S ․ U ․ M ․ M ․ A ․ R ․ Y
KOREAN SUMMARY
한국 신도시개발의 파트너십 연구 : 다규모 성장정치의 관점에서
본 연구는 새로운 거버넌스의 형성과정에서 국민국가와 지방정부가 어떻게 갈 등하며 이 갈등이 국가의 재규모화, (rescaling)에 어떻게 영향을 미치는지를 알아보 는데 목적이 있다 송도 신도시와 서울 은평지구 개발을 사례연구 대상으로 삼아. , 성장지향적인 한국의 국가가 어떤 방식으로 지방화되는지 국민국가는 국가를 약, 화시키는 정치경제적 변화에 어떻게 대처하는지 또 이러한 국가구조재편이 성장, 정치(growth politics)에 어떤 영향을 주는지 살펴보려 한다 이를 위해 다규모 성장. “ 정치(multi scalar growth politics)”라는 새로운 개념을 사용할 것이다 지구화와 지. 방화에 직면하여 국민국가가 가지고 있던 개발주의적 지향이 지방국가에 전이되, 는 현상이 나타나고 있으나 국민국가도 지방수준의 성장정치에 끊임없이 개입하, 고 있다 그러므로 국가구조 재편을 지방화와 등치시켜서는 안되고 끊임없이 변화. , 하면서 중앙 지방간 갈등이 발생하고 봉합되는 과정으로 이해해야 한다 이러한- . 관점에서 본 연구는 국가구조 재편의 사례를 연구하고 그 과정에서 각급 행위자, , 들간의 상호작용을 구체적으로 연구했다는 의의가 있다.
장 서론 1
서론에서는 본 연구의 연구과제를 제시하고 본 연구의 학술적 정책적 의의를, , 설명한다 본 연구의 연구과제는. 1) 성장정치의 각급 행위자들이 어떻게 서로 경
충돌하는가 이 두 개의 연구과제들을 답함으로써 본 연구는 규모의 정치 연구와? , 성장정치 연구를 통합하려는 이론적 목적을 가지고 있다 이를 통해 성장의 정치. 와 재규모화라는 정치적 환경하에서 정책담당자는 어떤 전략을 가져야 하는지에 대한 함의를 찾아보고자 한다.
장 이론적 배경 2
장에서는 본 연구의 이론틀로서 다규모 성장정치라는 개념을 정립한다 기존
2 .
문헌에 나와 있는 다규모 거버넌스 다층위 거버넌스 등의 개념을 지방의 성장정, 치의 맥락에서 재해석하여 다규모 성장정치라는 새 개념을 창안하였다 기존 개념, . 들을 차용하지 않고 새 개념을 제안하게 된 것은 본 연구가 기존 연구들과는 달리, 성장정치에 관련된 각 행위자들간의 상호작용을 동적으로 파악하는데 목적이 있 기 때문이다 관련주제가 최근 정치지리학과 도시정치학 국제정치학 등의 분야에. , 서 많이 연구되고 있으나 이들 분야에서 개발된 이론들이 대부분 구조적 원인에, 초점을 맞추고 있어서 정부나 그 외의 조직체들 또는 영향력 있는 개인들의 행위, 는 포착하지 못한다는 약점이 있다 즉 국가구조재편을 정보화와 금융세계화라고. 하는 세계사적인 전환에 대한 자연스러운 대응으로 봄으로써 국가구조 재편과정, 에서 중앙 지방간 갈등을 무시하고 있고 개인들이 어떤 식으로 대응하는지를 설- , 명할 수 없다는 것이다.
사실 개인들의 행위와 이들간의 결사체가 정치과정에 미치는 영향에 대한 강조 는 그리 새로운 것이 아니다 전통적인 도시정치학은 항상 이 문제를 강조해왔다. . 그러나 전통적 도시정치학이론을 이 연구에서 사용하는 것도 가능하지 않다 왜냐. 하면 전통적 도시정치학에서는 중앙정부의 영향력을 중심연구주제로 다루지 않고, 일종의 환경변수 정도로만 처리하기 때문이다 따라서 본 연구에서는 최신 정치지. 리학이론과 전통적 도시정치학이론을 통합하여 전형적인 지방정치적 분석인 지, 방 행위자 분석에 더하여 국민국가가 지방정치에 어떻게 개입하는지를 살펴볼 수 있는 새로운 개념을 창안하였다.
장 연구 방법론 3
본 연구에서는 두 사례를 선택하였다 첫 번째 사례는 송도신도시이다 송도신도. . 시는 지방정부가 제안하고 사업을 시작하였으나 나중에 국가적 성격을 어느 정도 가진 프로젝트로 변모된 경우이다 두 번째 사례는 흔히 은평신도시라고 불리는 은. 평지구 개발 사례이다 은평지구 개발은 지방정부가 주도한 사례이다 출발점이 크. . 게 다른 두 사례를 선택한 이유는 본 연구의 목적이 개별 사례에 대한 연구가 아니, 라 한국의 국가구조재편과정에 대한 이해이기 때문이다 비슷한 두개의 사례를 선. 택한다면 연구를 통해 알게 될 여러 사실들이 유사사례에만 나타나는 것인지 아니, 면 한국의 국가구조재편이라고 큰 변화의 일부인지를 알기가 힘들다 반면에 송도. 와 은평이라고 하는 서로 다른 사례를 살펴서 공통점을 추출할 수 있다면 한국의, 국가구조재편이라고 하는 더 큰 변화를 이해하는데 도움이 될 것이다.
자료 수집을 위해서는 심층인터뷰와 문헌분석을 주로 활용하였다 면접 인터뷰. 를 통해서 중앙정부 지방정부 자치단체 소속 연구기관, , , NGO, 학계 언론 등 두, 사례와 관련된 여러 계통의 관계자들의 진술을 채록하였다 모든 인터뷰를 대상자. 의 동의하에 녹음하였으며 이를 사후에 채록하였다 인터뷰 질문들은 다음과 같, . 다: 1. 각자 개발과정에서 어떤 역할을 했는가? 2. 참여자들간의 파트너쉽은 어떻 게 형성되었는가? 3. 관련 담론은 어떻게 변화하였는가? 4. 사업주도권을 둘러싸고 갈등이 있었는가? 5. 갈등이 있었다면 그 결과는 어떠했나?
문헌분석의 대상은 공공기관의 대내외 보고서 관련 단행본 신문기사 잡지 기, , , , 관의 내부보고서등 다양하다.
장 배경 4
이 장에서는 은평과 송도 사례에 대한 본격적인 분석에 앞서 두 사례를 이해하, 는데 도움이 되는 기본적인 정보들을 제공한다 송도신도시는 그 이전부터 인천. 광역시정부에 의해 추진되고 있었으나, 90년대 후반 금융위기를 거치면서 중앙정
부의 주목을 받기 시작했다 이후 중앙정부는 송도신도시를 경제자유구역중의 하. 나로 지정하였다 은평지구 개발은 서울특별시가 추진한 사업이다 이 사업은 일반. . 적인 도시개발사업이지만 인지도를 높이기 위해 도심뉴타운 사업이라고 이름을, 붙였다 서울시는 서울도시개발공사로 하여금 사업을 주도하게 하였는데 이는 중. , 앙정부가 토지공사 주택공사를 활용한 것과 비슷하다, .
장 다규모 성장정치
5 :
송도신도시 개발에 있어서 파트너쉽 동학과 성장경쟁
이 장에서는 송도의 성장정치에서 행위자들이 어떻게 상호작용하였는지를 살펴 본다 각급 행위자들은 성장을 추구함에 있어서 지방규모와 국가규모에서 동시에. 활동하였고 각 규모에서 서로 경쟁하였다 이 과정에 대해 도시정치적 접근을 통, . 해 재규모화(rescaling)과정이 구체적으로 어떻게 진행되는지를 보여주는 것이 이 장의 목적이다 송도신도시는 공식적으로 인천시가 진행한 사업이며 이는 도시개. , 발의 지방화가 일어나고 있음을 보여준다 그러나 중앙정부는 경제자유구역청을. 설치함으로써 이 송도개발과정에 개입하는데 이는 일종의 규모 뛰어넘기(scale 전략이라 할 수 있다 중앙정부는 경제자유구역청을 독립기구로 만들려
jumping) .
하였으나 인천시정부는 이에 저항하였다 이 과정에서 중앙정부와 지방정부의 협, . 력관계는 끊임없이 도전받고 시험받고 재편되었다 이를 통해 알 수 있는 것은, . , 국가구조재편 더 구체적으로는 도시개발과 관련된 거버넌스의 형성과정은 많은, 갈등을 동반한다는 점이다 국가구조재편에 관한 기존의 논의에서는 초국적자본. 이 국경을 초월하여 생산조직을 관리하게 됨에 따라 국민국가가 초국적자본을 통 제하기 어려워진 상황에서 지방정부에게 권한을 이양하여 지방정부로 하여금 초, 국적자본과 직접 협상하게 하는 것이 더 나은 전략이기 때문에 국가의 권력이 지, 방정부로 이양되는 방식으로 국가구조가 재편되고 있다고 보고 있다 그러나 이. 논의는 중앙정부와 지방정부 중앙정부 내부의 여러 부서들 사이에 이해관계가 충, 돌할 수 있다는 점을 인지하지 못하고 국가구조라고 하는 어떤 추상적인 실체를 상정해놓고 이 것이 자기보존을 위해서 스스로 적응해나가는 것으로 보는 오류를,
범하고 있다 장의 경험연구를 통해 알게 된 것과 같이 지방정부는 국가적 이익. 5 , 보다는 지방의 이익을 우선시하고 중앙정부 부서들도 중앙정부 전체의 이익뿐 아, 니라 자기 부서의 이익을 고려하게 되기 때문에 조화로운 거버넌스의 형성이란, 것은 매우 어렵고 정치적 충돌 없이 국가구조가 재편된다는 이론도 비현실적이다, .
장 지방화와 세계화의 담론정치 6
송도신도시 개발에서 다양한 논리와 가치들이 어떤 식으로 실천과정에 투입되 는지를 살펴보는 것이 이 장의 목적이다 개발과정을 둘러싼 다양한 담론들을 분. 석하여 중앙정부와 지방정부가 재규모화과정에서 각각의 이익을 추구하는 과정에 서 어떤 방식으로 담론을 개발 활용하는지를 살펴본다 지방정부의 지방화 담론과. 중앙정부의 국가경쟁력담론이 지구화담론을 통해 접합되었음을 알 수 있었다 중. 앙정부는 균형발전의 담론과 선택과 집중 담론이라는 서로 모순되는 두 가지 담론 을 가지고 있었는데 양자가 다른 관점이긴 하나 국가적 규모의 이익을 추구한다, 는 공통점은 있다 이 양자를 접합시키기 위해 개발된 것이 선택 을 균형적으로. “ ” “ ” 여러 지역에 하는 것이었다 이를 통해 중앙정부는 사업의 주도권을 쥐려하였다. . 즉 중앙집권화를 추구하였다 이 과정에서 경쟁력이라는 가치가 핵심적 가치로 격. 상되었다.
장 개발의 지방화와 새로운 거버넌스하에서의 경쟁 7
이 장에서는 은평지구 개발과정에서 형성된 새로운 거버넌스 형태를 분석한다.
은평지구 개발과정을 보면 지방정부가 그동안 중앙정부가 해 왔던 신도시개발과, 정을 학습하였음을 알 수 있다 즉 수요가 있다면 산하 공사들을 활용하여 택지개. , 발을 통해 이윤을 남기고 그 이윤을 공공적 목적의 토지이용에 활용함으로써 정, 부 재원을 거의 쓰지 않고 도시개발을 하는 방법이다 우리나라의 수도권 신도시. 들이 모두 이런 방식으로 건설되었고 이를 학습한 서울특별시정부가 같은 방식으, 로 은평지구를 개발하려 한 것이다 그러나 중앙정부의 사업방식을 학습한 것은.
서울특별시만이 아니었다 주택소유자들도 그 과정을 잘 이해하고 있어 자신들이. , 사업을 주도할 수 있다고 믿었고 그렇게 하면 개발이익을 더 많이 사유화할 수, 있을 것으로 보았다 결국 서울특별시정부는 서울도시개발공사를 통해 은평지구. 개발과정을 주도하였으나 이를 반대한 주택소유자들과의 갈등은 피할 수 없었다, .
장 결론과 정책적 함의 8
본 연구가 핵심적으로 보여주고자 했던 것은 다음의 세 가지이다 첫째 기존의. , 발전주의 국가의 국가성(statehood)은 지리적 스케일에 있어서나 정책 합리성에 있 어서 새로운 도전에 직면해 있다 중앙정부의 권한을 위협하는 주체들이 등장하고. 있으며 중앙정부의 합리성에 도전하는 담론도 나타나고 있다 둘째 지방정부의 새. , 로운 리더쉽 역시 경쟁과 갈등의 대상이 되고 있다 사례연구에서 본 바와 같이. 지방정부의 역할은 증대되었으나 이는 자주 민간부문과 주민들의 저항과 경쟁에 직면해 있었다 셋째 본 사례연구는 성장정치의 파터너쉽과 합리화 담론과의 관계. , 가 매우 중요함을 보여준다 재규모화 정치는 불안정하며 항상적인 갈등과 긴장을. 내포한다 여기서 경쟁력 선택적 집중 균형발전과 같은 담론들이 중요한 역할을. , , 하게 되는 것이다.
전통적으로 중앙정부의 권력독점이 강력했던 한국에서 권력의 지방이양 은 민주화 과정으로 이해되고 있다 그러나 본 연구는 도시개발과정
(devolution) .
에서의 지방정부의 역할증대 즉 국가의 재규모화, (state rescaling)가 반드시 바람 직한 결과를 유도하는 것은 아니라는 점을 보여준다 국가재규모화 과정을 통해. 지방정부가 성장정치에 더욱 적극적인 주체로 등장함에 따라 국가 지방정부 주택/ / 소유자 일반시민들 사이의 갈등관계가 새롭게 재편되고 있는 것이다 이는 지방화/ . 혹은 지방이양이 기존의 갈등을 해결하는 것이 아니라 새롭게 재편시킬 뿐임을 보 여준다.
본 연구는 도시개발과정에 있어 공공성이 더욱 강화될 필요가 있음을 간접적으 로 제시한다 민간부문이 도시개발을 주도했던 서구와는 달리 한국에서는 정부가. 도시개발을 주도해 왔다 그러나 많은 경우 정부는 마치 민간부문과 같은 원리로.
움직였다 파트너쉽을 건강하게 만드는 것은 개발사업의 합리성과 공공성이다 주. . 체들 사이의 경쟁의 초점이 지배적인 권력을 행사하는 것이 아니라 개발의 내용에 어떻게 공공성을 담아 낼 것인지로 옮겨져야 할 것이다.
한편 거버넌스는 갈등을 해결하는 도구로 흔히 논의되고 있지만 이는 갈등에, 관여하는 주체들을 잘 이해하고 이를 조정하려는 노력이 선행되어야만 의미가 있 다 송도신도시의 경우 개발과정이 인천경제자유구역청에 의해 관리되면서 중앙. , 정부는 갈등을 조정할 수 있는 권한을 상실하였다 오히려 국회가 중앙정부 지방. / 정부 개발사업자 사이의 이해관계를 조정하는 기구로 등장하였다 이러한 사례는/ . 거버넌스의 구축에 있어 주체들간의 갈등을 제거하기 보다는 갈등을 이해하고 조 정할 수 있는 능력을 키우는 것이 중요함을 의미한다.
