11.8
건설환경변화와 건설산업정책
Policy Directions for the Construction Industry 김재영․김성일․문경희
1998.10․368면․정책연구(개원20주년기념 국토총서 8).
제1편 건설산업정책 성립 배경 제1장 건설산업의 정의와 특성 제2장 건설산업의 동적 변화 제3장 국민경제와 건설산업 제2편 건설산업정책의 전개
제4장 건설산업정책의 의미와 논리 제5장 우리 나라의 건설산업 정책의 변천 제6장 선진국의 건설공사관련 제도 제3편 최근의 건설산업관련 문제점들 제7장 건설산업 불안정성 증대 제8장 ｢고비용․저효율｣ 생산구조 제9장 해외 건설시장의 위축
제4편 새로운 건설산업정책 방향의 모색 제10장 건설산업정책 ｢패러다임｣의 재정립 1. 건설산업환경 변화 전망
2. 건설산업정책 ｢패러다임｣전환방향 3. 건설생산조직의 재구성
제11장 건설산업정책의 과제 1. 공정한 경쟁 ｢룰｣의 확립 2. 건설비용 절감 및 생산성 향상
3. 건설안전․품질․환경을 고려한 건설생산체계 구축 제12장 맺는말
1. 건설산업정책의 흐름과 연구배경
건설산업이 건전하게 성장하고 효율적으로 작동한다면 건설산업정책의 필요성은 크게 감소할 것이다. 그러나 건설산업의 경우 매우 불안정하며 비효율적인 요소가 많 다. 그간 건설산업정책은 경제발전을 위하여 정부주도의 특이한 자본주의적 조직․질 서를 유지하기 위한 보호주의적 기조가 주류를 이루었다. 1958년 건설업법의 제정과 면허제도의 도입으로부터 우리 나라의 건설산업정책이 비롯되었다. 당시의 건설산업 기반은 취약하였고 건설업체들이 난립하여 시장질서를 교란하였기 때문에 건설시장의 진입을 제한하는 ‘보호’와 '규제‘정책을 채택하는 것은 불가피 하였다고 할 수 있다.
이 과정에서 건설시장의 진입제한은 면허를 통한 지대의 추구로 많은 부작용을 발 생케 했으며 건설산업체간 경쟁의 기회를 박탈하여 건설산업의 비효율을 초래하였다.
그러나 1995년 건설시장의 개방을 계기로 건설산업이 견실하게 육성되고 국제경쟁에 서 생존하려면 시장원리에 의한 경쟁체계로 전환이 필요하다는 인식이 확산되었다.
그간 30년간에 걸친 건설산업정책은 단편적이고 임기응변적인 제도의 변화로 일관하 여 실효성 있는 건설산업정책이 마련되지 못했다는 비평이 있어 왔다. 그 원인을 정 부 및 업역간 이기주의에서 찾을 수 있다. 이는 건설산업내 조정의 문제에 있어서 정 부의 정책이 제대로 기능하지 못했음을 의미하는 것이다. 건설산업이 발전하기 위해 서는 건설산업정책자체가 필요 없다는 건설산업정책 무용론까지 제기되고 있는 것이 우리 실정이다.
1990년대 말에 들어 우리 건설시장의 개방으로 우리 건설산업의 범세계화가 촉진되 고 있다. 시장경쟁체계로의 진입이 가시화하고 있으며 민간자율성이 크게 증가하고 있는 양상을 보이고 있다. 한편 우리 경제가 IMF로 구조금융을 받는 상황으로 빠짐에 따라 건설시장이 크게 위축되어 많은 건설업체들이 건설산업으로부터 퇴출되었고 신 규 건설업체수도 증가하여 건설산업의 불안정성이 커지고 있다. 이러한 환경의 변화 를 건설산업계가 스스로 대처하기에는 아직 체질적으로 취약하다.
국토총서의 제8편인 「건설산업환경변화와 건설산업정책방향」은 이러한 배경아래 건설산업이 성립되어지는 배경과 건설산업정책의 이론과 실제를 분석하여 우리 건설 산업정책의 한계와 잠재력을 파악한 후, 선진국의 건설산업정책과 제도에 대한 검토 를 토대로 21세기를 지향하는 새로운 건설산업정책의 패러다임을 제시하고 이에 따라 건설산업정책의 과제를 제시하고 있다.
2. 건설산업정책 ｢패러다임｣의 재정립 1) 건설산업 환경의 변화
최근 건설업체의 퇴출은 매우 빠른 속도로 이루어지고 있다. 그러나 신규건설업체 의 진출이 도산으로 인한 퇴출폭 보다 커서 결과적으로 건설업체가 증가하는 양상을 보이고 있다. 건설경기동향과 무관하게 건설업체의 수는 증가하고 있다. 이로 인하여 건설생산과정에 참여하는 설계․엔지니어링 업체, 감리업체간의 역할분담에서 갈등이 발생하고 있으며 서로의 역할을 불신하는 결과를 초래하고 있다. 건설업 면허가 대폭 완화될 때 이미 예견된 사항이다. 그러나 문제는 이러한 갈등구조가 건설산업 발전을 크게 저해하고 있을 뿐 만 아니라 ｢고비용저효율｣구조 형성의 주요인이 되고 있다 는 점이다.
건설산업의 고비용․저효율 구조의 가장 큰 원인은 50년 가까이 유지되고 있는 설 계․엔지리어링업체, 일반건설업체, 감리업체, 전문건설업체에게 설계, 시공, 감리가 분리되어 추진되도록 하는 건설생산구조이다. 선진국에서는 설계, 시공, 건설관리로 특성화를 유도하되 건설시장 참여를 업역으로 제한하지 않고 발주자나 수요자는 시 장경쟁원리에 따라서 건설생산비용을 절감시키도록 하고 있다. 이러한 선진국의 예는 우리 건설산업은 구조조정이 이루어져야만 건설산업의 생산성과 경쟁력이 제고될 수 있음을 시사하는 것이다. 이를 위해서는 건설산업정책의 패러다임의 변화가 선행되어 야 할 필요가 있다. 이는 IMF이후 급변할 것으로 예상되는 건설산업환경의 변화에 대응한다는 측면에서도 매우 중요하다.
2) 건설산업정책 「패러다임」 전환방향
건설생산 과정에서 정부의 역할은 크게 2가지로 구분될 수 있다. 하나는 직접적인 수요자로서의 역할이 있고 다른 하나는 발주자의 역할이다.전자는 정부가 기능하는데 필요한 시설물이나 건축물을 수요하는 것을 의미하고 후자는 정부가 국민들이 필요 로 하는 서비스를 제공하기 위하여 시설물이나 건축물을 건설하는 것을 의미한다.
전자의 경우 정부 공급체계내에 포함되지 않으나 후자의 경우 정부도 공급체계 내 에 포함된다. 전자의 경우 정부역할은 예산을 확보만 하고 사업수행은 대행자에게 주 어지게 된다. 이러한 정부 역할의 양면성을 고려하면서 건설산업정책「패러다임」을 전환하여야 한다.
(1) 건설산업에 대한 지원자로서 역할 강화
우선 국가는 건설산업환경과 여건의 변화에 대비하여 건설산업발전을 위한 지원전 략을 수립하고 건설시장관리자의 역할에서 건설산업 지원자 및 건설소비자 보호자로 역할을 재정립하여야 한다.
이와 함께 빠르게 변화하는 건설산업환경과 여건변화를 시의적절하게 파악하고 효 과적인 대응전략을 마련하기 위하여 건설산업정보화 사업을 지원하고 필요에 따라서 건설산업과 관련된 각분야에서 건설산업 ｢데이타베이스｣를 구축하도록 지원하여 통 합건설산업 정보망을 구축하도록 지원하여야 한다.
(2) 시장경쟁체제의 도입
건설업체에 대한 설문조사 결과에 따르면 응답자의 36.5%와 32.7%가 건설면허제도 의 요건을 강화하거나 완화하여 면허제도를 유지하여야 한다고 보고 있으며 15.4%는 면허제도를 등록, 신고제로 전환할 것을 바라고 있으며 13.5%가 면허제도 폐지하고 새로운 시장진입제도를 마련하여야 한다고 응답하였다. 이는 우리 건설산업이 시장경 제체제아래서 공정한 경쟁을 할 수 있는 환경을 건설산업정책 차원에서 조성하여야 함을 시사하는 것이다.
(3) 규제에서 시장원리로
규제를 완화하여 경쟁을 촉진하고 경쟁력을 향상시키고자 하는 대상(산업구조)과 규제를 강화하거나 정책적인 지원에 의해 사회적인 요구를 충족시켜야 하는 대상(건 설생산물의 품질 확보, 중소기업 육성)에 대한 정책적 목표를 명확하게 구분 각각에 대한 일관성 있는 정책수단을 구사하여야 한다.
(4) 건설산업체의 역할의 재정립
IMF시대로 접어들면서 건설산업구조변화가 예상되며 건설업체들은 경영의 효율성 제고를 통한 경쟁력의 강화가 요망되고 있다. 이러한 가운데 건설업체가 참여할 수 있는 건설산업분야와 건설산업활동영역이 크게 확대될 것으로 예상된다.
건설관련업체들은 현재의 업역과 무관하게 자금력, 기술력 등 여건을 감안하여 다 양한 분야에 참여할 수 있을 것으로 전망된다. 건설관련 업체들간의 역할분담 방안은 아래 그림과 같다.
<건설관련업체간의 역할 분담방안>
(5) 건설산업의 균형발전 유도
건설산업구조의 변화에 맞추어 건설산업의 균형발전을 유도할 수 있는 방안이 강 구되어야 한다. 그의 방안으로 첫째는 대표적인 중소건설업체라고 할 수 있는 전문 건설업체가 좀더 효율적으로 건설생산에 참여할 수 있도록 지원해야 하고 둘째는 이 들이 안정적인 시장을 확보할 수 있도록 건설시공분야의 독립성을 강화하여야 하고, 셋째 중소건설업체가 정보화와 첨단기술의 도입을 통하여 생산성과 경쟁력을 제고할 수 있도록 지원하여야 한다. 그러나 최근 WTO의 가입으로 중소건설업체에 대한 정 부차원에서 직접적인 지원이 어렵기 때문에 민간차원의 건설산업 발전위원회를 구성 하여 이를 통하여 지원하는 방안도 강구할 수 있을 것이다.
3. 건설산업정책의 과제
현 상황에서 무엇보다 중요한 것은 건설산업기반을 유지하고 건설산업의 구조조정 을 유도하는 차원에서 건설산업 정책의 가닥을 잡아야 한다. 우선 정부는 현재 건설
일반건 설업체
전문건설업체
설계/용역업체 감리업체
시공분야
감리분야
자재생산분야
정보분야
건설금융분야 사업관리분야
자문분야 대형업체
중견업체 중소업체
전기, 통신,
소방 등 공사 업체
대형업체 중견업체 중소업체
산업이 거의 붕괴될 위기에 처해 있다는 점을 감안하여 건설산업 구조조정에 앞서 건설산업 기반의 유지와 강화를 위한 조치를 강구하여야 한다. 이를 위해서는 건설생 산체계 및 관련 제도를 개선하여야 할 필요가 있다. 아울러 내실있게 건설공사가 이 루어지도록 건설공사 부실방지를 위한 관리․감독도 강화하여야 한다.
장기적으로는 우리 건설산업이 건실하게 발전할 수 있도록 새로운 패러다임을 토 대로 기존의 제도와 관행을 개선하여 21세기에는 우리 건설산업이 선진국 수준의 경 쟁력을 갖춘 산업, 국민의 신뢰를 받는 산업, 우수한 인력이 긍지를 갖고 종사하는 산업, 국민경제를 선도하는 산업, ｢소프트｣한 산업으로 발전하도록 하여야 한다.
이를 위한 하위목표로 설정할 수 있는 건설산업정책의 과제는 우선 공정한 경쟁｢
룰｣의 확립하여 시장경쟁원칙에 따라 건설업체가 건설시장에 참여할 수 있도록 하여 야 하고, 건설비용을 절감하고 생산성을 향상시켜 「저비용․고효율」의 건설생산체 계를 구축함과 동시에 건설안전․품질관리체계의 선진화, 건설업체간 협력체계의 확 립, 건설산업기반의 유지 및 확충, 해외건설진출의 활성화를 위한 전략이 마련되어야 할 필요가 있다.
발 주 자
건설관리 설 계
시 공 설설/시시
일일일일일일
턴턴일일
건설건건시시 일일일일일일 설계. 엔지리어링 업체
일 반 건 설 업 체
감리업체
전 문 건 설 업 체 건설기업평가 제도
건설공사보증제도 입
찰 계 약 제 도
발 주 제 도
<건설생산조직 개편의 기본틀>
