2 외국농촌의토지관리사례와시사점

(1)

2

외국 농촌의 토지관리 사례와 시사점

송미령｜한국농촌경제연구원 연구위원

머리말

아름답고 쾌적한 국토를 가꾸는 것은 계획과 개발에서 지향하는 가장 중요한 가 치의 하나라고 할 수 있다. 우리 국토 면적의 90.0%가 농촌임을 고려하면 농촌의 토지관리를 어떻게 하는가가 국토 가꾸기의 핵심이라고 하여도 과언이 아니다.¹⁾

오랫동안 우리의 토지관리는 도시와 농촌을 구분하여 다루는 이원적 체계를 가지고 있었으나‘국토의계획및이용에관한법률’의 제정을 계기로 도농통합적 토 지관리를 지향하고 있다. 하지만 명분상의 통합은 이루어졌지만 여전히 도시와 농촌이 가진 여건의 차이 때문에 실질상의 통합은 쉽지 않다.

이에 이웃한 다른 나라들의 사례를 통해 참고할 만한 시사점들을 정리해 볼 필 요가 있다고 본다.

이 글의 목적은 외국 농촌의 토지관리 사례를 살펴보고 시사점을 모색하는 것 이다. 이를 위해 영국, 독일, 프랑스 등과 같은 유럽의 3개국과 일본의 경우를 중 심으로 농촌정비정책의 기본 이념, 농촌 토지이용규제의 주요 내용, 도시계획 및 농촌정비와의 관련성이라는 공통의 틀에 맞추어 간략하게 검토한 후에 시사점 등 을 도출하는 것으로 마무리할 것이다.

우 리 나 라 농 산 촌 토 지 의 계 획 적 관 리 2

1) 전체 국토 면적 중 읍∙면지역이 차지하는 면적이 8만 9,887.2km²에 달한다.

(2)

외국의 농촌 토지관리 사례

1. 영국

1) 농촌정비정책의 기본 이념

영국의 농촌정비에 있어 기본적 바탕이 되는 이 념적 틀은 크게 다섯 가지로 압축할 수 있다. 첫 째, 기존 개발지나 계획에서 정한 구역 밖에서 이루어지는 개발은 엄격히 제한한다. 따라서 농 촌의 신규 개발은 지방의 중심지에서 일어나도 록 유도하는 것이 원칙이다. 이것이 주민들의 수 요를 충족시킬 수 있으며 보다 경제적이기 때문 이다. 둘째, 개발허가 시에는 지속가능성이 주된 판단의 기준이며 이 역시도 계획과의 합치 여부 에 따라 판정을 한다. 셋째, 농촌에서 보전할 만 한 가치가 높은 자연경관, 역사문화자원, 농업생 산경관 등은 더욱 엄격한 관리를 통해 개발을 원 천적으로 제한한다. 넷째, 농지는 보전을 원칙으 로 하며, 불가피하게 농지의 전용이 필요할 경우 에는 등급이 낮은 토지를 우선적으로 이용해야 한다. 다섯째, 농가 경제활동의 다각화, 새로운 신규 사업의 발굴 등을 위한 개발행위는 다양한 수단을 통해 장려하고 지원한다.

2) 토지이용규제

농촌의 토지이용 및 관리에 관한 기본적 사항은

‘도시∙농촌계획법(The Town and Country

Planning Act)’

을 근간으로 하는 것으로 알려져 있다. 이 법에서는 미 개발지의 개발권을 국유화 하도록 규정하고 있어 개발로 인해 생긴 이익을 환수할 수 있는 체계가 마련되어 있다.

‘계획 없이는 개발 없다’는 언명이 반영하듯

유럽 국가들의 개발행위는 계획의 수립이 기본 이다. 영국의 도시∙농촌계획법에서 규정하고 있는 계획은 전국계획지침, 광역지역계획지침, 지방자치단체(카운티)의 개발계획 등으로 구성 되었다. 카운티와 디스트릭트로 이루어진

2계층제 지자체의 경우는 구조계획(structure plan)과 지방계획(local plan)이 수립되며 상위의

광역자치단체가 없는 단일계층의 지자체(unitary

authority)에 서 는 통 합 발 전 계 획 (Unitary Development Plan: UDP) 1부와 2부가 수립되도

록 하였다. 구조계획 및 통합발전계획 1부는 경 제활동구역, 주거구역, 인구배치, 그린벨트, 환 경보전에 대한 내용을 담는 것이 일반적이며, 지 방계획 및 통합발전계획 2부는 전략계획을 보다 구체화하는 것으로서 농촌에서의 개발규제 운용 의 기본적 준거가 되었다.

그러나 2005년 영국의 계획제도는‘계획 및 토지수용법(Planning and Compulsory Purchase

Act), 2004’

의 도입으로 개편된 바 있다. 개편의 이유는 기존 계획제도의 경직성과 복잡성, 느린 진행과정, 커뮤니티 참여 문제 등을 해결하기 위 한 것이다. 기존의 구조계획과 지방계획으로 이 루어지던 계획체계를 지방발전전략(local

development framework)과 지역공간전략

(regional spatial strategies)으로 대체하는 것이 개편 내용의 골자다.

특히 전자는 지역의 핵심전략, 개발사업의 대 상지 선정, 특정지구계획, 계획도면 등으로 구성 되는 일종의 단일 계획서가 아니라 다양한 문서 형태로 구성되며, 후자는 계획기구뿐 아니라 지 역발전기구(RDA), 민간조직, 기업 등 지역의 다 양한 이해당사자들이 참여하여 지역발전전략을

(3)

2

수립하는 것을 원칙으로 한다.

즉, 지역의 상황과 수요에 필요한 일들을 다루는 전략계획을 수립하는 데 무게 를 두고 다양한 이해당사자들의 참여를 보장하도록 하는 취지가 반영된 것으로 보인다.

이러한 계획을 바탕으로 각 개발행위별로 개발허가 신청에 대한 내용이 계획 에 적합하지 않는 경우는 허가되지 않는다. 또한 농지전용에 대한 것은 지구계획 을 통해서 이루어지는데, 농지를 전용∙개발하는 데 따른 허가를 받게 하고 개발 이익에 대해서는 철저한 환수제를 실시하고 있다. 이는 토지재산권을 이용권과 개발권으로 분리하여 개발권은 국가가 보유하는 제도를 운용함으로써 가능하게 된다. 토지소유자가 개발허가 신청을 하여 거절된 경우 확정개발가치의 미지출잔 고(original unexpected balance of established value)에 대해서는 보상한다.

한편 영국에서는 ESA(Environmentally Sensitive Areas)와 CSS(Countryside

Stewardship Scheme) 등과 같은 특별한 토지관리 관련 제도를 운용하고 있는데,

이는 주로 농촌지역의 바람직한 토지이용을 유도하기 위하여 협약에 의해 국가가 보조금을 지급하는 제도다. 특히 토지관리자 스스로 일정 지역에 대하여 토지관 리 계획을 수립하고 그 계획의 이행을 대가로 보조금이 지급된다.

<그림 1> 영국 농촌의 공간계획제도 개념도 국가

2계층제 지자체

단일계층 지자체 지역

(Region)

정책방침 PPG

농촌 Countryside 각종 보전지구

지정, 관리 - Green Belts - National Park - the New Forest Heritage

Area

- Areas of Outstanding Natural Beauty

- Environmentally Sensitive Area, etc.

개별 개발행위 심사 후 허가/불허 지역정책방침

RPG

구조계획 Structure Plan

지방계획 Local Plan

통합발전계획 Unitary Development Plan 광역지자체

(County) 기초지자체 (District)

주: 2005년부터는 구조계획과 지방계획을 대체한 지방발전전략(local development framework)과 지역공간전략 (regional spatial strategies) 체계로 운영

자료: 송미령 외. 2003 우

리 나 라 농 산 촌 토 지 의 계 획 적 관 리 2

(4)

3) 도시계획 및 농촌정비의 관련

영국의 토지관리는 도시∙농촌계획법을 근거로 하기 때문에 도시와 농촌은 기본적으로 동일한 제도하에 있는 셈이다. 그러나 마을계획이나 농 지전용을 위한 지구계획이 별도로 존재한다. 특 히 마을계획(village plan)은 모든 마을에 대해 작 성되지 않고, 인구증가정책을 지속하는 것, 인프 라스트럭처 또는 갱신문제를 지속하는 것, 보존 조치를 요하는 것 또는 새로운 마을정비 등 필요 한 경우에 한하여 작성된다. 이는 법적으로 규정 하고 있는 사항이 아니라 비법정계획의 형태로 수립되나 각종 사업을 통하여 계획실현을 지원 받는다.

대체로 영국의 농촌대상 계획내용은 보전지 역 지정에 관한 것이 주를 이루곤 한다. 신규 개 발이 엄격히 제한되고 기존 시가지를 중심으로 개발행위를 집중시키는 것이 원칙이므로 미개발 토지를 개발용도로 전환하는 것은 매우 예외적 인 경우에만 일어난다. 다만, 낙후된 농촌의 활 력 증대, 서비스 이용범위 확대 등의 목표를 위 해 마켓타운 등 기존 농촌 중심지를 정비하는 데 각별한 노력을 기울이고 있다. 영국의 경우는 농 촌 토지 보전의 원칙이 국민 대다수의 인식에 기 반하고 있어 제도운용에도 일관되게 반영되고 있는 점이 특징적이다.

2. 독일

독일 농촌정비정책의 기본 이념은 다음과 같은 여섯 가지 항목에 반영되어 있다. 첫째, 지역 전 체를 종합한 생활상의 제반 조건이 연방의 평균

상태보다 현저하게 떨어지는 지방에 대해 경제 적, 사회적 상태 및 문화적, 교양적 시설(특히 거 주상태, 공공 공급처리시설, 교통사정 등의 생활 조건)이 개선되지 않으면 안 된다(연방국토정비 법 2조1항3호). 둘째, 적절한 거리 내에 기대할 수 있는 중심적 의미를 가진 게마인데(독일의 기 초자치단체)가 교육문화 및 행정 등의 제반 시설 을 포함하여 개발되지 않으면 안 된다(동법). 셋 째, 농림업상의 토지이용이 전체 경제에서 본질 적인 생산부문으로 보존되기 위한 공간적 전제 가 확보되지 않으면 안 된다. 농업이용에 적합한 토지는 필요불가결한 범위 내에서만 다른 용도 로 이용되도록 한다(동법). 넷째, 농촌지역에서 는 충분한 인구밀도 및 적절한 경제적 생산력과 함께 농림업 이외의 취업 가능성이 충분히 확보 되도록 노력해야 한다(동법). 다섯째, 농업정책 은 농촌지역 주민에 대한 정책이어야 하고, 소비 자의 관심을 정확히 판단할 필요가 있으며, 나아 가 농업정책은 농촌에서 휴식과 휴양을 구하는 사람들에 대한 정책이 되지 않으면 안 된다(브란 트내각 1973년 성명). 여섯째, 농지정비는 농림 업에서 생산 및 노동조건의 개선 이외에 다원적 인 토지이용 및 지역개발의 추진을 목적으로 하 여야 한다. 이는 농지관리의 기조다. 특히 이러 한 이념의 처음 네 가지는 국토 전체를 관리하는

‘연방국토정비법’을 통해서 읽을 수 있는 내용 이며, 농지와 농촌의 보전에 대하여 매우 강한 기조를 반영하고 있다.

독일의 농촌토지 이용 및 규제는‘연방건설법’에 서 관할한다. 국토종합계획은 연방국토정비법에

(5)

2

의해 이루어지고, 이러한 국토종합계획을 구체화하는 수단으로 연방건설법이 기능 하는 구조다.

연방건설법의 건설지침계획에 따라 토지이용규제가 이루어지는데, 게마인데는 해당 지역의 개발에 대해 무제한의 계획고권을 가지며 이 권한에 의해 건설지침 계획을 정한다. 게마인데는 국토정비계획에 입각하여 해당 지역의 건설기본계획 을 마련하는데, 이는 다음과 같은 두 가지 단계로 이루어져 있다. 토지이용계획과 지구상세계획이다.²⁾ 우선, 토지이용계획(Flähennutzungsplan, F-Plan)은 게마 인데 전역을 대상지역으로 토지의 평면적 이용을 규제하거나 유도함으로써 토지 이용의 기본 방향을 제시하는 기능을 한다. F-Plan은 공간계획체계상 지구상세계 획(Bebauungsplan, B-Plan)의 상위계획으로 법적 지위를 갖지만, 개별 건설계획 에 대한 법적 구속력을 갖지는 않는다. 다음으로, B-Plan은 실제적인 개별 건축계 획에 대한 지침으로 기능한다. 대체로 5년 안에 가능한 계획을 수립하도록 하고 있다.

한편 건설기본계획에서는 농지, 산림, 녹지, 채원 등의 용도지정이 이루어진다.

건설기본계획이 정해진 지역 내의 건축은 게마인데의 허가를 필요로 하며, 개별 건설계획에 의해 체크된다. 건설계획이 설정∙변경되는 지역의 토지소유자는 이 로 인해 상승한 가액의 50%를 조정금으로 게마인데에 지불하게 된다. 토지의 용 도변경은 주 차원의 공간정비계획이 수정되거나 F-Plan이 일차적으로 수정되어 야 가능하고, 이 수정계획이 B-Plan으로 구체화되어야 실행으로 옮겨지게 된다.

다만, 예외적 상황에는 F-Plan의 수립 없이 곧바로 B-Plan을 수립할 수 있다.

독일에서는 또한 주정부의 사업에 속하는 농지(재)정비사업(Flurbereinigung) 과 마을재정비사업을 통해 농지와 농촌을 정비하고 있다. 농지(재)정비사업은 농 업의 생산성을 높이는 전통적인 경지정리뿐 아니라 농촌의 생활환경과 자연환경 및 어메니티를 고려하는 농업 및 농촌정비를 추진한다. 농지정비계획은 농지정비 청이 수립하며 계획결정에 따라 농지정비청은 농지정비를 명하고 농지정비구역을 확정한다. 농지정비사업의 사업비 중 행정 및 운영비는 농지정비청이 부담하고 사 업비는 정비구역 내 토지소유자 중심의 참가자 공동체가 부담하는 것을 원칙으로 한다. 농림사업 중 이를 위한 지원사업이 별도로 존재한다.

2) 국토개발에 대한 규제는 전 국토를 개발허용지역(Innenbereich)과 개발억제지역(Aussenbereich)으로 명확히 구 분하는 방식과 개발허용지역의 전제로서 지구정비를 하는 방식으로 이루어진다. 국토 전체가 개발억제지역이 지만, 지구상세계획(B-Plan)이 정해져 있는 지구에 속하거나 충분한 지구시설정비가 이루어지는 경우 개발행 위가 가능하도록 한다

(6)

연방건설법에 의한 계획제도는 도시와 농촌, 택 지와 농지를 포함한 도농통합적, 종합적인 제도 이지만, ‘도시건설적 발전과 질서’를 위해 필요 한 게마인데에만 적용된다. 또한 농지정비계획 이 결정된 경우라도 구역 내 택지개발에 영향을 미칠 때에는 게마인데가 건설기본계획을 반드시 수립해야 한다.

건설지침계획은 도시와 농촌을 포괄하는 제 도이고 농지정비는 농촌정비까지를 포함하는 일 체적 정비로 실시되고 있기 때문에 건설지침계 획과 농지정비계획에 의해 농촌토지관리가 이루 어지고 있다고 할 수 있다. 따라서 건설지침계획 이 형식적으로는 도농통합적, 종합계획이지만 농촌 측면에서 보면 실질적, 내용적으로 전문계 획의 하나로 이해되고, 농지정비계획은 전문계 획인 것 같지만 농촌 측면에서 보면 다분히 종합 계획으로서 기능하는 것이다. 특히 농지정비계 획의 경우는 계획에 그치는 것이 아니라 사업추 진을 위한 재정지원이 이루어지고 있는 점에서 그야말로 종합계획으로서 기능하고 있다. 농촌 의 토지관리에 있어서는 농지정비 수단이 더욱 유효하게 작동하고 있는 것이다.

3. 프랑스

프랑스 농촌정비정책의 기본 이념은 다음과 같 이 정리할 수 있다. 첫째, 농업취업 인구의 감소 를 공업, 수공업 및 관광분야에서의 고용창출로

대체하면서 농촌의 균형 있는 경제발전을 도모 한다. 둘째, 농촌주민에게 만족할 만한 소득수준 과 생활수준을 제공한다. 셋째, 프랑스가 농산업 적(agro- industriel) 및 도시적 농촌(urbano-

rural)의 특징을 유지하면서 균형 있는 발전을 이

루는 국토정책을 농촌정비정책에서 담당한다.

넷째, 농촌과 도시의 공동 이익을 위해 농촌지역 을 현대사회의 요구에 적합하게 보존함과 동시 에 도시생활이 제공할 수 있는 편리성과 쾌적성 을 더하면서, 농촌지역의 매력을 구성하고 있는 모든 것을 지켜 나간다. 특히 프랑스의 경우 농 촌정비정책의 위치를 국토정책과의 관련성 속에 서 분명하게 선언하고 있으며 농촌지역에 대한 투자가 도시문제의 해결을 위한 접근의 하나라 고 인식한다.

2) 토지이용규제³⁾

프랑스는 지방의 토지이용계획을 활용하여 농촌 토지의‘계획 없는 전용’을 막고 있다. 지방의 토 지이용계획은 기본구상(SD), 지구구상(SS), 코 뮌연합헌장(CIDA), 토지점유계획(Plan d’

Occupation des Soles: POS)으로 이루어진다.

SD는 독일의 F-Plan처럼 토지이용의 기본 방향

을 정하는 특성을 가지며, 정부기관과 공공기관 을 규제할 수 있지만 민간을 규제하지는 못한다.

SS는 SD에 포함된 특정지구에 대해 보다 구체

적인 계획을 말한다. CIDA는 복수의 코뮌이 수 립하는 개발과 정비에 관한 목표 설정과 액션 프 로그램을 내용으로 하는 계획이다.

POS는 토지의 이용과 건축관련 사항을 상세

3) 여기 적고 있는 프랑스의 토지이용계획제도는 2001년 이전의 상황에 준하고 있다

(7)

2

히 규정하고 있고, 코뮌 전체를 도시구역(U구역)과 농업 및 자연구역(N구역)으 로 구분하고, 농업 및 자연구역을 다시 도시화예상구역(NA지구), 부분시설정비 지구 혹은 건축행위제한지구(NB지구), 우량농지 등 자연자원을 보호하기 위해 개발을 억제하는 지구(NC지구)와 자연경관보호를 위하여 개발을 금지하는 지구 (ND지구)로 구분한다. POS에 의하지 않고는 일체의 건축이나 개발행위를 할 수 없도록 함으로써 계획을 수반하지 않는 토지전용을 강하게 규제하고 있다. 다만

POS를 수립하지 않는 경우, 도시계획국가지침에 의해 개발행위가 가능하다.

프랑스의 농촌토지관리제도는 대체적으로 독일과 유사하고, ‘계획 없는 개발 없다’는 원칙이 철저히 관철되고 있는 점도 유사하다. 다만, 독일의 경우 F-Plan 과 B-Plan이 모두 기초자치단체인 게마인데의 계획인데 반해, 프랑스의 경우는

SD, SS, CIDA, POS 등이 복수의 코뮌이나 코뮌 단독으로 수립할 수 있다는 차이

점을 가진다.

한편 프랑스에서는 합리적 국토관리와 농촌 토지이용의 다원적 이용 등을 위 하여 CTE(Le Contrat Territorial d’

Exploitation)제도를 운용한 바 있다. 이는 영국

의 ESA, CSS 등과 유사하게 개별 농업경영체나 조직이 일단의 지역에 대한 토지 관리 계획을 수립, 신청하도록 하고 정부와의 협약을 통해 그 이행을 조건으로 보 조금을 지급하는 방식이다. 2003년 11월부터 CTE제도는 CAD(Le Contrat d’

<그림 2> 프랑스 농촌의 공간계획제도 개념도

POS가 없는 코뮌의 경우, 개발행위는‘도시계획국가지침(RNU)’의 규제를 받음. 혹은 수립된‘코뮌카르테’에 의함

SD 및및 CIDA: 주변 코뮌과 연합하여 수립하는 경우가 많음

POS: 원칙적으로 단독 코뮌에서 수립

SD: 주변의 농촌을 포함 하는 도시권에 수립. 상세 계획은 단독 코뮌에서 SS 수립

CIDA: 주변 코뮌과 연합 하여 수립

POS: 필요에 따라 어떤 작은 코뮌이라도 수립 가능 침체 코뮌

소도시

일반농촌코뮌 대∙중도시권

주: SD(Schéma Directeour, 기본구상), SS(Schéma Secteour, 지구구상), CIDA(Chartes Intercommunales de Devéloppement et d’Aménagement, 개발과 정비에 관한 코뮌연합헌장), POS(Plan d’Occupation des Sols, 토지 점유계획)

자료: 송미령 외. 2003 우

리 나 라 농 산 촌 토 지 의 계 획 적 관 리 2

(8)

Agriculture Durable)로 변경되어 운용 중이다.

이는 토지이용에 있어 환경 및 경관보전 의무부 과를 강화하면서 재원운용의 합리성을 기하기 위한 조치로 해석되고 있다.

토지이용계획은 중심시가지 인구가 큰 코뮌에서 우선적으로 작성되지만 같은 지역 내 농업지구에 도 동등하게 적용될 수 있다. 그러나 그 선택은 철저히 코뮌의 재량에 맡겨진다. 대도시, 중소도 시의 토지이용계획은 농촌정비계획과 법령상의 관련이 없다. 그러나 계획수립 시 농업부문의 이 해와 협력을 구하는 것이 일반화되어 있다. 더불 어 인구 1만 명 이상의 코뮌에서는 코뮌의회 동 의를 얻어 농촌정비계획을 수립하며, 인구 1만 명 미만 코뮌에서 토지이용계획을 수립할 때는 농촌정비계획(plan d’aménagement rural)을 검 토해야 한다. 농촌정비계획은 인구에 대한 올바 른 전망 위에 농림업활동, 비농림업활동, 자원과 공간 및 농촌경관의 이용과 보호, 이상의 활동에 대한 토지이용 분할, 주민수요에 부응하는 시설, 서비스 공급의 거점지구 등의 내용을 포함하여 작성하게 된다. 한편 농지정비는 농업경영의 개 선과 함께 농촌정비를 목적으로 해야 한다.

4. 일본

일본 농촌정비정책의 기본 원칙은 다음과 같이 정리될 수 있다. 첫째, 국토의 균형 있는 발전과 주민의 복지향상을 도모하기 위해 도시에 비해 낙후된 농촌의 정비를 종합적∙계획적으로 추진

한다(농촌종합정비계획 작성요강). 둘째, 농촌 의 주거환경 정비에 대해서는 지역공간의 종합 적 정비의 일환으로 하고, 또한 농촌정주지구에 대한 계획적 정비, 중심집락 기능의 강화, 교 육∙문화∙의료 등의 고차기능에 대해서는 지방 도시와 관련한 광역의 관점에서 각각의 정비를 추진한다(국토이용백서). 셋째, 농촌은 식료의 안정공급기능, 거주∙취업의 장으로서 국토의 조화 있는 이용과 인구의 적정배치, 국민의 마음 의 고향으로서 사회의 안정성을 보장하는 역할, 국토 및 자연환경 보전 등의 중요한 역할을 담당 하며, ① 우량농지의 보존을 도모하면서 합리적 인 토지이용질서의 확보, ② 겸업농가, 비농가를 포함한 폭넓은 합의형성(집락기능에 착안),

③ 농촌의 특성을 살린 생활의 유지발전, ④ 지 방도시와의 교류 등에 유의해 농업을 기반으로 하는 풍요롭고 푸른 지역사회의 형성을 목표로 농촌의 종합적 정비를 추진한다(농업백서).

일본의 행정구역 체계는 도도부현, 시정촌으로 구성된다. 도도부현은 개별 규제법에 의한 토지 이용규제의 상위계획(행정 내부의 종합조정기 능)으로서 도시지역, 농업지역, 삼림지역, 자연 공원지역 및 자연보전지역 등 5개 지역구분에 의해 토지이용기본계획을 정한다(국토이용계획 법 제9조, 각 지역구분의 중복률 155.7%). 국가 는 국토이용에 관한 전국계획을 정하고 이것을 기본으로 하여 도도부현은 도도부현계획, 시정 촌은 시정촌계획을 정할 수 있다. 물론 어느 것 이나 의회의 의결을 요한다.

도시계획법은 도시계획구역의 지정(1,179구

(9)

2

역, 1,865시정촌, 913만ha=전 국토면적의 24.5%), 시가화구역과 시가화조정구 역의 지정(315구역, 835시정촌, 489만ha)을 행하고 있으며, 일정규모 이상의 개 발행위는 도도부현지사의 허가를 필요로 한다. ‘농업진흥지역정비에 관한 법률’

은 농업진흥지역의 지정(3,054지역, 1,760만ha), 농용지구역의 설정(3,052지역,

563만ha, 농용지구역 내 농용지 469만ha) 등을 행하고 있으며, 농용지에서 농용

지 이외로의 전용은‘농지법’에 의해 원칙적으로 제한되고 농용지구역 내의 개발 행위도 도도부현지사의 허가가 요구되는 사항이다.

농지법은 경작자의 지위안정, 토지의 농업상 효율적인 이용촉진 및 농업생산 력의 증진을 도모하는 관점에서 농지의 권리이동, 전용제한에 관한 허가제(시가 화구역을 지정하는 신고)를 규정하고 있다. ‘삼림법’은 보안림 지정(전 삼림의

29%)과 입목의 벌채, 토지형질변경에 대해서는 허가제로, 지역삼림계획의 대상

이 되는 사유림 및 공유림에 대해서는 1ha를 초과한 개발행위를 허가제로 하고 있 다. 기타‘자연공원법’, ‘자연환경보전법’에 의한 토지이용규제가 있다. 국토이용 계획법은 특히 토지의 투기적 거래가 집중적으로 행해져 지가상승의 긴급대책을 강구할 필요가 있는 지역을 규제구역으로 하여 토지거래허가제를 실시한다.

이러한 제도적 기반하에 시정촌에서는 필요에 따라 조례에 의한 토지이용조정 기본계획을 수립하고 용도지정 및 행위제한 등의 원칙을 정하여 토지를 관리하는 사례가 많아지고 있다. 예컨대, 나가노현 호타카정의 토지이용조정기본계획의 예 를 보면, ‘도시계획법’상의 용도지역을 제외한 전 농촌 토지에 대하여 전원풍경보 전지구, 농업보전지구, 농업관광지구, 집락거주지구, 생활교류지구, 공공시설지 구, 산업창조지구, 문화보양지구, 자연보호지구 등 9개의 지구를 지정하고 지구별 건축가능 및 불가능시설을 <표>와 같이 정해 놓고 있다. 특히 이 규정에는‘△’표 시, 즉, 허가도 아니고 불허가도 아니면서 지역사회의 협의와 조정을 통해 가부를 결정할 수 있는‘완충지역’이 대부분이라는 점에 주목할 필요가 있다. 개인의 사 유재산권이 존중되지 않는 무조건적 규제보다는‘조정’을 키워드로 하는 기제를 두지 않고서는 주민의 동의를 구하기 어렵다는 현실적 이유에 대처하고, 민감한 이해가 얽힌 문제에 대해 협의할 수 있는 통로를 열어둠으로써 지역의 미래를 위 한 대안을 스스로 찾도록 하는 사회적 실험 등의 부수적 효과를 거두고 있다.

도시계획법의 시가화조정구역 지정에 의한 토지의 시가화 억제는 그에 부가되는 효과로서 농촌토지의 시가화를 억제하고 있는 것으로 보인다. 그럼에도 불구하고

(10)

일부 지역의 난개발을 방지하기 위해서 시정촌 의 자체적인 계획과 조례가 적극적으로 활용되 고 있는 점이 특징적이다.

시정촌이 도시에 비해 낙후된 농촌의 정비를 종합적∙계획적으로 추진하기 위해 생산환경과

생활환경의 균형 있는 개선, 자연환경 및 국토의 보전 등을 배려해 농촌종합정비계획(시정촌 구 상)을 시범적으로 수립하게 된다. 농촌종합정비 계획에 의한 사업은 개별 법률이나 제도에 준하 며, 소정의 절차를 거쳐 실행되는데, 그에 관련

<표> 호타카정 토지이용조정기본계획의 지구별 건축가능시설 구분 사례

시설의 구분 지구명

대구분 소구분 농업

보전

집락 거주

생활 교류

산업 창조

공공 시설

거주용 시설

농가주택 ○ ○ ○ △ ×

분가주택 ○ ○ ○ △ ×

일반주택(建賣) △ ○ × × ×

일반주택(1戶建) △ ○ ○ × ×

아파트 × △ × × ×

숙박시설

별장 × × × × ×

펜션 × × × × ×

여관∙모텔 × × × × ×

농업관련 시설

농업용창고 ○ × △ × ×

농업출하시설 ○ × ○ × ×

농업생산가공시설 ○ × ○ × ×

축사 ○ × × × ×

지역교환 시설

교류활성화시설 ○ × ○ × ○

시민농원 ○ ○ ○ × ○

공익시설 파출소 ○ ○ ○ ○ ○

집회소∙공민관 ○ ○ △ △ ○

문교시설 학교 ○ ○ × × ○

박물관∙미술관 × △ ○ × ○

의료복지 시설

노인복지시설 × ○ ○ × ○

병원∙진료소 ○ ○ ○ × ○

상업시설

편의점 × △ ○ × ×

종합일용품점 × × ○ △ ×

다방∙식당 △ △ ○ △ ×

트럭터미널 × × ○ ○ ×

풍속영업시설 × × × × ×

사업소∙사무소 △ △ ○ ○ ×

자동차판매점 × × ○ ○ ×

주유소 × × ○ △ ×

공장 대규모공장 × × △ ○ ×

소규모농장 △ △ △ ○ ×

창고 등

업무용창고 × × △ ○ ×

주차장 △ △ △ ○ ×

자재하치장 △ △ △ ○ ×

주: ○ 입지가능시설, △ 지구설명회를 거쳐 주민동의를 얻을 것, × 시설입지불가 자료: 송미령∙박경철. 2005

(11)

2

되는 제도만 해도 농촌종합정비모델사업(요강), 농업기반정비사업(토지개량법), 시정촌도(도로법), 상수도(수도법), 공공 또는 유역하수도(하수도법), 기타 사회 교육법, 스포츠진흥법, 아동복지법, 노인복지법, 모자복지법, 의료법, 폐기물처리 및 청소에 관한 법률 등에 따라 수십 개에 달한다.

외국 사례의 시사점

이상으로 간략히 살펴본 다른 나라의 토지관리는 우리의 현실에 비추어 볼 때 몇 가지 시사점과 쟁점을 남긴다. 우선, 유럽 국가들의 철저한‘토지의 보전’, ‘계획에 의한 개발’원칙은, 이제는 진부한 감도 없지 않지만, 여전히 농촌토지관리에 있어 우리가 지향해야 할 중요한 원칙이라고 하지 않을 수 없다. 둘째, 국토 전체의 보 전원칙에 더하여 농촌토지에 대해서는 보다 철저한 보전의 원칙이 강조된다. 특히 농촌토지의 보전을 위해서 제도, 재정, 공공사업 등 각종 수단을 동원하고 있다.

셋째, 도농통합적 계획과 개발을 지향하면서도 농촌지역의 특수성을 계획과 개발 과정에 반영하는 유연함이 제도에 반영되어 있다. 이는 지방의 책임과 권한을 의 미한다. 넷째, 토지관리에 있어서도 주민참여가 구체화되고 있다는 점이다. 공적 영역으로부터의 일방적 제도적용이 아니라‘협약’과‘조정’을 활용하여 주민들이 스스로 지역의 민감한 토지관리 문제에 대하여 계획, 토론, 규율할 수 있도록 기제 를 구축함으로써 실질적인 토지관리 제도운용의 묘가 살아나고 있다.

어떤 제도, 특히 개인의 재산권과 밀접한 관련을 가지는 토지제도의 원활한 운 용은 좋은 원칙만으로 성과를 거두기가 쉽지 않다. 아무리 좋은 원칙과 훌륭한 제 도가 갖추어졌다고 해도 그 지역사회의 현실에 적합하지 않고 이해당사자들이 동 의하지 않는다면 무용지물일 수밖에 없기 때문이다. 우리의 농촌토지에 대한 관리 제도가 농촌 지역사회에 적합한 틀을 갖추고 있는지, 농촌 토지소유자와 주민들 그 리고 국민들은 농촌토지관리에 대한 어떤 이해를 하고 있는지는 여전히 검토해야 할 문제다. 가령, 영국 국민들의 90% 이상이 농촌토지의 보전에 대한 도덕적 의무 감을 느끼고 있다는 조사결과를 본 적이 있는데, 여전히 무슨무슨 도시건설이 발전 의 대안으로 논의되고 연일 지가상승이 공론으로 굳어진 우리의 경우에도 선진적 제도의 이식이 유사한 효과를 거둘 수 있는지 아직은 쟁점이라고 판단한다.

참고문헌

송미령∙박경철. 2005. “농촌경관 보전을 위한 정책 동향과 시사점”. 「농촌경제」. 제28권 제3호. 한국농촌경제연구원 송미령∙박석두∙김수석∙성주인. 2003. 「외국의 농촌계획 및 정비제도」. 한국농촌경제연구원