미국의 대중국 전략 보고서

국방정책 전문연구시리즈 2020-02

미국의 대중국 전략 보고서

- 분석 및 전문번역 -

미국의 대중국 전략보고서

- 분석 및 전문번역

발 행 | 한국국방연구원 발행인 | 노 훈

발행일 | 2020년 7월 31일 지은이 | 이강규

ISBN 978-89-5978-178-2(PDF)

발간사

미국의 대중국 전략 보고서(Unites States Strategic Approach to the People’s Republic of China, 이하 ‘대중 전략보고서’)는 2020년 5월 20일에 처음으로 발간된 문서로, 미국의 2019년 국방수권법 (National Defense Authorization Act)에 따라 의회에 제출하도록 작 성된 보고서입니다.

대중 전략보고서는 국가안보전략서(National Security Strategy, NSS)의 내용을 중국에 특화시켜 원칙적 현실주의(principled realism) 의 기조하에 중국으로부터의 도전과제와 미국의 이행방안을 제시한 문 서입니다. 구체적으로 본 보고서는 중국의 도전을 경제적 도전, 미국의 가치에 대한 도전, 안보도전으로 크게 나누면서 이에 맞서 미국은 미 국인과 본토 및 생활방식을 수호하고, 미국의 번영을 증진하며, 힘 (strength)을 통해 평화를 유지하고, 미국의 영향력을 확대하여 대응할 것을 천명하고 있습니다.

대중 전략보고서는 NSS의 내용을 보다 심화한 것으로 평가할 수 있 으며, 인권 문제 등 NSS에서 직접적으로 다루지 않았던 문제들도 포 함함으로써 미국의 중국에 대한 인식의 전환을 분명히 보여주고 있습 니다. 즉, 중국이 국제질서에 안착하리라는 그간의 기대는 무너졌으며 이에 맞서 미국도 중국을 전략적 경쟁상대로서 인정하고 그에 걸맞게 대응하겠다는 의지를 보여주고 있습니다.

중국에 한정한 보고서이기는 하지만, 미중관계의 영향에서 벗어나기 어려운 우리나라의 현실을 고려할 때 대중 전략보고서가 한국에 시사 하는 바는 적지 않을 것입니다. 무엇보다도 중국특색의 사회주의를 공 격하면서 공산주의 이데올로기와의 경쟁을 밝혔다는 점에서 자유민주 주의 국가인 한국에 대해 미국의 대중국 전략에 동참을 요구할 가능

성이 한층 증대되리라 예상됩니다. 또한, 공산주의국가인 북한에 대한 전략도 이러한 틀에서 영향을 받으리라고 생각됩니다.

이 책자는 대중국전략보고서에 대한 KIDA 안보전략연구센터 전문가 들의 분석과 통찰을 공유하기 위해 기획했습니다. 미국의 중국에 대 한 인식과 그에 따른 전략적 목표 및 접근법에 대한 이해를 제고하고 자 대중국전략보고서의 핵심 내용을 요약 및 분석하여 정책적 시사점 을 도출했습니다. 뿐만 아니라 전문(全文)을 번역하여 수록하였습니 다. 아무쪼록 이 책자가 연구자와 실무자 여러분의 연구와 업무에 실 질적인 도움이 되기를 기대합니다.

2020년 6월 한국국방연구원 원장 노훈

목차

미국 대중 전략보고서 분석 ··· 5

미국 대중 전략보고서의 함의 ··· 15

전문 번역 ··· 41

참여진 소개 ··· 67

미국 대중 전략보고서 분석

1. 대중 전략보고서의 개관

□ 개 요

❍ 2020년 5월 20일(현지시간) 미 행정부가 의회에 제출한 “미국의 대중국 전략보고서”(Unites States Strategic Approach to The People's Republic of China, 이하 ‘대중 전략보고서’)를 백악관 웹사이트를 통해 공개함

- 미 국방부는 웹사이트에서 본 보고서가 2017년 국가안보전략 (National Security Strategy, NSS)을 반영하여 중국에 대한 범정부적(whole-of-government) 접근법을 제시한 것이라고 밝힘

□ 법적 근거

❍ 대중 전략보고서는 2019년 국방수권법(National Defense Authorization Act, NDAA)에 따라 작성되었음

- NDAA 2019(H.R. 5515)는 섹션 1261 “중국에 대한 미국의 전 략”(UNITES STATES STRATEGY ON CHINA)에서 대중 전략 보고서의 작성을 요구하고 있음

- NDAA 2019는 보고서를 평문으로 제출하도록 요구하고 있지만, 부록의 경우에는 비밀로 할 수 있도록 규정하고 있음

❍ NDAA는 중국과의 장기적인 전략적 경쟁이 미국에 주요한 우선 순위라고 보면서, 국가안보를 보호하고 강화하기 위해서 외교·경 제·정보·사법 및 군사적 요소를 비롯한 국력의 다양한 요소들의 통합이 필요하다고 밝힘[NDAA 2019 Sec 1261 (a)]

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❍ 또한, NDAA는 대중 전략보고서에 중국 공산당의 활동에 대한 전략적 평가와 대응 계획, 전략 커뮤니케이션을 위한 방안, 전략 실행을 위한 주요 자원 식별, 이러한 자원의 효과성과 협동 극대 화 방안, 기관 간 협력 및 실행 방안 등을 담도록 규정하고 있음 [NDAA 2019 Sec 1261 (b)]

- 중국 공산당의 활동이라 함은 다음을 말함 : 1) 민주적 제도와 절차, 언론·출판·표현의 자유, 학술 사상 등을 훼손하기 위한 정치적 영향력·정보작전·검열·선전의 사용, 2) 공개된 연구개발 을 활용하기 위한 정보 네트워크의 사용, 3) 미국의 민감 산업 에 접근하기 위해 시장접근과 투자를 비롯한 경제적 도구 사 용, 4) 악성 사이버 활동, 5) 접근과 영향력 확보를 위한 수단 으로 투자·인프라·개발 사용, 6) 미국 또는 미국의 동맹국 및 동반자국에 대한 군사적 활동·능력·방위시설·하이브리드전 수단 의 사용

□ 보고서의 구성

❍ 보고서는 총 16페이지, 7,292단어의 간결한 분량임

❍ 서론, 도전과제(challenge), 접근법(approach), 이행(implementation), 결론의 5개 부분으로 구성되어 있음

- 도전과제에는 경제적 도전, 미국의 가치에 대한 도전, 안보도 전이 세 가지 도전으로 제시되어 있음

- 이행에는 미국인·본토 및 생활방식의 수호, 미국의 번영 증진, 힘을 통한 평화유지, 미국의 영향력 확대가 이행항목으로 담겨 있음. 이들 이행항목은 NSS의 네 가지 축(pillar)과 동일함

2. 주요 특징과 중국의 반응 ^*

□ 의도된 발표 시점

❍ NDAA 2019에 따르면 2019년 3월 1일 이전에 대중 전략보고서 가 나오도록 되어 있었음

- 이를 훈시규정으로 볼 수도 있고, 또한 처음 작성되는 보고서 라는 점에서 시한에 맞추지 못한 것이 아주 특이한 일은 아님 - 또한, 미중 간 무역갈등 이후 미중관계의 급변성을 고려할 때

내용에 있어 고민의 시간이 필요했을 것으로 추정됨

❍ 발표의 지연에 대해서는 큰 의미를 부여하기 어려우나, 발표 시 점은 다분히 의도적이라고 볼 수 있음

- 미국에서 보고서가 공개된 일자는 중국 시간으로 양회(兩會, 전 국인민대표대회와 전국인민정치협상회의)가 개막하는 날이었음 • 양회는 중국에서 가장 중요한 정치행사로 매년 3월에 열려

그 이전해의 결산과 해당 연도의 정치적․경제적 국정방안을 제시함

- 코로나 19 사태로 연기되었던 중국에서 가장 중요한 정치행사 가 시작하는 시점에 중국을 겨냥한 보고서를 선보였다는 것은 우연의 일치로 보기 어려움

• 다만, 제출시점과 공개시점 간의 기간차이가 존재할 수도 있으나 그렇다면 발표시점은 더더욱 의도성을 지닌 것이라 고 볼 수 있음

* 이 부분의 내용은 주로 이강규, 「미국의 대중국 전략 보고서 : 주요 내용과 함의 분석」, 『동 북아안보정세분석』, 한국국방연구원(2020. 5. 29)의 보완임

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□ 이데올로기전의 개전

❍ 대중 전략보고서에서 내용상 가장 주목할 만한 특징은 중국과의 전략적 경쟁을 이데올로기 경쟁으로 규정했다는 것임

- 중국의 미국에 대한 도전이 단순히 경제와 군사적인 도전이 아 니라 이념적 경쟁이라는 점을 분명히 하고 있음

❍ 이러한 미국의 인식이 단적으로 드러난 예가 시진핑 중국 국가주 석에 대한 호칭의 변화임

- 대중 전략보고서는 국가주석(President)이라는 호칭을 사용하지 않는 대신 공산당의 최고 지도자를 일컫는 총서기(General Secretary)로 일관되게 표기하고 있음

❍ 대중 전략보고서는 시진핑의 발언을 인용하면서 중국 공산당이 자유권 등 미국의 신념에 도전하고 있다고 평가함

- “두 가지의 경쟁 체제 사이의 '장기적인 협력과 갈등의 시기'”에 중국 공산당이 대비해야 하며, “자본주의는 반드시 소멸하게 되 고 사회주의가 반드시 승리할 것”이라는 시진핑의 연설을 인용 ❍ 특히, “'중국특색의 사회주의 체제'라는 것을 강화해 중국을 '종

합국력과 국제적 영향력 측면에서 글로벌 리더'로 만들고자 한 다”고 인식하고 있음

- 덩샤오핑이 1982년 제12차 당대회에서 제시한 "중국특색의 사 회주의"는 개혁개방에 따라 자본주의를 도입한 중국 공산당이 자구지책으로 내세운 측면이 강했음

- 하지만, 시진핑은 2017년 제19차 당대회에서 “신시대 중국특색 의 사회주의”를 표방함으로써 자본주의적 경제발전을 강조한 "중 국특색"에서 “사회주의”로 방점이 옮아간 듯한 모양새를 보임 - 미국도 중국의 기조가 사회주의 사상의 강조로 변화했다고 보고

있음이 이번 보고서를 통해 보다 확실해짐

❍ 미국, 특히 트럼프 행정부는 과거 냉전시기 미소의 대립과 유사하 게 중국과의 경쟁을 이념적 대결로 인식하고 이러한 방향으로 프 레임화하고 있음

- 이러한 프레임화는 냉전시기처럼 각국에 대한 편가르기로 이어 질 가능성이 높음

□ 중국의 이중성에 대한 공격

❍ 대중 전략보고서는 미국이 중국을 바라보던 소위 ‘인지 정체성 (perceived identity)’의 변화를 보여주고 있음

- 미중관계의 역사를 놓고 볼 때 미국은 중국의 정체성을 거칠

게 공산주의 적(communist adversary) → 적(소련)의 적 → 덩치만 큰 개발도상국 → 적에 근접한 위협 등으로 점차 다르 게 인식해 왔다고 볼 수 있음

❍ 또한, 대중 전략보고서는 중국이 표방하는 스스로의 정체성인 ‘표 방 정체성(proclaimed identity)’을 공격하고 있음

- 예컨대, 중국은 스스로를 성숙한 경제(matured economy)라 고 인정하면서도 세계무역기구(WTO) 등 국제기구에서는 여전 히 개발도상국이라고 주장한다고 지적함

- 또한, 직접적으로 언급한 것은 아니지만 중국의 가장 대표적인

표방 정체성인 “책임있는 대국(responsible power)”도 공격함 ∙중국은 스스로를 대국이라고 칭하지만 팽창적인 제국과는 다

르다는 의도에서 국제사회에서 리더로서 책임을 다하겠다는

‘책임있는 대국’을 중국의 이미지로 내세워왔음

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∙환경적인 노력으로 국제사회의 인정을 받고 싶어하면서도 세 계 최대의 온실가스 배출국이자 세계 최대의 해양 플라스틱 오염국이라고 지적

∙무역과 투자, 표현과 신앙의 자유, 정치적 간섭, 항행과 비행 의 자유, 사이버와 다른 종류의 간첩행위 및 절도, 무기 확 산, 환경 보호, 세계 보건 등에서 중국은 자신의 공약을 지 키지 못했다고 비판

❍ 즉, 미국은 중국과의 관계를 전략적 경쟁으로 규정함으로써 이러 한 중국의 이중성을 진지하게 상대하겠다는 의지를 대중 전략보 고서에서 다시금 확인해주고 있음

- 대중 전략보고서는 중국에 대한 경쟁적 접근법이 “중국이 제기 하는 도전에 대해 우위를 점하기 위해 미국의 복원성 (resiliency)을 향상”시키고 “미국의 사활적 국가이익에 중국이 해로운 행동을 하지 않거나 축소하도록”하는 목적을 가지고 있 다고 주장함

□ 중국의 급소 공격

❍ 중국이 주장하는 핵심이익은 계속 확장되는 추세지만, 일반적으 로 언급되는 주권, 안보, 영토완정, 발전이익 등의 핵심이익들 중 에서도 중국이 가장 민감하게 생각하는 핵심이익이 주권과 영토 완정(嶺土完整)임

- 주권과 영토완정에 해당하는 것이 바로 대만, 티베트, 신장 등 과 관련된 문제들임

❍ 대중 전략보고서는 이러한 핵심이익에 대해 중국이 가장 듣고 싶 지 않은 말을 거침없이 담아내고 있음

- 대만에 대해서는 “대만관계법과 3개의 미중 공동성명에 근거”

하여 미국의 “하나의 중국” 원칙에 따라 대만과 “강력한 비공 식 관계”를 지속해 나갈 것이라고 밝히면서 대만에 대한 무기 판매 등 군사적 지원을 언급함

- 또한, 신장 등에서 중국의 종교 및 인권 탄압을 비판하는 동시 에 “중국에서 또는 중국에 맞서 활동하는” 인권 운동가들과 시 민사회를 지지한다고 밝힘

• 대중 전략보고서에서는 중국 공산당 주도 공동체의 실상을 적시하고 있으며, 이는 정적을 숙청한 반부패 운동, 활동가 들에 대한 부당한 기소, 소수민족과 종교인들 체포, 정보, 언 론, 대학의 엄격한 통제와 검열, 시민 단체에 대한 감시, 반 체제 인사에 대한 응징이라고 볼 수 있음

• 트럼프 행정부는 그동안 중국과의 관계 속에서 경제적 이익 을 도모하기 위해 중국의 인권 문제에 대한 뚜렷한 입장을 밝히지 않았으나(NSS에서는 언급 없음) 이번 보고서에서는 인권 문제를 제기하고 있음

• 대중 전략보고서에 따르면 중국은 2017년 이후 100만 명 이 상의 위구르인과 다수 종교집단의 일원을 교화소에 구금함 - 최근 문제가 크게 불거진 홍콩에 대해서도 “미국은 홍콩의 미

래에 상당한 관심을 가지고 있다”면서 홍콩에 대한 “미국의 이 익이 위태로울 때 미국은 솔직하게” 개입할 것임을 시사하고 있음

• 보고서에 따르면 홍콩에는 85,000명의 미국 시민들과 1,300 개 이상의 미국 기업들이 위치해 있으며 미국은 중국 정부에 홍콩이 국제 금융의 성공적인 허브가 될 수 있도록 민주적 자유를 지켜줄 것을 요구함

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□ 중국의 공식 반응

❍ 대중 전략보고서에 대한 중국의 공식 반응은 중국 외교부 및 국 방부 대변인의 논평을 통해서 살펴볼 수 있음

❍ 중국 외교부의 짜오리젠((赵立坚) 대변인은 “2017년 발표된 <미 국가안보전략>처럼 중국의 정치제도와 전략적 의도를 왜곡해 ‘중 국 위협’을 과장하고, 이를 빌미로 중국을 전방위로 압박하는 강 경책을 계속 견지하며 강화하고 있다”고 평가

- 짜오 대변인은 중국의 성장은 세계평화 및 안정과 발전에 기여 해 왔으며 중국특색의 사회주의가 승리할 것이라고 주장

- 또한, 미중 양국은 서로 존중하고 평등하게 상대해야 하며, 차 이를 인정하면서 공동의 이익을 추구해야 한다고 밝힘

- 중국은 미국과 충돌할 의도가 없으며 대화와 협력을 환영하지 만 미국이 중국을 압박하면 반드시 반격할 것이라고 경고 - 마지막으로 냉전적 사고와 중국에 대한 내정간섭을 버리고 미

중관계를 정상적인 길로 되돌리자고 요구

❍ 중국 국방부 런궈치앙(任国强) 대변인도 외교부 대변인과 마찬가 지로 “미국 보고서는 기본적인 사실을 무시하고 소위 ‘중국 위협’

을 과장하기 위해 중국의 정치체제와 전략적 의도를 의도적으로 왜곡하고 있으며 중국에 대해 전면적으로 강경한 입장을 고취하 고 있다”고 총평함

- 런 대변인은 대중 전략보고서가 냉전적 사고와 패권 심리로 가 득차 있으며 거만하고 편견에 사로잡혀 있다고 비판함

- 미국의 대중 전략보고서는 전제 자체가 잘못되어 있어 판단과 결론도 잘못되어 있다고 지적하며, 중국은 강력한 불만을 제기 하며 결연하게 반대한다고 밝힘

❍ 외교부 및 국방부 대변인들의 발언은 2017년 NSS 발표 당시의 어조와는 상당한 차이가 있음

- 당시에도 NSS의 내용에 대해 냉전적 사고라는 등의 반발이 있 기는 했지만, 보고서의 내용을 직접 비판하기보다는 중국의 입 장과 의견을 설명하는 데 많은 부분을 할애했음

- 이번에는 중국의 입장에 대한 설명보다는 미국의 주장에 대한 비판이 주를 이루고 있음

- 다만, 국방부의 경우 NSS 발표 당시에는 별도로 입장 발표를 하였으나, 이번에는 외교부와 마찬가지로 정례기자회견에서 답 변하는 수준에 그쳤음

미국 대중 전략보고서의 함의

1. 트럼프 행정부 대중 전략의 확장

□ 개요

❍ 대중 전략보고서가 기존 트럼프 행정부의 대중 전략과 어떠한 연 계성을 지니는가를 통해 반영인지, 전환인지, 심화인지 등을 평 가해보고자 함

□ 트럼프 행정부 대외 정책의 특징과 대중 전략보고서

▣ 일반적 고찰

❍ 트럼프 행정부 출범 이래로 공표된 일련의 전략 문서들이 제시하 고 있는 논리들을 대중국 전략에 투영시키고 있음

- 앞서 언급한 바와 같이 NSS를 통해서 미국 우선주의 국가안보 전략을 천명(2017년 12월 공개)

• 2017 NSS에서 제시한 4대 축인 “미국 국민과 본토를 보호 하고, 미국의 번영을 촉진하고, 힘을 통해 평화를 보존하며, 미국의 영향력을 증진”이 실제 대중 전략 이행에 투영되어 있음

• 원칙적 현실주의(principled realism)도 반영되어 있음^* ※ 트럼프 대통령의 원칙적 현실주의가 실질적 개념이 없는

슬로건에 불과하다고 보는 견해도 있음.

* 원칙적 현실주의에 대한 보다 자세한 논의는 다음을 참조. 이수훈, 『트럼프 행정부의 대중 정책 연구』 (서울: 한국국방연구원, 2020).

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※ 일반적으로는 미국이 국제사회에서 핵심이익을 보호하기 위해서는 기존의 외교정책 이념 또는 국제정치 이론에서 탈피하여 다른 국가로부터 피해를 보지 말아야 한다고 주 장^*으로 이해되고 있음

- 국방전략서(National Defense Strategy, NDS)를 통해서 수정 주의적 강대국인 중국과의 전략적 경쟁에서 우위를 창출하는 전략적 접근법을 제시(2018년 1월 공개)

- 인도·태평양 전략에 대한 보고서(Indo-Pacific Strategy Report)를 통해서 미 국방부는 국방전략의 차원에서 인도·태평 양 전략을 어떻게 추진할지에 대한 방향성 제시(2019년 6월 공개)

- 자유롭고 열린 인도·태평양 비전에 대한 보고서(A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision)를 통해 미 국무부는 인도태평양 전략에 대한 트럼프 행정부의 범정부 적 추진동향을 소개함(2019년 11월 공개)

❍ 앞서 가장 주목할 만한 특징이라고 언급한 중국이 미국과의 이데 올로기적 경쟁을 추구하고 있다는 것도 NSS에서 발전된 것으로 평가

- 미소 이념적 대립과 유사하게 미중의 경쟁 양상이 자본주의와 사회주의의 이념적 대결 양상으로 전개될 수 있다는 트럼프 행 정부의 인식을 보여주고 있는 것으로 해석됨

- 국가안보전략서는 인도·태평양 지역에서 자유와 탄압이라는 세 계 질서에 대한 두 가지 비전의 지정학적 경쟁이 전개되고 있 다고 평가한 바 있음

* White House, “Remarks by President of Trump to the 73rd Session of the United Nations General Assembly,” 2018년 9월 25일.

❍ 미 국방부의 인도·태평양전략 보고서가 제시하고 있는 평가와의 연속성 상에서 미국에 대한 위협의 근원으로 중국 공산당을 명시 적으로 규정

- 인도·태평양전략 보고서는 중국 공산당의 리더십하에 중국이 자신의 이익을 위해 국제체제를 악용하는 방식으로 붕괴시키고 있다고 규정하고 있으며, 또한 규칙에 기반한 국제 질서상의 가치와 원칙을 침식시키고 있다고 비판하고 있음

- 이번 보고서는 중국이라는 국가 명칭을 생략한 대신 중국 공산 당을 자유롭고 개방적인 규칙 기반의 국제 질서를 악용하고 중 국의 이익을 위해서 국제체제를 재편하려고 시도하는 주체로 규정하고 있음

❍ 트럼프 행정부의 대중국 전략이 NSS에 기반을 두고 있다는 점을 확인하면서, 미국 우선주의 국가안보전략이 규정하고 있는 핵심 목표들을 달성하는 방향으로 대중국 전략이 추진되었다는 점을 강조하고 있음

- 미국 우선주의 국가안보전략의 논리가 대중국 전략에 투영되고 있다는 점을 단적으로 보여주고 있음

- NSS가 규정하고 있는 4대 핵심 목표를 기준으로 미국의 대중 국 정책 추진 현황을 정리하고 있음

❍ 기존의 전략 문서들과 비교해서 미국의 인도·태평양 전략이 대중 국 전략의 맥락에서 어떻게 추진되고 있는지를 보다 상세히 소개 하고 있음

- 인도·태평양 전략에 대한 미 국무부와 국방부의 보고서는 미국 우선주의의 국가안보전략의 맥락에서 인도·태평양 전략 전반에 대한 추진 동향을 소개하고 방향성을 제시하고 있음

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- 대중 전략보고서는 인도·태평양 전략의 맥락에서 미국의 대중 국 정책에 대한 접근법을 상세히 설명하고 전략 추진 동향을 정리하고 있음

▣ 대중국 위협인식

❍ 미 국가안보에 대한 위협과 관련한 기존 전략 문서들의 평가를 확인하면서, 중국이 야기하는 위협을 경제와 가치 그리고 안보 영역에서의 도전으로 규정함

- NSS는 수정주의적 경쟁국인 중국과의 경쟁으로부터 정치·경 제·군사적 경쟁의 측면에서 미국의 힘, 영향력 그리고 이익에 도전하고 있다고 평가함

- NDS는 러시아와 더불어 수정주의적 강대국인 중국과의 장기 적인 전략적 경쟁을 미국이 직면한 가장 핵심적 도전으로 규 정하고 있으며, 중국이 인도·태평양 지역에서 미국을 축출하려 는 목적으로 이 지역의 질서를 자신에게 유리한 방향으로 재 편하고 있다고 평가함

- 미 국방부의 인도·태평양 전략서 역시 NDS가 제시하고 있는 위협평가의 연상선상에서 중국이 군 현대화에 기반한 군사력 신장과 강압적 행위 그리고 경제적 수단을 활용하여 역내에서 의 패권을 추구하고 있다고 평가하고 있음

❍ 경제적 차원에서 중국이 야기하고 있는 위협을 첫 번째 유형의 도전으로 규정하고 있으며, 특히 기존 전략 문서가 부각시키지 않고 있는 일대일로 프로젝트와 환경 문제에 대한 비판을 제기하 고 있음

- 2013년 시진핑 주석의 제안으로 시작된 일대일로는 중국이 주 도하는 신실크로드(Silk Road)로써 내륙과 해양 국가들의 인프

라를 연결하고 무역을 확대하며 인적 네트워크를 확충시킨다는 목적을 갖고 있음

- NSS는 중국을 포함한 국가들의 불공정 무역 관행을 미국의 번 영에 대한 위협으로 규정하고 있음

- NSS 및 미 국무부 및 국방부의 인도·태평양 전략에 대한 보고 서 공히 중국의 국가 주도적인 대외투자방식이 주변국의 경제 를 약탈하면서 중국에 대한 의존성을 높이고 있다고 비판하고 있으며, 미 국무부의 보고서는 일본 및 호주와 더불어 민간 주 도 개발을 통한 양질의 기반시설 구축을 위한 노력을 추진하 고 있다고 밝히고 있음

- 중국의 일대일로 프로젝트를 비판하는 동시에 국제적 기준에 부합하는 방식으로 중국이 대외적 투자를 한다면 환영할 것이 라고 밝히고 있음

- 앞서 언급했듯이 전 세계에서 온실가스를 최다 배출하는 중국 이 경제 발전의 기조하에서 이 문제에 대한 해결에 미온적이라 는 점과 해양 플라스틱 오염의 최대 근원지라고 비판하고 있음 ❍ 미국의 가치에 대한 도전을 중국이 야기하는 두 번째 유형의 위 협으로 규정하고 있으며, 이는 대중 전략보고서가 NSS가 주목하 고 있는 자유주의 사회에 대한 다양한 위협의 맥락에서 중국에 대한 위협을 평가하고 있다는 점을 보여줌

- NSS는 냉전기 전체주의의 위협과 비교해서 자유주의 사회에 대한 오늘날의 도전이 정보의 활용, 민주주의 체제하 언론의 자유, 국제기구 등의 다양한 수단을 통하여 전개되고 있다고 평가하고 있음

- 대중 전략보고서는 이러한 다양한 수단 및 기술에 기반한 권위 주의 모델의 대외적 수출을 통해 중국이 국내외적으로 이데올 로기적 순응을 강요하고 있다고 평가하면서, 이러한 중국의 행

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동을 대의적 정부, 자유로운 기업 그리고 모든 개인의 존엄성 등 미국이 추구하는 가치에 대한 도전으로 규정하고 있음 - 미 국무부의 인도태평양 전략 보고서와의 연속성상에서 중국

공산당이 신장 지역의 위구르인과 소수민족을 탄압하고 있다는 점과 종교적 자율성을 억압하고 있다는 점을 비판하고 있음 ❍ 안보적 도전을 중국이 야기하는 세 번째 유형의 위협으로 규정하

고 있으며, 특히 기존 전략 문서가 주목하지 않고 있는 일대일로 프로젝트의 군사적 목적과 중국의 민군 융합 전략에 주목하고 있음 - 중국 국방부장의 발언을 인용하면서 일대일로 프로젝트가 중국

인민해방군의 해외 거점 확보라는 군사적 목적을 지니고 있다 는 점을 부각시키고 있음

- 미국은 중국의 일대일로가 궁극적으로 (표현의 자유 등을 검열 하기 위해 엘리트, 기업 등을 압박하는) 과거 사례에서 나타났 듯이 주변국들에 대한 정치적 영향력 확장과 군사적 접근으로 변모할 수도 있다는 우려를 갖고 있음

• 일대일로의 일환인 해상 실크로드는 동남아시아, 인도, 아프 리카로 이어지는 해상권을 내륙의 일대일로와 연결시켜 남 중국해 권역에서 중국의 경제, 정치, 군사력을 확장시킨다는 의미를 갖고 있음

- 민군 융합전략을 통해 중국군이 민간 영역과 첨단 기술에 무제 한으로 접근할 수 있으며 미국을 비롯한 외국 기업들의 기술이 중국군의 연구프로그램에 공급되고 있으며, 이로 말미암아 중 국 공산당의 강압적 능력을 강화하고 있다고 평가함

▣ 대중국 접근법

❍ 대중국 접근법이 국가안보전략서가 강조하고 있는 기존 대중국 관여정책에 대한 비판의 논리와 원칙적 현실주의에 바탕을 두고 있다는 점을 확인하고 있음

- 경쟁국에 대한 관여와 국제기구 및 국제상거래로의 참여 유도 를 통해 이들을 신뢰할 수 있는 선의의 협력적 국가로 전환시 킬 수 있다는 기존의 가정이 거짓이라는 NSS의 비판을 상기 시키고 있음

- NSS가 강조하고 있는 원칙에 기반한 현실주의를 중국과의 전 략적 경쟁에 대한 접근법의 핵심 기조로 규정하고 있음

❍ NSS와 NDS가 견지하고 있는 대중국 정책에 대한 기조를 유지하 고 있음

- 양 전략서는 공히 중국과의 전략적 경쟁에서 미국이 압도적 우 위를 창출해야 한다는 기조를 제시하면서도 이러한 전략적 경 쟁의 논리가 양국의 협력 가능성을 배제하지 않는다는 점을 강 조하고 있음

- 이번 보고서는 중국과의 전략적 경쟁을 압도하기 위해서 범정 부적 차원의 노력 및 국제적 차원의 협력이 필요하다는 점을 일차적으로 강조하면서, 동시에 건설적이고 결과 지향적인 관 여와 양국 협력의 가능성을 열어두고 있음

❍ 미국의 대중정책이 인도태평양 전략을 결정하는 것이 아니라 인 도태평양 전략에 기반을 두고 있다는 점을 확인

- NSS를 통해서 트럼프 행정부는 인도·태평양 전략에 대한 비전 이 특정 국가를 배제하지 않는다고 밝히고 있음

• 다만, 대중국전략보고서에서는 미국이 인도 태평양 국가로서 역할을 확대해 나가고 있으며 이는 자유로운 기업환경 조성

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과 민주적 거버넌스 장려가 선행되어야 한다고 명기함

• 실제로 2019년 11월 미국은 일본, 호주와 함께 푸른점 네트 워크(Blue Dot Network)를 출범시켜 인도 태평양 지역에 1 조 달러 가까운 미국의 직접 투자가 시행될 것이라고 전망함 - 미 국방부와 국무부 차원에서 공개된 보고서는 인도·태평양 전

략적 추진 동향과 방향성을 제시하고 있으며, 이는 NSS 및 NDS와 더불어 미국의 대중국 전략을 수립하는 논리적 기반을 제공하고 있음

- 다만, 미국의 인도·태평양 전략이 중국을 배제하는 전략이 아 니라는 점을 강조하고 있음

❍ 한편, 미국의 대중 접근법과 관련하여 기존 문서들보다 구체화된 부분은 인권, 홍콩, 대만 등 중국의 핵심이익에 대한 공격임 - 미중 관계에서 톈안먼 사태를 제외하면 전통적으로 인권과 홍

콩, 대만 등 일국양제 문제는 심도 있게 다뤄지지 않았으며 이 러한 관계 속에서 미국과 중국은 양자 관계를 발전시켜 왔음 - 따라서 트럼프 행정부 입장에서도 중국 인권 문제를 다룬다는

것은 간단하지 않은 사안이나, 최근 미중 무역갈등과 코로나 19 사태 등으로 중국의 민감 이슈와 관련하여 공식적인 문제제기를 하는 단계로 접어들었다는 것을 대중국전략보고서는 보여줌

▣ 대중국 전략 이행 현황

❍ NSS가 미국 우선주의 국가안보전략의 첫 번째 목표로 규정하고 있는 미 국민과 본토 그리고 미국의 생활방식을 수호하는 차원에 서 대중국 전략을 추진해 왔음을 강조하고 있음

- 이 목표와 관련하여 국가안보전략서와 국방전략서는 대량살상 무기와 테러리즘의 위협 그리고 사이버 영역에서의 안보 문제

에 대한 대응을 제시하고 있음

- 기존 전략 문서들과 비교해 이 보고서는 일련의 국내적 행정 조치들을 통해서 이러한 목표를 달성해 오고 있다는 점을 부각 시키고 있음

❍ 미국의 번영 증진이라는 미국 우선주의 국가안보전략의 두 번째 목표를 달성하는 차원에서 대중국 전략이 추진되었음을 밝히고 있음

- 1단계 무역 합의를 통해서 대중 무역 관계에 있어서 오랫동안 지속되었던 미국의 우려를 일정 부분 해소했다고 강조함 - 중국과의 공정한 무역 관계를 달성하기 위한 수단으로서 관세

정책을 실시했다는 점을 강조하면서 2단계 무역 협정이 체결 될 때까지 이를 지속할 것이라고 밝히고 있음

❍ NSS가 세 번째 목표로 규정하는 힘을 통한 평화의 유지를 달성 하기 위해 대중국 전략이 어떻게 추진되었는지를 소개하고 있으 며, NDS에서 부각되지 않은 건설적이고 협력적인 미중 국방협력 추진 동향을 소개하고 있음

- NDS와 2018년 1월에 공개된 핵태세검토보고서(Nuclear Posture Review)를 상기시키면서, 이러한 전략 문서들의 논리 를 바탕으로 힘을 통한 평화의 유지를 대중국 전략에 투영시키 고 있음을 밝히고 있음

- 미 국방부의 인도태평양전략 보고서가 제시하는 위협평가의 연 속성상에서 중국이 남중국해와 대만 안보에 야기하는 위협을 명시하면서, 이러한 위협에 대응하기 위해 항행의 자유 작전과 대만에 대한 안보 공약을 지속할 것이라는 점을 강조하고 있음 - 전략적 의도를 정확히 이해하고 위기관리를 위한 의사소통체제 를 개발하기 위해 양국 사이의 국방 및 군사적 협력을 지속하

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고 있다고 밝히고 있음

❍ 미국 우선주의 국가안보전략이 규정하는 네 번째 목표인 미국의 영향력 증대를 실현하는 차원에서 미국이 추구하는 가치에 도전 하는 중국에 대한 일련의 대응 조치를 추진해 왔다고 밝히고 있 음

- 종교적 자유 증진을 위한 장관급 회의를 미 국무부 주도하에 개최하였으며, 이를 통해서 중국 내에서 탄압받고 있는 소수 민족과 종교적 신도들의 권리를 존중할 것을 요구하는 공동 성 명을 발표함

- 중국 신장에서 계속되는 인권 침해와 억압적 정책을 비난하는 국제적 연대에 합류함

- 인도·태평양 전략에 대한 미 국무부 보고서와 동일하게 중국이 홍콩에 대한 높은 수준의 자치와 민주적 자유를 보장해야 한다 고 요구하고 있으며, 미국이 홍콩의 미래에 지대한 관심을 가 지고 있다고 강조하고 있음

□ 평가

❍ 대중 전략보고서는 기존 트럼프 행정부의 대중 전략의 확장 및 심화를 보여주는 문건임

2. ‘신냉전’의 출현 가능성

□ 개요

❍ 최근 미중갈등의 격화로 미중 신냉전에 대한 가능성이 제기되고 있는바, 대중 전략보고서가 이에 대한 단초를 보여주는지 평가해 보고자 함

□ 미소 냉전의 발단과 미국의 대소 인식

▣ 동인의 이론적 설명

❍ 미소 냉전의 원인에 관해서는 안보딜레마와 안보경쟁이라는 두 가지 가설이 이론적 측면에서 설정 가능함

- 안보딜레마설 : 미소 간 상대방의 진정한 의도를 모른 채 상대 의 팽창가능성을 오해하여 냉전으로 돌입

- 안보경쟁설 : 양측 중 최소 어느 일방이 팽창의도가 있었으며, 이로 인해 냉전으로 돌입

❍ 어느 한쪽의 이론을 취하더라도 냉전의 정립은 어느 일방의 의도 로만 이루어진다고 보기는 어려움

- 안보딜레마설의 경우 냉전 돌입에 대해서 어느 일방의 책임은

없으며, 냉전은 안보딜레마에 의한 구조적 문제

- 반면, 안보경쟁설의 경우 팽창을 의도한 일방에게 책임이 있음 - 다만, 팽창을 의도한 일방에게서 냉전의 책임을 찾는 안보경쟁 설에 따르더라도 그러한 일방에 대해 타방이 어떠한 입장을 취 하고 의도를 신호보내는가(signaling)에 따라 양자의 관계는

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달라질 수 있음

❍ 냉전의 동학: 제한적 팽창-군사화-정치화-격화 및 종결

- 냉전은 시기적으로 제한적 팽창(1946-1949) → 군사화

(1950-1962) → 정치화(1962-1979) → 격화 및 종결 (1980-1989)로 세분하여 살펴볼 수 있음

과정 주요 내용

제한적 팽창 동유럽의 공산화, 한반도 진출 등 소련의 주변국으로의 팽창 시도

군사화 한국전쟁 이후 미소 양국의 군사증강 핵무기 경쟁 격화

정치화(데탕트) 쿠바 미사일 사태 이후 상호공존, 군비축소 합의(SALT, ABM)

격화 및 종결

소련의 아프가니스탄 침공 이후 미 레이건 행정부의 대소 강경노선, SDI, 전술핵무기 경쟁, 대소 식량 수출 중단, 소련 내부의 한계와 붕괴

- 냉전은 그 체제하에서 격한 경쟁과 상호공존을 오가는 형태로 변화하여 왔음

- 향후 미중 관계의 향방도 냉전에서 보여주었던 다양한 양상이 재현될 가능성도 고려할 필요

❍ 미소 냉전과 관련한 상기의 논쟁에서 공통적으로 중요한 것은

“상대방의 의도”인바, 이에 대한 평가는 미중 간 신냉전 돌입 가 능성에서도 중요한 부분임

▣ 냉전 직전 미국의 대소 인식

❍ 미국의 대소 인식과 냉전으로의 진화는 소련 주재 미 대사대리였 던 조지 케넌(George Kennan) 전문 보고서를 통해 살펴볼 수 있음^*

- 전문의 핵심질문: 왜 소련은 미국의 국제통화기금(IMF) 및 세 계은행 설립에 협조하지 않는가?

- 전문의 대답: 소련은 “사회주의 국가”로서 자본주의 국가와 끝 없는 전쟁을 수행함

• 소련은 자본주의 국가는 필연적으로 내부적 갈등이 발생하 고 이를 전쟁을 통해 해결하려는 속성이 있다고 간주하는 등 자본주의라는 국가속성이 전쟁의 원인이라고 봄

• 이러한 전쟁은 자본주의 국가간 혹은 사회주의 국가에 대한 개입(침공)의 형태로 나타날 수 있으나, 향후에는 후자(사회 주의 국가에 대한 개입)로 나타날 가능성이 높다고 판단하 고 있음

- 소련은 전통적으로 많은 침입을 받았던 러시아의 역사적 경험 에 기초하여 자신들의 안보에 과민 반응하는 행동을 보임

- 즉, 소련의 팽창은 이러한 역사적 경험과 국가속성에서 나오는 본질적이고 근본적 문제임

- 이에 대해 미국은 (본질적이고 근본적인 문제로 인해) 소련과 의 평화공존은 어렵다는 결론을 도출함

* 케넌 전문이 공개된 최초 문건은 U.S. Department of State, Foreign Relations of the United States, 1946, Vol. VI:　 Eastern Europe; the Soviet Union (Washington D.C.: United Stats Government Printing Office, 1969), pp. 696-709. 이에 대응하여 미국 주재 소련 대사 노비코프도 같은 해 보고서를 작성해 전후 미국의 대외정책이 경제 및 군사적 측면에서 세계지배로 나아갈 것이라고 판단함. 관련 추가 내용은 Kenneti M.

Jensen (ed.), Origins of the Cold War: The Novikov, Kennan, and Roberts ‘Long Telegrams’ of 1946 (Washington D.C.: United States Institute of Peace Press, 1993, pp. 3-16 참조.

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• 소련과의 협력은 의미가 없으며 미국은 장기적 관점에서 소 련과의 대립을 준비해야 함

• 정치적 봉쇄를 위해 미국의 내부 개혁에 집중, 소련 공산주 의 체제 대비 미국 민주주의의 우월성을 보여주어야 함

□ 미국의 대소 인식과 대중 전략보고서

❍ 소련과 장기적 관점에서의 대립을 준비한다는 미국의 당시 판단 은 대중 전략보고서에서의 중국에 대한 미국의 인식과 일치함 - 앞서 살펴본 바와 같이 대중 전략보고서의 근거가 되는 NDAA

에서도 중국과의 장기적 경쟁이 미국의 우선순위에 놓여야 한 다고 규정하고 있음

- 이를 반영하여 대중 전략보고서도 결론 부분에서 “미국은 우리 두 체제 사이의 장기적인 전략적 경쟁을 인정한다”고 적시하고 있음

- 또한, 대중 전략보고서는 중국과의 대립을 미국이 이데올로기 적 측면에서 바라보고 있다는 점을 피력하고 있는바, 이는 소 련 공산주의 체제와의 이념 경쟁을 제시한 케넌 보고서와 궤 를 같이함

• 대중 전략보고서에서 미국은 중국 공산당이 제시하는 중국특 색의 사회주의에 맞서 미국의 가치를 보호할 것을 강력하게 천명하고 있음

- 소련 주변국을 공략하여 영향력을 감소시킨다는 미국의 대응을 현재 중국도 경험하고 있음

• 화웨이 사태 등 미국은 자신의 동맹국 및 파트너들에게서 중 국의 영향력을 줄이고 인도․태평양 전략을 통해 중국 주변부

를 압박하고 있음

❍ 다만, 미소 냉전을 경험한 중국으로서는 미국의 인식을 확인시켜 주는 방향으로 대미전략을 구사할 가능성이 적어 보이므로 실질 적인 신냉전으로 나아갈 것인가에 대한 판단은 다소 유보적임 - 중국은 기본적으로 미국의 대중국 강경정책이 냉전적 사고의

유산이라고 공격함

• 미국은 냉전시기 소련을 상대했던 방식으로 중국의 부상에 대응하려 한다는 것이 중국의 인식임

• 이러한 미국의 의도에 중국이 휘말려서는 안된다는 인식을 가지고 있는 듯이 보여, 소련의 대응과는 다른 결과를 가져 올 가능성도 있음

□ 평가

❍ 미소 냉전의 초기 상호 인식을 통해 볼 때, 대중 전략보고서는 미국이 과거 소련을 인식했던 것과 유사한 방식으로 중국을 바라 보고 있다고 평가할 수 있겠음

❍ 다만, 중국의 대응이 미국의 인식을 확정하는 방식으로 진행되지 않을 가능성이 크므로 현재로서는 미국의 대중국 전략의 논리적 귀결이 신냉전의 도래일 가능성은 적어 보임

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3. 미 대전략으로의 정립 전망

□ 개요

❍ 대중국전략보고서가 제시한 미국의 중국에 대한 범정부적 접근법 이 일회성에 그칠 것인지 아니면 미국의 장기적인 대전략(Grand Strategy)의 한 축을 제시한 것인지에 대해서 긍정적 요소와 부 정적 요소를 통해 평가해 보고자 함

□ 대전략 긍정론

❍ 대중 전략보고서는 미국 우선주의 국가안보전략을 실현하기 위한 차원에서 공표된 일련의 전략 문서들이 제시하는 논리들이 대중 국 전략에 투영되고 있다는 점을 확인해 주고 있음

의 NSS 및 NDS와 궤를 같이하고 있으며, 인권 문제를 제외 한 상당수 내용들이 NSS에서 제시된 상대적으로 큰 담론을 구체화하고 있음

- 한편, 대중 전략보고서는 미중관계가 인도․태평양 전략을 결정 하는 독립변수가 아니라 이에 영향을 받는 종속변수라는 점을 주장하고 있어, 대전략의 가능성을 제시하고 있음

❍ 대중 전략의 전반적인 방향성에 대해 미국 내의 초당파적인 지지 가 존재한다는 점을 고려할 때, 대중국 전략 보고서의 논리들은 미국의 향후 대중 전략에서도 지속될 것으로 전망됨

- 미중이 전략적 경쟁을 벌이고 있다는 관념은 오바마 행정부 이 래로 지속되어 왔으며, 앞서 살펴본 바와 같이 트럼프 행정부

출범 이래로 공표된 일련의 전략 문서들에 투영되고 있음 • 오바마 행정부의 아시아 회귀 정책도 대중 포용정책의 전환

을 알리는 신호탄이었다고 볼 수 있음 ❍ 트럼프 행정부의 대중 전략의 연속성

- 이번 보고서는 미국의 대외 정책에 있어 대중 정책의 구체적인 내용을 포함하고 있으며 그 내용들은 모두 트럼프 행정부 초기 에 규정했던 미국 우선주의 및 원칙적 현실주의에 입각하고 있 음

- 특히 트럼프 대통령 개인이 지향하는 상업적 안보관은 중국과 의 관계를 재화의 개념으로 바라보고 미국에 해가 되는 경우 적절히 대응하여 미국(또는 트럼프 행정부)의 이익을 극대화시 키려고 함

- 이러한 접근은 최근 트럼프 행정부의 ‘중국 때리기’에서 나타 나고 있음

• 이는 내치(재선 승리)를 외치(코로나 19 사태 및 여러 국제문 제에서 중국에게 책임 전가)를 통해 달성하겠다는 트럼프 대 통령의 의도로 해석됨

❍ 미국 대선 과정의 전개가 코로나 19 사태와 맞물리면서 대중 전 략보고서에서 제시된 대중 전략과 정책도 지속될 가능성이 더욱 높아지고 있음

- 코로나 19 사태 초기에는 전략적 경쟁하에서도 양국의 협력이 필요하다는 인식이 미국 내에서 제기되었음

- 하지만, 코로나 19 사태가 예상을 뛰어넘어 글로벌 팬데믹으로 확대되고 미국 내에서도 급속도로 확산되자 양국 간 협력체계 의 가능성보다 전략적 경쟁이 심화될 것이라는 관측이 미국 내 에서 우세한 상황임

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• 초기 협력을 강조했던 미국 내 중국 연구자들의 목소리가 현 저히 작아지기 시작했음

- 코로나 19 사태의 미국 내 확산을 배경으로 트럼프 대통령이 재선 전략의 차원에서 중국에 대한 강경책을 추구하고 있는 상 황임

- 다만, 코로나 19 사태의 수습 및 트럼프 대통령의 재선 여부가 양국 협력 관계의 구축을 위한 미국의 노력이 본격적으로 재개 될지를 결정하는 변수로 작용할 것임

□ 대전략 부정론

❍ 긍정론과 달리 트럼프 행정부의 대중 전략을 대전략으로 규정할 수 있을지에 대한 의문도 제기됨

- 대전략은 동원 가능한 모든 자원을 사용해서 국가가 설정하는 이익과 목표를 달성하는 행위로 정의되며, 전 지구적 차원에서 장기적으로 지속되는 것으로 간주됨

- 냉전기 미국의 봉쇄전략은 이러한 대전략의 한 유형으로 해석 될 수 있으며, 소련이라는 강력한 위협의 존재는 이러한 대전 략을 정당화하였음

- 하지만, 미중의 장기적인 전략적 경쟁을 규정하고 있는 트럼프 행정부의 국가안보전략을 봉쇄전략과 같은 대전략의 유형으로 규정할 수 있을지에 대해서는 회의적인 시각이 가능함

❍ 앞서 논의했듯이 대중 전략보고서가 이데올로기 경쟁의 측면에서 신냉전의 단초를 보여준 것은 사실임

- 미중의 이데올로기적 경쟁을 부각시킨다는 점에서 대중 전략보 고서는 트럼프 행정부의 대중 전략이 소련의 이데올로기적 영

향력의 대외적 확장을 봉쇄하고자 했던 봉쇄전략의 초기적 양 상과 유사하게 전개될 가능성이 있다는 점을 시사하고 있음

• 냉전기 미국의 봉쇄전략은 소련의 정치적, 경제적, 이데올로 기적 영향력의 대외적 확장을 봉쇄하는 것으로부터 출발하 였음

• 이러한 봉쇄전략의 초기적 양상은 한국 전쟁을 계기로 군사 력 중심의 봉쇄 전략으로 전환되었음

❍ 대중국 전략에 대한 트럼프 행정부의 추진 동향은 전 지구적 차 원에서 가용한 모든 자원을 동원해서 중국을 견제하겠다는 의지 를 보여주고 있으며, 이번 보고서는 이러한 의지를 재확인하고 있음

- NSS와 미 국무부의 인도·태평양 전략 보고서는 인도·태평양 전략을 이행하기 위한 미국의 전 정부적 노력을 보여주고 있음 - NDS는 미 국방전략의 세부 추진 전략으로 보다 치명적인 미

합동군의 건설과 동맹 강화 및 파트너십 확대를 제시하고 있음 - NDS의 논리를 바탕으로 미 국방부의 인도·태평양 전략 보고서

는 인도·태평양 전략을 구현하기 위한 3대 실행 전략으로 1) 미 합동군의 준비태세 확립, 2) 파트너십, 3) 지역 네트워크의 구축 등을 제시하고 있음

- 대중 전략보고서는 이러한 기존 전략 문서들의 실행 전략들을 확인하면서 상대적으로 미 국내적 차원에서 대중 전략이 어떻 게 추진되어 왔는지를 부각시키는 데 중점을 두고 있음

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- 냉전기 대소 봉쇄전략과 현재 전개되고 있는 미국의 대중 전략 은 유사성보다 차별성이 더욱 크다는 점을 고려해야 함

제·군사 등 전반적 영역에서 진영 사이의 대립이라는 양상으로 전개된 반면, 현재의 미중 대립이 이러한 냉전기의 대립 양상 으로 전개되고 있다고 보기는 어려움

❍ 미중 관계가 냉전의 양상으로 전개될지와 관련해서 현재 전개되 고 있는 코로나 19 사태가 미중의 연계성을 약화시킬지의 여부에 주목할 필요가 있음

- 미중의 상호연계성, 특히 경제적 상호의존관계는 냉전기 미소 관계와 본질적인 차이를 보여주고 있음

- 코로나 19 사태의 국내적 확산에 직면한 미국 내에서 중국과 의 생산적 연계망을 단절하고 동맹국 및 파트너 국가들을 중심 으로 생산망을 재편해야 한다는 주장이 부각되고 있으며, 미중 관계의 비동조화(decoupling) 현상이 구체화될 것이라는 전망 이 부각되고 있음

- 미중의 비동조화의 여부 및 어느 정도의 수준으로 비동조화가 진행될지는 미중 관계가 냉전적 양상으로 전개될지의 여부에 영향을 미칠 것임

□ 평가

❍ 대중 전략보고서의 내용은 미국의 대전략이 중국에 높은 비중을 두고 있을 가능성이 크다는 점을 보여줌

❍ 다만, 대중 전략보고서의 내용이 본격적인 미국의 대전략의 반영 인지를 판단하기에는 조금 더 시간이 필요할 것으로 판단됨

- 대전략 여부도 결국 신냉전의 도래 여부와 맞물려 있음

- 다만, 과거 소련만큼 중국이 미국의 대외 정책에서 차지하는 비중이 압도적인가는 생각해볼 문제임

• 물론 중국에 대한 미국의 접근법이 미국의 대외 정책에서 중 요한 우선순위를 차지한다는 점은 부인할 수 없음

• 하지만, 중국이 전 지구적인 문제에 모두 관련되어 있는가에 대해서는 의문이 제기될 수 있음

❍ 대중 전략보고서가 이데올로기 경쟁을 내세웠지만, 소련의 공산 주의 이데올로기의 팽창시도와 중국의 집권정당성 차원의 공산주 의 이데올로기 견지가 동일하게 평가될 수 있는지는 의문임 - 소련의 이데올로기 팽창은 이념대결이었다는 점에서 미국의 가

치를 위협하기에 충분했음

- 하지만, 중국의 이데올로기, 즉 중국특색의 사회주의는 언제든 다시 “사회주의”보다 “중국특색”에 맞춰질 수 있음

• 중국의 사회주의 이념은 이데올로기적 팽창보다는 중국 공 산당의 내부적 정당성 확보의 측면이 더 강하다고 볼 수 있음

❍ 결국 대중 전략보고서의 내용이 미국의 대전략인지는 1) 미 행정 부의 교체와 2) 중국의 대응을 통해 확인해야 할 것으로 보임

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4. 한국에 대한 시사점

❍ 상기의 분석과 논의를 종합해볼 때, 대중 전략보고서는 한국에 다음과 같은 시사점을 제시하고 있음

❍ 미중의 협력 가능성이 완전 배제된 것은 아니지만, 양국 모두 단 기적으로는 경쟁구도를 획기적으로 개선할 의지는 없는 것으로 판단됨

- 대중 전략보고서가 “이해관계가 일치하는 영역에서는 건설적이 고 결과 지향적인 중국의 참여와 협력을 항상 열어두고 있다”

고 밝히고 있음

- 중국도 공동의 이익을 추구하고 대화와 협력을 통해 정상적인 미중관계의 길을 걷자고 밝혔음

- 다만, 이러한 양국의 협력에는 중국이 약속을 준수할 것(미국 의 요구)과 중국을 존중하고 압박하지 않을 것(중국의 요구)이 라는 전제조건이 있으며, 이러한 전제조건에 양국이 만족하기 까지는 시간이 필요할 것임

- 이에 따라 한국도 장기적인 미중경쟁을 염두에 둔 전략 마련이 필요함

❍ 대중 전략보고서에서는 한국을 직접적으로 두 차례 언급함으로써 한국은 미국의 편이라는 점을 간접적으로 강조하고 있으며, 이는 미국의 대중 전략에 대한 동참 요구로 이어질 가능성이 큼

- 한군데는 한국의 신남방정책이 미국의 인도․태평양 전략이 추 구하는 바에 부합한다고 언급한 부분이며, 다른 하나는 중국이 무역과 관광 등 경제력을 활용하여 타국의 국내정치와 사법과 정에 개입하려 한다면서 한국을 그러한 국가들의 하나로 열거 한 부분임

- 한국의 전략이 미국의 전략에 부합 또는 그 속에 포괄될 수 있 다는 뉘앙스를 보이며, 반면에 중국은 한국에게 해가 되는 자 세를 취하는 국가라는 점을 부각하여 미국이 생각하기에 편 가 르기에서 한국이 어느 쪽에 속하는지를 분명히 보여주고 있음 ❍ 미중관계가 신냉전으로 옮겨간다는 것은 아직 섣부른 판단이기는

하지만, 신냉전이 도래한다면, 안정-불안정의 역설로 인해 한반 도에는 불안정의 가능성이 높아질 것으로 예상됨

- 냉전은 큰 틀에서는 강대국 간 큰 전쟁(열전)이 없는 안정적 질 서를 보여줬음

- 하지만 냉전시기에도 국지전은 끊임없이 발생했으며, 군사적 긴장이 고조되는 역설적 질서이기도 했음

• 냉전시기 소위 강대국들간의 직접적인 대전쟁(major war)는 발생하지 않았지만 대리전의 성격을 가졌던 한국전쟁, 중동 전쟁, 베트남전쟁 등이 발발했었음

- 결국 한국에게 냉전은 안정-불안정 역설이 적용되는 질서였으 며, 미중 간의 대립 격화와 관련, 안정-불안정 역설에 의한 동 북아 정세 불안을 조성할 가능성을 고려할 필요가 있음

• 아울러 한국전쟁 이후의 냉전기와 마찬가지로 한반도가 갖는 민감성으로 인해 향후에도 전쟁이 발생하지 않으나 국지도발 과 군사적 긴장고조가 강화될 가능성을 생각해 볼 수 있을 것임

❍ 이데올로기 경쟁의 강조에 비춰볼 때 미국의 대북정책도 종전과 는 다른 접근방식을 보일 가능성이 있음

- 냉전 이후 미국은 공산주의 국가로서의 북한을 크게 신경쓰지 않았으며 핵 개발 이후에는 위험한 불량국가 정도로 다루면서 대화와 압박을 병행해 왔음

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- 하지만, 이데올로기를 앞세운 편 가르기에 나선다면 북한에 체 제변화가 발생하지 않는 한 향후 대화와 협력을 통한 대북 유 화책을 기대하기 어려워질 가능성이 높음

- 이에 맞춰 한국의 대북정책과 북한문제에 대한 한미간의 합의 도 재고해 봐야 할 필요가 있음

전문번역

중화인민공화국에 대한 미합중국의 전략적 접근

서론

1979년 미국과 중화인민공화국(People’s Republic of China)이 외교 관계를 수립한 이래, 미국의 중국에 대한 정책은 포용(engagement)을 심화하면 중국이 근본적인 경제·정치적 개방에 박차를 가하여 건설적 이고 책임감 있는 글로벌 이해관계자로서 부상하고 사회도 보다 개방 적이 될 것이라는 희망에 주로 전제를 두고 있었다. 40여 년이 지난 지금, 이러한 접근법이 중국 내 경제·정치개혁의 범위를 제한하려는 중 국 공산당(Chinese Communist Party)의 의지를 과소평가했다는 것 이 분명해졌다. 지난 20년 동안 개혁은 둔화되고, 정체되거나 역전되 어 왔다. 중국의 급속한 경제 발전과 세계와의 관여 증가는 미국이 바 라던 대로 시민 중심의 자유롭고 개방적인 질서와의 융합으로 이어지 지 않았다. 중국 공산당은 대신에 자유롭고 개방적인 규칙 기반의 질 서를 악용하고 중국의 이익을 위해 국제체제를 재편하려고 시도하는 것을 선택했다. 중국은 중국 공산당의 이익과 이념에 부합하는 국제질 서로의 변혁을 추구하고 있다는 것을 공공연하게 인정하고 있다. 국가 들을 강요하여 묵인을 얻어내기 위해서 중국 공산당이 경제, 정치, 군 사력의 사용을 확대하는 것은 미국의 사활적 이익을 해치고 전 세계 국가와 개인의 주권과 존엄성을 훼손한다.

중국의 도전에 대응하기 위해 미 행정부는 중국 공산당의 의도와 행동

* 본 번역은 원문의 이해를 왜곡시키지 않기 위해 직역을 우선시했기 때문에 다소 어색한 표 현과 문장이 많지만, 1차 자료를 제공한다는 취지에서 부득이하게 윤문을 실시하지 않았음

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에 대한 명확한 평가, 미국의 많은 전략적 장단점에 대한 재평가, 그리 고 양자 간 마찰의 심화에 대한 관용에 기초하여 중국에 대한 경쟁적 접근법을 채택해왔다. 우리의 접근법은 중국에 대해 특정한 최종상태 를 결정짓는 것을 전제로 하지 않는다. 오히려 우리의 목표는 2017년 미국 국가안보전략서(National Security Strategy, NSS)의 4대 축에 서 적시한 바와 같이 미국의 사활적 이익을 보호하는 것이다. 우리는 (1) 미국 국민, 국토 및 삶의 방식을 보호하고, (2) 미국의 번영을 촉진 하고, (3) 힘을 통해 평화를 보존하며, (4) 미국의 영향력을 증진하는 것을 목표로 한다.

중국에 대한 우리의 경쟁적 접근법은 두 가지 목적을 가지고 있다: 첫 째, 중국이 제시하는 도전에 대해 우위를 점하기 위해 우리의 기관, 동 맹 및 파트너십의 회복성(resiliency)을 향상시킨다. 둘째, 미국의 사활 적 국가이익과 동맹국 및 동반자국의 국가이익에 중국이 해로운 행동 을 하는 것을 중단하거나 축소하도록 강요한다. 중국과 경쟁할 때도 우리의 이익에 부합하는 영역에서 협력하는 것은 환영한다. 경쟁이 대 립이나 갈등으로 이어질 필요는 없다. 미국은 중국 인민에 대해 변치 않는 깊은 존경심을 갖고 있으며 중국과의 오랜 유대관계를 누리고 있 다. 우리는 중국의 발전을 억제하려고 하지도 않고, 중국 인민들과 멀 어지고 싶지도 않다. 미국은 양국 국민, 양국 기업, 양국의 개인이 모 두 안보와 번영을 누릴 수 있도록 중국과의 공정한 경쟁을 기대한다.

중국과의 전략적 경쟁에서 우위를 차지하기 위해서는 여러 이해관계자 와의 협력적 관여가 필요하며, 미 행정부는 우리의 공동의 이익과 가 치를 보호하기 위한 파트너십을 구축하는 데 진력하고 있다. 이 행정 부의 중요한 파트너는 의회, 주 및 지방 정부, 민간 부문, 시민 사회 및 학계를 포함한다. 미 의회는 중국 공산당의 악의적인 행동을 조명 하는 청문회, 성명서, 보고서 등을 통해 목소리를 높여 왔다. 의회는 또한 미국 정부가 우리의 전략적 목표를 달성하기 위한 조치를 취할 수 있는 법적 권한과 자원도 제공한다. 행정부는 또한 무엇보다도 유

럽 연합이 2019년 3월에 발표한 “EU-중국: 전략적 전망(EU-China:

A Strategic Outlook)”을 비롯해 중국에 대해 보다 명확하고 굳건한 접근법을 개발하기 위해 동맹국들과 파트너들이 취한 조치들도 알고 있다.

미국은 또한 자유롭고 개방적인 질서라는 공유된 원칙을 지원하기 위 해 해외 동맹국, 동반자국, 국제기구들과 협력적 파트너십을 구축하여 긍정적인 대안을 개발하고 있다. 인도․태평양 지역에 한정하여 살펴보 자면, 이러한 이니셔티브의 많은 부분이 미 국방부가 지난 2019년 6월 발표한 “인도태평양 전략 보고서(Indo-Pacific Strategy Report)”와 국무부가 2019년 11월에 발표한 “자유롭고 개방된 인도․태평양: 공유 된 비전의 발전(A Free and Open Indo-Pacific: Advancing a Shared Vision)” 보고서와 같은 문서에 설명되어 있다. 미국은 동남 아시아 국가연합(ASEAN)의 “인도․태평양 전망(Outlook on the Indo-Pacific),” 일본의 자유롭고 개방적인 인도․태평양 비전, 인도의 역내 모두를 위한 안보와 성장(Security and Growth for All in the Region) 정책, 호주의 인도․태평양 개념, 대한민국의 신남방 정책, 그 리고 대만의 신남향정책(新南向政策) 등 서로 부합되는 비전 및 접근 법과 협력하는 데 노력하고 있다.

이 보고서는 우리 전략경쟁의 일환으로 행정부가 전 세계에서 수행하 고 있는 포괄적인 범위의 행동과 정책 이니셔티브에 대해 자세히 설명 하고자 하지는 않는다. 오히려 이 보고서는 NSS가 가장 직접적으로 중국에 적용되기 때문에 NSS의 구현에 초점을 맞춘다.