의 주요 내용 및 추진 구조는 <그림 1-1> 및 <그림 1-2>와 같다.

먼저, 물환경 인프라 투자·운영 관리 및 재정 실태와 문제점에서는 상하수도 사업 구조, 재정 구조 및 현황을 파악하고, 구조적·재정적·조직적 문제점을 분석한다. 또한 상하수도 부문의 변화와 이슈 및 상하수도 부문 운영의 정책과제를 분석한다.

둘째, 비용분담 및 재원조달 현황, 인프라 운영 및 투자 합리화 촉진을 위한 정책, 지원, 재정제도, 물인프라 거버넌스 등 물환경 인프라 관리를 위한 재정정책 및 거버넌스 해외사 례 분석을 통한 시사점을 도출함으로써 물환경 인프라 관련 제도 정비 및 개선방안, 거버넌 스 및 정책방안 마련에 참고한다.

셋째, 물환경 인프라 관리 및 재정분담 등 관련 제도 정비 및 개선방안을 제시한다. 물환 경 인프라 투자 및 관리, 사업 구조 정비방안과 함께 물환경 인프라 비용분담 및 재정지원제 도 정비방안을 제시한다.

넷째, 물환경 인프라 관리 거버넌스 및 정책방안을 제시한다. 물인프라 투자 및 운영 합리 화 촉진을 위한 정책, 지원제도와 인프라 사업 투자 및 운영관리 평가체계 등의 거버넌스 구조를 제시한다.

<그림 1-1> 주요 연구 내용

<그림 1-2> 연구 추진 구조

제2장

상하수도 인프라 투자·운영 관리 및 재정 실태와 문제점

본 장에서는 우리나라 상하수도 사업 구조를 규제와 비용부담, 인프라 정책과 지원 측면 에서 살펴보고, 재정 구조와 현황을 파악하기 위해 사업재정, 재정지원체계, 재정운영 평가 및 재정적 과제를 분석하고자 한다. 그리고 이를 토대로 현재 상하수도 사업이 가지고 있는 문제점과 상하수도 부문의 변화와 이슈에 대해 살펴보고자 한다.

먼저 상하수도 서비스 제공을 위한 계획수립 및 정책목표, 규정·기준 설정, 재정과 정책적 지원 및 도구, 관리 등의 전반적인 체계를 통해 사업 구조를 파악한다. 다음으로 상하수도 세입 현황, 사업재원 및 재원별 구성비, 부채액 등을 통해 사업재정 현황을 알아보고, 사업 별·지역별 재정지원체계에 대해 파악한다. 이어 상하수도 사업 서비스의 정책목표, 재정수 요 추정 및 재정 계획과 이행에 대한 평가를 통해 재정운영 상황을 파악하고 재정적 과제를 도출한다.

이러한 분석을 토대로 상하수도 사업의 문제점을 도출하고 상하수도 부문의 변화와 이슈 에 대해 살펴본다. 상하수도 사업의 구조적·재정적·조직적 문제점은 국가 정책과 지원이 지방정부 사업에 영향을 미치는 사례분석과 상하수도 사업 운영평가 및 관리에 대한 비교분 석을 통해 도출한다. 상하수도 부문의 변화와 이슈에서는 상하수도 인프라 시설의 노후화, 기후변화 대응, 형평성·복지 측면에서 일어나고 있는 현황을 살펴본 후에 이러한 변화를 반영하여 대응해야 할 재정적·정책적 과제를 제시한다.

<그림 2-1> 상하수도 인프라 투자·운영 관리 및 재정 실태와 문제점 분석

1. 상하수도 사업 구조

우리나라 상하수도 사업은 원칙적으로 지방자치단체가 주체이며, 국가가 지자체(사업자) 에게 정책목표를 제시하고 각 지자체의 재정적인 여건을 고려하여 사업별·지역별로 예산을 지원한다. 국가는 ｢수도법｣, ｢하수도법｣ 등을 근거로 상하수도 사업 비용의 요금회수 등에 대한 원칙을 설정하며, 이에 지자체는 사업자로서 서비스를 공급할 의무가 있으며, 사용자 는 요금을 통해 비용을 부담하게 된다.

또한 국가는 상하수도 사업에 대해 지원과 관리를 한다. 지원 및 도구 측면에서는 비용부 담 원칙에 따른 공공비용분담과 취약지역 지원, 복지 등과 같은 재정지원과 정책적 촉진사 업 지원, 수요변화 등에 따른 선도적 지원 등과 같은 정책지원을 수행한다. 관리 측면에서는 시설설치, 수질, 처리, 검사, 보고기준 등 업무규정 또는 기준을 설정하며, 이에 대한 평가와 모니터링을 통해 지속적으로 사업을 관리한다.

이러한 전반적인 상하수도 운영을 위해 국가와 지자체에서는 계획을 수립하는데, 이때 서비스 사용자의 사회적·환경적 변화에 따른 시설수요 변화는 지자체 계획(공급, 보급, 수요 관리 등)과 국가 계획 수립에 영향을 준다. 특히 국가 계획을 수립하는데 있어 이러한 변화 가 주는 영향은 정책목표에 반영되며, 국가가 지자체에게 제시하는 정책목표의 근거가 된 다. 이러한 상하수도 사업 구조에 대한 내용을 정리하면 다음과 같다(그림2-2 참조).

<그림 2-2> 상하수도 사업 구조

2. 상하수도 재정 구조 및 현황

가. 상하수도 사업 재정

1) 상수도 사업

상수도 사업의 재원은 크게 자본수입, 보조수입, 기채수입으로 구성된다. 2015년 기준으 로 상수도 사업의 총 세입액은 7조 4,301억 원으로 이 중 자본수입(수도요금, 과년도 이월 금, 시설분담금, 수탁공사비 등)이 6조 4,941억 원, 보조수입(도보조, 교부세, 일반회계보조 금 등)이 9,319억 원, 기채수입(재정융자, 공채, 차관, 차입금 등)이 41억 원이다(표 2-1 참조).

(단위: 억원)

구분 2005 2006 2007 2008 2009 2010

세입액 53,672 54,798 57,736 61,481 65,166 59,859 자본수입 46,766 48,399 51,135 52,974 56,607 50,819

보조수입 5,113 5,439 5,714 7,496 7,130 7,045

기채수입 1,056 961 886 1,010 1,428 1,995

구분 2011 2012 2013 2014 2015

세입액 62,424 67,112 68,116 69,623 74,301 자본수입 51,907 56,858 60,351 61,373 64,941

보조수입 8,371 8,672 7,252 8,067 9,319

기채수입 2,146 1,582 513 183 41

자료: 환경부(각 연도), ｢상수도통계｣.

<표 2-1> 연도별 상수도 세입 현황

상수도 사업은 전반적으로 요금 수준의 생산원가 미달로 적자가 누적되어 있는 실정이다.

연도별 흐름을 보면 자본수입은 2007년 88.6%에서 2015년 87.4%로 비율이 낮아졌으며, 보조수입은 2005년 9.5%에서 2015년 12.5%로 높아졌다. 이러한 현상은 상수도 사업에 대해 새로운 투자는 물론 노후 수도관 등 기본 시설의 개·보수에 대한 투자를 적기에 하지 못하도록 하거나 일반회계의 재정을 압박하는 등의 악순환을 초래할 수 있다.

상수도 사업의 연도별 세입액 및 부채액 추이를 살펴보면 세입액은 계속 증가하고 있고, 부채액은 계속 감소하는 것으로 나타났다. 총 세입액은 2005년 5조 3,672억원에서 2015 년 7조 4,301억원으로 증가하였으며, 부채액은 2005년 1조 9,017억원에서 2015년 7,324억원으로 절반 이상 감소하였다. 그러나 부채액이 감소하고 있음에도 불구하고 현행 요금 수준으로는 통상적인 유지관리비 및 원리금 상환액을 충당하기에 충분하지 않으며, 지급이자가 과중하여 경상비용이 경상수입을 초과하는 지자체가 발생하고 있다.

<상수도 수입 재원별 구성비> <상수도 총세입액 및 부채액>

자료: 환경부(각 연도), ｢상수도통계｣.

<그림 2-3> 연도별 상수도 수입 재원별 구성비 및 부채액

상수도 사업의 재원 구성은 도시 규모별 차이를 나타내는데, ‘특·광역시’의 경우 자본수 입이 대부분을 차지하는 것으로 나타났으며, 기채수입과 보조수입은 증감을 반복하다가 최 근(2015년)에는 세입액에서 기채수입과 보조수입이 차지하는 비중이 0.7% 수준에 불과한 것으로 나타났다. ‘시’의 경우 ‘특·광역시’에 비해 기채수입과 보조수입의 비중이 높은 것으 로 나타났으며, 최근(2015년)에는 세입액에서 기채수입과 보조수입이 차지하는 비중이 8.7%(기채수입 0.1%, 보조수입 8.6%)로 나타났다. ‘군’의 경우 기채수입과 보조수입의 비 중이 약 40%를 차지하는 것으로 나타났으나, 최근(2015년)에는 세입액에서 기채수입과

보조수입이 차지하는 비중이 50.8%(기채수입 0.0%, 보조수입 50.8%)로 자본수입 비중보 다 더 높은 비중을 차지하는 것으로 나타났다. 즉, 수도요금 등을 통한 재원조달보다는 보조 금을 통한 재원조달에 더 의존하고 있는 것으로 나타났다(그림 2-3, 2-4 참조).

<특·광역시> <시>

<군> <2015년 세입 현황>

자료: 환경부(각 연도), ｢상수도통계｣.

<그림 2-4> 도시 규모별 상수도 사업 재원(상수도)

2) 하수도 사업

하수도 사업의 재정 현황을 재원 구조 측면에서 보면, 하수도사용료와 원인자부담금 등 사업적인 부분에서의 요금을 통한 재원확보보다는 국고, 지방비, 교부금 등의 일반회계가 절대적인 비중을 차지하고 있어 재정건전성이 취약한 실정이다. 2015년을 기준으로 사용자 부담재원은 전체의 32.4% 정도에 불과하다(표 2-2 참조).

2015년 현재 하수도 사업의 총 세입액은 8조 9,132억 원이며, 이 중 중앙정부 지원비(국 고보조, 교부금, 양여금)이 2조 3,418억 원, 지방비 1조 6,567억 원, 하수도사용료 2조 2,730억 원, 원인자부담금 6,139억 원, 기타수입 2조 278억 원(기타 잡수입 3,627억 원, 이월액 1조 6,652억 원)이다.

(단위: 억원)

구분 2005 2006 2007 2008 2009 2010

총계 46,675 48,628 49,347 56,193 63,284 63,299 중앙정부

지원비 13,515 14,044 13,378 14,299 17,848 18,002 지방비 16,198 16,819 17,235 20,038 22,577 19,648 하수도

사용료 등 16,962 17,765 18,797 18,159 19,224 15,755

기타수입 3,697 3,635 9,894

구분 2011 2012 2013 2014 2015

총계 65,140 70,400 73,113 86,662 89,132 중앙정부

지원비 19,486 18,394 18,681 20,098 23,418 지방비 17,620 20,234 20,415 21,473 16,567 하수도

사용료 등 15,870 17,804 19,344 26,773 28,869 기타수입 12,165 13,968 14,673 18,319 20,278 자료: 환경부(각 연도), ｢하수도통계｣.

<표 2-2> 연도별 하수도 세입 현황

하수도 사업의 수입 재원별 구성비 변화 추이는 <그림 2-5>와 같이 나타난다. 중앙정부 지원비와 지방비가 가장 큰 비중을 차지하고 있었으나, 점차 전체 세입 중 차지하는 비중이

줄어들고 있으며, 사용자 부담재원(하수도사용료, 원인자부담금)이 증가하는 추세이다.

2015년 기준으로 재원 분포를 살펴보면, 중앙정부 지원비가 26.3%로 가장 큰 비중을 차지 하며, 하수도사용료(25.5%), 이월액(18.7%), 지방비(18.6%), 원인자부담금(6.9%), 기타 잡 수입(4.1%) 순으로 나타났다. 중앙정부는 하수관거, 하수처리장 등의 사업에 지원이 이루어 지고 있다. 현재 하수관거 사업에 투입되는 예산이 하수처리장과 비교하여 상당히 높게 책 정되어 있으며, 신설과 개·보수 지원 중 신규 하수관거 사업에 대한 국고의 지원이 중점적으 로 이루어지고 있다.

하수도 사업의 연도별 세입액과 부채액 추이를 보면, 세입액은 점차 증가하고 부채액은 2008년까지 감소하다가 이후 다시 증가하는 것으로 나타났다. 세입액은 2005년 4조 6,675억 원에서 2015년 8조 9,132억 원으로 91.0% 증가하였으며, 부채액은 2005년 2조 294억 원에서 3조 415억 원으로 49.9% 증가하였다.

<하수도 수입 재원별 구성비> <하수도 총세입 및 부채액>

자료: 환경부(각 연도), ｢하수도통계｣.

<그림 2-5> 연도별 하수도 수입 재원별 구성비 및 부채액

하수도 사업의 도시 규모별 재원을 살펴보면, ‘특·광역시’의 경우 자본수입과 보조수입이 증감을 반복하다가 최근(2015년)에는 세입액에서 자본수입의 비중이 62.2%, 보조수입이 15.7% 비중을 차지하는 것으로 나타났다. ‘시’의 경우 ‘특·광역시’에 비해 보조수입이 차지 하는 비중이 상대적으로 높은 것으로 나타났으며, 최근(2015년)에는 세입액에서 자본수입

이 차지하는 비중이 27.1%, 보조수입이 46.0%를 차지하는 것으로 나타났다. ‘군’의 경우 세입액에서 보조수입이 거의 대부분을 차지하는 것으로 나타났으며, 최근(2015년)에는 세 입액에서 보조수입이 차지하는 비중이 84.5%, 자본수입이 5.4%를 차지하는 것으로 나타났 다. 즉, 하수도요금 등을 통한 재원조달보다는 보조금을 통한 재원조달에 더 의존하는 것으 로 나타났다(그림 2-6 참조).

<특·광역시> <시>

<군> <2015년 세입 현황>

주: 1) 자본수입은 하수도사용료, 원인자부담금의 계.

2) 보조수입은 중앙정부 지원액, 지방비의 계.

3) 기타수입은 기타 잡수입, 정기이월액의 계.

자료: 환경부(각 연도), ｢하수도통계｣.

<그림 2-6> 도시 규모별 하수도 사업 재원(하수도)

나. 상하수도 사업 재정지원체계

우리나라 상하수도는 사업 관련 재정지원체계를 살펴보면, 상하수도 사업의 효율성을 제 고하고 정책성과를 원활히 달성하기 위해 특별회계의 형태로 운영되고 있다. 특히 상하수도 사업의 특성상 지자체에서 운영하고 있기 때문에 국고보조금이나 지방교부세의 형식으로 배분되고 있으며, 이는 매칭(matching) 방식으로 이루어지기 때문에 보조 비율과 유사한 비율의 지방비가 투입되고 있다. 다음은 국내 상하수도 사업 보조 현황을 나타낸다(그림 2-7, 2-8 참조).

자료: 환경부(각 연도), ｢상수도통계｣; 환경부(각 연도), ｢수도시설 확충 개량사업 예산편성 및 집행관리 요령｣;

환경부(각 연도), ｢환경예산 및 예산제도｣.

<그림 2-7> 상수도 사업 보조

자료: 환경부(각 연도),｢하수도분야 보조금 편성 및 집행관리 실무요령｣; 환경부(각 연도), ｢하수도통계｣;

환경부(각 연도), ｢환경예산 및 예산제도｣.

<그림 2-8> 하수도 사업 보조

구분 사업명 형태 보조율(%)

환경개선 특별회계

∘ 중소도시 지방상수도 개발¹⁾ 융자 50(시지역)

60(군지역)

∘ 상수원보호구역 주민지원사업 보조 30

∘ 평창동계올림픽 급수체계 구축 보조 60

∘ 노후 지방상수도(상수관로, 정수장) 정비사업 보조 70(50)²⁾

지역발전 특별회계

∘ 고도정수처리시설 시범 설치 보조(융자) 30(50)

∘ 강변여과수 개발사업 보조 70(50)³⁾

∘ 도서지역 식수원 개발사업 보조 70

∘ 농어촌생활용수 개발사업 보조 70(80)

∘ 고도정수처리시설 설치 보조 70(50)

∘ 소규모수도시설 개량사업 보조 70

∘ 친환경 대체취수원 개발사업(제주) 보조 70

∘ 식수전용 저수지 확충사업(제주) 보조 70

∘ 상수원보호구역 주민지원사업(제주) 보조 30

주: 1) 가뭄지역 10% 가산.

2) 통합정수장 30%, ( ) 안은 정수장 보조율.

3) 계속사업은 ( ) 보조율 적용.

자료: 환경부(2017), ｢환경예산 및 예산제도｣.

<표 2-3> 재정지원체계(상수도 사업)

상수도 사업에 대한 재정보조는 환경개선특별회계와 지역발전특별회계로 이루어진다. 먼 저 환경개선특별회계에서 지원하는 사업은 중소도시 지방상수도 개발, 상수원보호구역 주 민지원사업, 평창동계올림픽 급수체계 구축 등이 해당하며 ’17년부터 향후 12년간 상수관 망(103개 지자체)과 정수장(24개 지자체) 정비사업에 3조 300억원을 투입할 노후 지방상수 도 정비사업도 보조의 형태로 지원된다(환경부, 2016f). 지역발전특별회계의 경우 고도정수 처리시설 시범 설치, 강변여과수 개발사업, 도서지역 식수원 개발사업, 농어촌 생활용수 개발사업, 고도청수처리시설 설치 및 소규모 수도시설 개량사업 등의 사업을 지원하고 있 다. 이러한 지원체계를 통해 상수도 사업에 대한 재정보조는 여건이 취약한 지역과 노후화 된 지방상수도 시설 정비에 대해 주로 이루어지고 있다는 것을 확인할 수 있다. 특히 중소도 시 지방상수도 개발의 경우 시 지역 50%, 군 지역 60%의 보조가 이루어지고 있으며, 노후

화된 상수관로 및 정수장 시설 정비사업은 보조 형태로 상수관로 70%, 정수장 50%까지 지원되고 있다.

이 외에도 대체상수원 개발과 고도정수처리시설과 같이 여건에 따라 적용이 필요한 정책 적 촉진사업에 대한 보조가 이루어지고 있는데 강변여과수 개발사업의 경우 신규사업 70%, 계속사업 50%까지 지원되고 있으며, 고도정수처리시설 설치에도 신규사업 70%, 계속사업 50%까지 지원되고 있다. 또한 농어촌생활용수 개발사업에는 신규사업 70%, 계속사업 80%

까지 지원한다. 이는 상수도 사업이 취약지역 지원, 노후시설 정비 지원, 정책적 촉진사업에 대해 중점적으로 재정적인 지원이 이루어지고 있음을 나타낸다(표 2-4 참조).

(단위: %)

사업명 보조율

광역시 도청소재지 일반 시군(읍 이상) 일반 시군(면 이하) 하수관로 정비사업 30(20)¹⁾ 50(30)¹⁾ 70(50)¹⁾

도시침수 대응사업 30(10)²⁾ 50(20)²⁾ 70(30)²⁾

개인하수처리시설 설치지원 50(25)³⁾

분뇨처리시설 확충 50 50

농어촌 마을하수도 정비 70(30)⁴⁾

하수처리장 설치사업 10(50)⁵⁾ 50 70

하수찌꺼기처리시설,

하수처리수 재이용 30(60)⁶⁾ 50(80)⁶⁾ 70(90)⁶⁾

하수도 악취 개선 30 50

면단위 하수처리장 70

주: 1) ( )는 교체/보수사업.

2) ( )는 보수사업.

3) ( )는 개인부담.

4) ( )는 개량사업.

5) ( )는 총인처리시설, 간이공공하수처리시설 국고지원율.

6) ( )는 하수처리수 재이용 민투사업 정부부담분 중 국고지원율.

자료: 환경부(2017), 「환경예산 및 예산제도」.

<표 2-4> 재정지원체계(하수도 사업)

하수도 사업은 하수처리장과 하수관거에 대해 주로 재정보조가 이루어지며, 지역적 여건 을 고려하여 차별적인 보조체계를 갖추고 있다. 하수관로 정비사업의 경우 교체·보수 사업 에 대해 광역시 30%, 도청소재지 50%, 일반 시군(읍 이상/면 이하) 70%까지 지원하고 있으며, 하수처리장 설치사업의 경우 광역시 10%, 일반 시군(읍 이상) 50%, 일반 시군(면 이하) 70%까지 지원하고 있다. 또한 농어촌과 면 단위 지역, 개인하수처리시설을 사용하고 있는 사용자와 같이 열악한 여건을 가진 대상에 대한 지원도 일부 이루어지고 있다. 개인하 수처리시설 설치지원 사업의 경우 모든 지역에 50%를 지원하고 있으며, 농어촌마을 하수도 정비사업은 모든 지역에 70%(개량사업 30%)까지 지원한다. 이 외에도 지자체 사업의 원활 한 투자재원 조달을 위한 지원과 정책적으로 촉진이 필요한 사업(하수처리수 재이용 등)에 보조가 이루어지고 있는데 하수찌꺼기처리시설과 하수처리수재이용 사업에 대한 보조율은 광역시 30%, 도청소재지 80%, 일반 시군(읍 이상/면 이하) 70%까지 지원하고 있다.

이러한 재정지원체계는 하수도 사업이 시설확충 및 정비보조, 취약 계층 및 지역 지원, 정책적 촉진사업에 중점적으로 지원하고 있음을 보여 준다.

다. 상하수도 사업 재정운영 평가

상하수도 사업의 정책목표에 따른 투자계획 및 재정수요 추정 등을 통한 재정운영 평가는 전략적인 투자 및 합리적인 재정계획 등을 도출할 수 있게 한다. 또한 재정적 여건이 취약한 지역에 대한 보조, 대체수자원 개발 및 노후화된 시설 정비사업 등의 과제를 해결하기 위해 효율적인 재정지출과 공급에 대한 방향성을 제시해 줌과 동시에 공공서비스에 대한 새로운 재정적 수요를 반영한 합리적인 비용분담체계 방안을 마련하는 데 근거가 된다.

본 절에서는 1996~2015년 동안 상하수도 사업 서비스의 정책목표 설정과 그에 따른 투자계획, 재정수요 추정 및 실제 재정운영 현황에 대한 평가¹⁾ 검토를 통해 상하수도 부문 재정운영의 문제점과 앞으로의 재정적 과제 등을 도출하고자 한다.

1) 문현주 외(2013).

1) 상하수도 사업 서비스 정책목표

과거 상하수도 사업 서비스의 정책목표를 살펴보면, 우선 상수도 사업의 경우 1996

~2006년 동안 서비스 정책목표를 ‘모든 국민에게 깨끗하고 안전한 수돗물을 충분히 공급하 기 위해 수질, 수량, 수요, 운영, 대체수원 개발 추진’으로 설정하였으며, 이후 2007~2015 년 동안 서비스 정책목표를 ‘양질의 충분한 수돗물 공급을 중심으로 국민생활 영위, 값싼 공업용수 적기 공급지원’으로 설정하였다. 기간별 주요 지표 및 목표는 <표 2-5>와 같다.

주요 지표(1996~2006) 기준 목표

1996 2001 2006

총인구(천명) 46,424 49,673 52,403

전국 상수도 보급률(%) 83.6 90.3 93.2

농어촌지역 상수도 보급률(%) 37.4 58.8 68.2

급수인구(천명) 38,820 44,930 48,866

1인1일 최대급수량(lpcd) 438 453 483

용수수요량(천㎥/일) 21,302 26,644 30,600

상수도 시설용량(천㎥/일) 25,323 34,750 38,500

먹는물 수질기준항목(개) 45 85 85 이상

유수율(%) 71 77 82.3

수도요금 생산원가의

77.1% 100% 100%

주요 지표(2007~2015) 기준 목표

2004 2015

장래인구(천명) 49,053 49,803

급수보급률(%) 90.1 96.5

급수인구(천명) 44,187 48,062

1인1일 급수량(L) 365 332~363

자료: 환경부(1998), p.22; 환경부(2007a), p.16.

<표 2-5> 상수도 사업 서비스의 정책목표

하수도 사업의 경우 1996~2006년 동안 서비스 정책목표를 ‘공공수역의 수질개선 및 수질오염원이 집중된 도시지역 대형 공공하수처리시설 설치 증대를 중심으로 운영’으로 설 정하였으며, 이후 2007~2015년 동안 서비스 정책목표를 ‘쾌적하고 안전한 생활환경을 만 드는 하수도, 형평성 제고 및 취약계층 지원 집중’으로 설정하였다. 기간별 주요 지표 및 목표는 <표 2-6>과 같다.

주요 지표(1996~2006) 기준 목표

1996 2005

하수도 보급률 공공하수처리시설(%) 52.6 80

하수관거 정비 하수관거 정비 설치연장(㎞) 55,830 125,709

오수 분뇨관리 분뇨처리시설 처리용량(㎘/일) - 33,632

하수도 운영관리 하수도 요금현실화율(%) 46 100

주요 지표(2007~2015) 기준 목표

2005 2015

공공하수도 보급률(농어촌지역)(%) 83.5(35.8) 92(75)

유입수질 달성률(%) 89 93

상습침수구역 감소율(2004년 기준)(%) - 75

하수찌꺼기 재활용률(%) 11 70

하수처리수 재이용률(%) 6.9 18

유역하수도계획 수립률(%) 0 100

자료: 환경부(2007a).

<표 2-6> 하수도 사업 서비스의 정책목표

한편 2030년까지의 상하수도 사업 서비스의 정책목표를 살펴보면, 상수도 사업의 경우 안전하고 깨끗한 물공급, 합리적·보편적 서비스, 경쟁력 있는 수도사업, 기후변화 대응 스마 트 상수도 등 4개 분야에 대해 <표 2-7>과 같이 정책목표를 설정하고 있으며, 하수도 사업 의 경우 안전하고 지속가능한 하수도, 에너지 자원의 효율적 활용, 통합도시 유역관리 등 3개 분야에 대해 <표 2-8>과 같이 정책목표를 설정하고 있다.

(단위: %)

분야 2020 2030

안전하고 깨끗한 물공급

물공급 스트레스 지수 - 0

상수도 관망 개선

유수율 88 89

취약지역

급수보급률 90 90

물공급 그리드 구축률 25 50

합리적·보편적 서비스

취약지역 수도서비스 보급률 - 90.2

서비스 형평성 지수 지역 간 70 77

계층 간 67 72

부가가치 서비스 수요개발/공급체계 마련

서비스 만족도 70 80

소비자 만족도 50 70

경쟁력 있는 수도사업

구조개편 수도사업 시장 점유율 60 90

요금현실화율 99 99

원인자부담비율 99 99

재투자를 위한 펀드 이용 활성화 정도 50 70 기후변화 대응

스마트 상수도

한국형 스마트 상수도 관련 점유율 (국내/국외)

특허 50/4 50/4

매출 30/0.5 50/3

수도시설 GHG 저감 목표 달성률 50 100 주: 물공급 스트레스 지수=생활용수 수요량/용수공급시설 능력.

자료: 환경부(2013), pp.171-211.

<표 2-7> 상수도 사업 서비스의 정책목표(2020/2030년)

(단위: %)

분야 2020 2030

안전하고 지속가능한 하수도

하수관거 정비율 75 85

도시유역 하수처리수 재이용률 10 25

에너지 자원 효율적 활용

하수슬러지 에너지 전환율 15 25

연간 인구당 에너지 순소비량 33 25

에너지효율 36 50

통합도시 유역관리

통합도시유역관리 계획수립률 50 100

도시유역 중심하천 오염부하 개선율 50 90

도시유역 물순환 지급률 10 30

자료: 환경부(2012a).

<표 2-8> 하수도 사업 서비스의 정책목표(2020/2030년)

2) 목표–투자계획–재정수요 추정

상하수도 사업의 정책목표에 따른 투자계획의 재정수요 추정 현황을 살펴보면, 2007~2015년 동안 상수도 사업의 경우 지방상수도, 광역 및 공업용수도, 상수도 확충사업 비 조정계획에 대해 14조 6,403억 원이 소요될 것으로 추정되었으며, 하수도 사업의 경우 쾌적한 생활환경 조성, 공공수역 수질개선 및 수생태계 보조, 빗물관리 기능 강화, 하수도 관리기반 강화, 융자원리금 상환 등에 27조 4,237억 원이 소요될 것으로 추정되었다(표 2-9, 표 2-10 참조).

(단위: 억원)

분류 사업비

지방상수도

지방상수도 확충계획 7,403

상수도시설 확충 23,947

노후 수도관 개량사업 47,938

광역 및 공업용수도 광역 및 공업용수도 개발 19,841

광역상수도 급수체계 조정사업 12,993

상수도 확충 사업비 조정계획 34,281

합계 146,403

자료: 환경부(2007b), pp.170-173.

<표 2-9> 상수도 사업 재정계획(2007~2015년)

(단위: 억원)

분류 사업비

쾌적한 생활환경 조성 하수관거 정비 81,299

공공수역 수질 개선 및 수생태계 보호

하수처리시설 설치 98,293

연안하수처리시설 설치 893

댐상류 하수도시설 11,519

면단위 하수처리시설 설치 15,224

농어촌마을하수도 14,227

개인하수도 관리 2,110

분뇨처리시설 확충 2,663

<표 2-10> 하수도 사업 재정계획(2007~2015년)