한국 공직분류체계에 대한 평가와 개선방안

金映宇 : 프랑스 파리제2 대학교에서 법학박사 학 위를 취득하고(2000), 현재 서울시립대학교 행정학과 조교수로 재직 중이다. 주 요 관심분야는 인사행정, 행정개혁 등이다.

E-mail: kywoo@uos.ac.kr

* 이 논문은 2004년도 서 울시립대학교 학술연구조 성비에 의하여 연구되었음

본 논문은 공직분류체계를 기준으로 우리나라 공무원제도의 성격과

문제점을 분석하고 이를 토대로 개선방안을 모색하고자 한다. 분석 결 과 우리나라 공무원제도는 전반적으로 계급제적 특성이 강하지만 일 부 직위 중심의 인사관행도 존재한다는 사실을 알 수 있었다. 그리고 공무원의 전문성 부족, 공직사회의 폐쇄성, 성과관리의 합리성 부족, 공직사회의 무사안일 등 우리나라 공직사회가 안고 있는 문제점들은 대부분 계급제에서 유래하고 있지만, 공무원의 전문성 부족은 오히려 계급제적 원칙을 준수하지 않는 보직관행이 주된 원인으로 나타났다.

계급제적 인사관행에서 비롯된 문제점을 극복하기 위한 방안으로는 기존에 시행되고 있는 제도 이외에 직무호봉제의 도입, 공무원법 적용 범위의 축소 등 새로운 직위분류제적 요소의 도입을 제시하였고, 반계 급제적 인사관행에서 발생하는 빈번한 순환보직과 인사관리의 탄력성 부족에 대한 대안으로는 직급과 직위의 분리운영과 직급 위주의 인사 관리를 제안하였다.

독립논단

한국 공직분류체계에 대한 평가와 개선방안

김 영 우

주제어 : 공직분류체계, 계급제, 직위분류제, 인사행정

초 록

1) 유럽연합 회원국들의 경우 정부예산에서 인건비가 차지하 는 비중은 40 내지 70%에 이른 다(Bosaert et al., 2001: 128).

Ⅰ. 문제제기

20세기 후반 이후 선진국을 중심으로 진행된 정부의 퇴조는 이제 전 세계 적으로 목격할 수 있는 보편적인 현상이 되었다. 근대 국민국가의 등장 이 후 독보적인 행위자로 군림해왔던 정부는 기업, 종교단체 등 다양한 행위자 들의 강력한 도전에 직면해 있다. 우리나라도 예외는 아니다. 그동안 정부 는 민간기업을 독려하며 국가 경제발전에 선도적인 역할을 수행해왔으나 최근 들어 민간부문에 그 주도권이 넘어가고 있으며 정부는 민간 대기업과 비교해서 역량이 부족하고 비효율적인 집단으로 비난받는 지경에 이르렀다.

이처럼 정부의 역할이 점차 축소되고 위상도 낮아지고 있지만 아직까지 정 부부문이 국가 전체에서 차지하는 위상은 매우 중요하며 국가경쟁력을 결정 하는 핵심적인 요소로 작용하고 있다. 따라서 각국은 정부부문의 효율성 제고 를 최우선 과제로 삼고 정부혁신을 지속적으로 추진하고 있다. 각국의 정부혁 신 과정에서 필수요건으로 간주되고 있는 것이 공무원 인사제도의 개혁이다.

지식집약적인 정부부문의 특성상¹⁾ 정부인적자원의 질적 향상은 정부의 경쟁 력 강화와 직결되기 때문이다(홍준현, 1999: 94; 최무현 외, 2004: 126).

우리나라도 공무원 인사제도의 개혁에 많은 노력을 기울이고 있다. 특히 1999년 중앙인사위원회가 설립된 이후 다양한 인사개혁 조치들이 도입 ․ 시 행되고 있다. 현재 추진되고 있는 공무원 인사제도 개혁의 초점은 계급제에 입각한 인사제도 운영의 탈피에 맞추어져 있다. 공무원의 전문성 부족, 공 직의 폐쇄성, 비합리적 성과관리, 공직사회의 무사안일과 침체 등 우리나라 공직사회가 안고 있는 문제점들의 뿌리가 신분적 계급구조에 기반을 둔 공 직분류체계의 후진성에서 시작되므로 인사개혁의 가시적 성과를 얻기 위해 서는 무엇보다도 공직분류체계부터 근본적으로 고쳐야 한다는 인식이 널리 퍼져 있기 때문이다(김명식, 2003: 501).

본 연구는 이와 같은 논의 구조에 대한 비판적 검토를 시도하고자 한다.

우리나라 정부 인사관리의 문제점이 전적으로 계급제에서 유래한다면 당연 히 해결책은 직무등급제의 도입을 비롯한 직위분류제로의 전환에서 찾아야 할 것이다. 그러나 만약 기존의 인식에 오류가 존재한다면 오히려 계급제적 요소의 강화를 포함한 다양한 해결책을 모색할 수 있기 때문에 기존 인식의 타당성을 검토하고 그 결과를 토대로 인사개혁 방안을 도출하는 것은 현 시 점에서 필요한 시도라고 생각된다.

Ⅱ. 연구의 구성 및 시각

1. 연구의 구성

본 연구는 우리나라 인사행정의 난맥상을 초래하는 모든 요인들은 계급 제가 제공하고 있다는 인식에서 출발한다. 최근 실시되거나 도입 예정인 개 방형직위제(1999년 도입), 외교통상부의 직무등급제(2001년 실시), 고위공 무원단제도(2006년 도입 예정)는 이러한 인식에 바탕을 두고 있다.

그런데 이러한 견해가 전적으로 타당한 지에 대해 의문을 제기하고자 한 다. 이에 대한 답은 일반행정직 위주의 지나치게 빈번한 순환보직에 따른 공무원의 전문성 부족, 공직 외부와의 인사교류 부족에 따른 공직의 폐쇄성, 연공서열 중심의 비합리적 성과관리, 정년보장식 신분보장에 따른 공직사 회의 무사안일과 침체 등 우리나라 공직사회가 안고 있는 대표적인 문제점 들과 계급제간의 관련성을 분석함으로써 얻고자 한다. 우리나라 인사행정 이 내포하고 있는 문제점들을 분석하고 그 원인이 계급제에서 비롯된 것인 지, 다른 요인에서 찾아야 하는 지에 대해 검토한다.

분석에 앞서서 우리나라 공무원제도의 성격을 규명한다. 우리나라는 전 형적인 계급제 국가라는 견해가 널리 퍼져 있지만 구체적으로 어느 정도로 계급제 국가의 특징을 보여주고 있는지에 대해 밝히고자 한다. 혹시 계급제 와 상반되는 인사 관행은 존재하지 않는 지에 대해서도 알아본다.

마지막으로 위에서 시도한 분석을 바탕으로 우리나라 공무원 인사제도의 발전방안을 모색한다. 공직분류체계와 관련된 최근 경향은 계급제와 직위 분류제 중 어느 한 모델만을 지향하기 보다는 각국의 실정에 따라 양 모델 의 장점을 적극적으로 받아들이는 것이다. 이러한 접근방법은 우리나라에 도 유용하다고 판단된다. 계급제적 인사관행이 문제의 원인이라면 직위분 류제적 요소의 도입을 통한 개선방안을 모색하고, 반대로 계급제의 원칙에 반하는 인사관행이 그 원인을 제공하고 있다면 계급제적 요소의 강화를 개 선책으로 제시한다.

2) 15개 서유럽 국가 중 독일, 프랑스, 스페인 등 9개국은 계급 제적 특성이 강하고 네덜란드, 덴마크, 핀란드 등 6개국은 직위 분류제적 특성이 강한 국가로 분류된다(Auer et al., 1996: 37)

(그림 1) 연구의 구성

공무원의 전문성부족 공직사회의 폐쇄성 성과관리의 합리성 부족 공직사회의 무사안일

인사행정의 문제점 원인

계급제적 인사관행

반계급제적 인사관행

개선방안

직위분류제적 요소의 도입

계급제적 요소의 강화

공직체계의 성격 공무원의 전문성부족

공직사회의 폐쇄성 성과관리의 합리성 부족 공직사회의 무사안일

인사행정의 문제점 원인

계급제적 인사관행

반계급제적 인사관행

개선방안

직위분류제적 요소의 도입

계급제적 요소의 강화

공직체계의 성격

2. 분석의 시각

직위분류제의 대표적인 국가로는 미국을 거론하고, 계급제의 대표적인 국가로는 아시아에서는 한국, 서구국가 중에서는 1996년 이전의 영국을 드 는 것이 일반적이다. 그런데 미국, 한국, 영국 등 세 국가 공무원제도의 특징 을 각 모델의 전형적인 특징으로 간주하는 것이 과연 타당한 가에 대해서는 의문을 갖게 된다. 한 국가의 역사, 문화 및 전통의 결과물인 공무원제도는 직위분류제와 계급제적 특성 뿐 아니라 각 국가만의 독특한 특성들을 담고 있다는 점을 고려할 때 가급적 다양한 국가들을 준거국가에 포함시켜 비교 하는 것이 바람직한 접근방법이라고 생각된다. 실제로 미국식 공무원제도 모델을 따르는 국가는 캐나다와 일부 남미 국가들에 국한 되어 있으며 (Lemoyne de Forges, 1997: 42), 스위스, 네덜란드 등 유럽의 직위분류제 국 가들과는 상당한 차이점이 존재한다. 영국의 공무원제도 또한 일찍이 절대 군주제가 확립되고 관료제가 발달한 독일, 프랑스 등 유럽대륙의 계급제 국 가의 제도와는 많은 부분에서 상이점을 발견할 수 있다.

직위분류제와 계급제에 대한 지금까지의 논의가 영 ․ 미계 국가들의 관점 에서 이루어져 왔다면 본 연구에서는 유럽 국가들의 시각을 가지고 논의를 진행하고자 한다. 직위분류제 국가와 계급제 국가가 혼재해 있으며²⁾ 유럽 통합 과정에서 서로 영향을 주고받으며 공무원제도를 운영하고 있는 유럽 국가들의 사례를 바탕으로 우리나라 공무원제도의 성격을 규명하고 문제점 을 파악한 후 개선방안을 도출한다.

Ⅲ. 한국의 공직체계

1. 유럽의 공직분류 기준

계급제와 직위분류제의 분류기준은 전 세계적으로 대동소이하다. 공통점 으로 첫째, 모든 국가에서 어떤 요소를 공직구성의 기본단위로 간주하는가 가 중요한 분류기준이라는 점을 들 수 있다. 계급제에서는 사람, 즉 계급을 구성단위로 공직을 계층화하고 각 계급별로 보수와 직위를 정한다. 공무원 은 입직 후 계층 사다리를 이동하며 경력을 발전시켜 나간다. 이러한 시스 템 하에서 채용시험은 특정 경력(career)을 장기간 발전시켜 나가는 데 필 요한 자격과 능력을 측정하고자 한다. 그리고 공무원의 신분이 직위에 의해 서가 아니라 보유하고 있는 계급에 의해 결정되기 때문에 특정 자리의 존폐 여부와 관계없이 매우 강력한 신분보장을 누리게 된다. 반면에 직위분류제 하에서 공직구성의 기본단위는 직위이다. 따라서 시험, 임용, 보수, 신분관 리 등 인력관리의 전 과정이 직위를 기준으로 실시된다. 채용시험은 특정 직무를 수행하는 데 필요한 지식과 기술, 능력을 측정하는 데 중점을 둔다.

연공서열보다는 자신이 담당하는 직무의 가치에 따라 보수수준이 결정되는 직무급 보수체계가 적용되며 공무원으로서의 신분보유 여부도 직위에 의해 결정된다.

둘째, 외부와의 교류 활성화 여부가 판단기준이 된다. 계급제는 외부와의 교류가 활발하지 않는 폐쇄형 구조를 보여 준다. 폐쇄형 공직체계에서는 젊 은 사람이 공직에 들어와서 장기근속 근무를 하도록 하기 위해서 신규채용 을 최하위 직급에서만 허용하고, 공직 이외의 근무경력은 고려하지 않으며, 연령제한 요건을 엄격하게 적용한다. 직위분류제 하에서는 공직에서 평생 을 보내기도 하지만 공직과 민간기업에서 번갈아 가면서 근무하는 경우가 매우 흔하다. 따라서 공직취임을 위한 연령제한 요건이 설정되어 있지 않으 며, 거의 모든 계층에서 외부 채용이 허용된다. 공직 이외의 민간근무경력 도 보수결정시 반영된다.

그러나 유럽 국가들만의 독특한 분류기준도 존재한다. 유럽에서는 공무 원을 위한 특별법의 존재여부를 기준으로 계급제와 직위분류제를 구분하고 있다. 계급제 국가들은 공익을 추구하고, 공권력을 배경으로 기능을 수행하

3) 단순히 공무원을 대상으로 하는 특별법의 존재여부만을 가 지고 판단하는 것은 아니다. 실 제 내용을 기준으로 판단해야 한다. 네덜란드에 공무원법이 존 재하고 대부분의 공무원이 이 법의 적용대상이지만 직위분류 제 국가로 분류되는 까닭은 그 구체적인 내용이 일반근로자들에 게 적용되는 법 규정과 유사하기 때문이다.(Lemoyne de Forges, 1997: 46)

며, 엄격한 법적 규제를 받는 공무원 조직의 구성원리와 운영방식은 민간기 업과는 전혀 다르다는 점을 강조한다. 따라서 공무원들은 그들만을 대상으 로 제정된 특별법의 적용을 받는다.³⁾ 특별법의 적용에서 파생되는 결과는 다음과 같다. 공무원들은 행정처분의 형식으로 임명되며, 법정보수제도와 특수한 연금제도의 적용을 받는다. 노동권에 대해서도 상당한 제약이 가해 진다.

계급제 국가와는 반대로 행정조직과 민간기업의 운영방식에 차별성이 존 재하지 않는다는 견해가 지배적인 직위분류제 국가에서 공무원들은 법적으 로 일반 근로자들과 동일한 상황에 처해 있다. 민간기업의 근로자들에게 적 용되는 규정이 공무원들에게도 적용된다는 것이다. 그 결과 공무원의 임용 은 행정처분에 의하지 않고 계약의 형식으로 실시된다. 보수도 행정기관이 일방적으로 결정하지 않고 단체협약에 의해 정해진다. 또한 공무원을 위한 별도의 연금제도보다는 민간 근로자들과 동일한 연금제도에 속하는 것이 일반적이다. 노동권에 있어서도 민간근로자과 동등한 수준의 권리를 부여 받는다.

유럽에서 계급제와 직위분류제를 분류하는 기준은 <표 1>과 같이 정리 할 수 있다.

<표 1> 직위분류제와 계급제의 특징 비교

직위분류제 계급제

계약에 의한 임용 행정처분에 의한 임용

특정 직위(position)을 담당하기 위한 자격 요구 특정 경력(career)을 발전시켜 나가기 위한 자격 요구 대부분의 직급에 외부 채용 실시 당해 계급 최하위 직급에 외부 채용 실시

연령제한 없음 연령제한

교육훈련이 필요하지 않음 임용전 교육훈련 실시 단체협약에 의한 보수결정 법정 보수제도

민간근무경력 인정 민간근무경력 불인정

민간근로자들과 동일한 수준의 노동권 노동권 제한 민간근로자들과 동일한 연금제도 독자적인 연금제도

자료: Auer et al.(1996: 147)에서 재정리

4) 2003년 8월 31일 기준 국가 직 공무원 중 특수경력직 공무 원의 현원은 4,808명으로 전체 공무원 중 극히 일부에 지나지 않는다(조경호․주효진, 2005:

107)

5) 국가공무원법상 직급은 ‘직 무의 종류․곤란성과 책임도가 상당히 유사한 직위의 군을 말 하며 동일 직급에 속하는 직위 들은 임용자격, 시험, 보수 기타 인사행정에서 동일한 취급을 한 다’고 정의되어 있어서 직위분류 제적 입장에서 용어정의를 하고 있지만, 실제 현장에서는 공무원 의 신분을 의미하는 계급제적 용어로 인식되고 있어서 본 논 문에서는 후자의 개념으로 사용 한다. 이와 같은 제도와 실제의 불일치 현상은 인사행정의 발전 에 저해요소가 되므로 공직관련 용어의 재정의가 시급하다 (진 재구, 1992: 151-152).

2. 한국 공직체계의 성격

유럽국가들의 기준으로 판단하더라도 우리나라는 계급제적 특성이 강한 국가임을 알 수 있다. 민간근로자들이 근로기준법의 적용을 받는 반면, 공 무원들은 공무원법의 적용대상이다. 공직후보자들은 연령조건을 충족시켜 야 하며 9급, 7급, 5급 등 일부 직급에서만 정기적인 공직진입을 허용한다.

최근까지 5급을 제외한 6급 이상 공무원의 거의 99%가 내부승진에 의해 임 용되었으며 5급에의 신규임용에서 조차도 10명 중 7명은 내부승진에 의해 임용되었다(박천오 외, 2004: 116). 공무원의 대부분은 신분보장을 받는 경 력직 공무원들이다.⁴⁾ 신규채용된 공무원들이 직급별로 정해진 기간동안 교 육훈련과 시보를 거쳐야 한다는 사실도 계급제적 성격을 보여준다. 보수는 국가가 일방적으로 정하며 근무연수에 따라 자동으로 보수가 증가하는 정 기승급제도가 존재한다. 또한 민간근로자들과 다르게 정치행위가 금지되고 노동권의 행사에 많은 제약이 가해진다. 연금에 있어서도 국민연금과 별도 의 공무원 연금제도를 시행하고 있다.

이러한 사실들은 우리나라 공직체계가 위에서 언급한 계급제의 특징들을 대부분 포함하고 있음을 보여주고 있다. 이처럼 통상적인 공직분류 기준으 로 판단할 때 우리나라는 계급제 국가임에 틀림없지만 두 가지 측면에서 이 의를 제기할 여지가 있다.

첫째, 공직의 횡적 분류과정에서 직군, 직렬, 직류 등 직위분류제적 요소 가 가미되어 있다는 점을 들 수 있다. 1963년 4월 국가공무원법의 전면적인 개정과 함께 국가공무원법 제3장에 직위분류제와 관련된 조항을 신설하였 고, 일반직을 직무분야의 유사성을 기준으로 직군과 직렬로 구분하였으며, 1981년에는 직류의 개념이 신설되었다(강성철 외, 2005; 김중양, 1997; 박천 오 외, 2004). 이와 더불어 직위, 직급, 등급 등 공직분류 관련 용어도 직위분 류제에 입각해서 정의되어 있다는 점도 우리나라 공직체계가 직위분류제를 지향하고 있다는 사실을 보여주고 있다.

둘째, 직급⁵⁾과 직위의 관계가 지나치게 밀착되어 있고 직위들이 엄격하 게 서열화 되어 있다는 점을 지적할 수 있다. 계급제는 사람을 인사관리의 기준으로 삼기 때문에 직급(사람의 신분)이 보수 및 권한과 책임(직위)을 결정한다. 그런데 우리나라의 실제 관행을 보면 거꾸로 직위가 직급에 강력 한 영향을 미친다. 1직위 1직급의 원칙을 지켜왔고 직급별 정원은 직위의

수와 밀접한 관계가 있어서 상위 직위에 공석이 발생해야 승진이 가능한 구 조를 가지고 있다.

계급제에서는 동일 직급에 해당하는 직위들은 동등한 값어치를 지닌다.

즉, 직위들 간에 서열이 존재하지 않아서 인사권자는 재량에 따라 동일 직 급에 속한 직위들 사이에 보직이동을 시킬 수 있다. 그래야만 계급제의 장 점인 시의적절하게 인적자원을 탄력적으로 활용하는 것이 가능하다(유민봉

․ 임도빈, 2003: 98). 그러나 실제는 정반대이다. 각 부처는 인사의 예측가능 성과 승진의 객관성을 확보하기 위해 단계별 보직경로제를 운영하고 있다.

동일 직급에 속한 직위들이라 할지라도 초임직위, 중견직위, 승진예정직위 로 구분해서 순차적으로 인사이동이 이루어지는 것이다(최무현 외, 2004:

134). 이와 같은 구조에서 인사권자는 직위간 서열을 무시하고 재량에 따라 보직배치를 실시하기가 어렵다. 인력관리의 탄력성보다는 오히려 경직성을 초래하고 있는 셈이다. 이 점 또한 계급제의 원칙에 반하는 인사 관행이라 고 생각된다.

위의 사실들을 종합적으로 판단할 때, 우리나라의 공직체계는 전반적으 로 계급제적 특성이 강하지만 일부 직위 위주의 인사 관행이 존재하고 있다 고 할 수 있다.

Ⅳ. 한국 인사행정의 문제점과 계급제

우리나라 공직사회가 안고 있는 다양한 문제점 중 계급제적 공직분류체 계와 직접적으로 관련이 있다고 지적되는 것으로 공무원의 전문성 부족, 공 직사회의 폐쇄성, 성과관리의 합리성 부족, 공직사회의 무사안일을 들 수 있다.

1. 공무원의 전문성 부족

공무원의 전문성 부족 문제는 전적으로 계급제에서 그 원인을 찾을 수 있 다고 이구동성으로 지적하고 있다(강성철 외, 2005; 김명식, 2003; 김중양, 1997; 박천오 외, 2004). 계급제를 채택하고 있는 국가에서는 공직이 일반행 정직 위주로 운영되고 이들 사이에 지나치게 빈번한 순환보직이 발생하기

때문에 공무원의 전문성이 저하될 수밖에 없다는 주장이다. 과연 이와 같은 비판이 타당한 가에 대해 다른 계급제 국가들의 사례에 대한 비교를 통해서 판단하고자 한다.

첫째, 일반행정직의 비대화와 이들에 의한 상위직 독점 문제는 계급제 국 가에서 공통적으로 나타나는 현상인가? 우리나라는 그동안 직군체계의 불 균형 현상을 완화시키기 위해 행정직군의 직렬과 직류를 세분화해 왔지만 아직도 일반직의 54%를 행정직군이 차지하고 있다(김중양, 1997: 60; 조경 호 ․ 주효진, 2005: 110). 서구국가 중 영국에서도 비슷한 현상이 목격된다.

Fulton 위원회의 권고에 따라 1971년에 단행한 공직구조 개편에 의해 영국 의 공직체계는 기존의 1400여개로 세분화된 구조에서 일반직, 과학직, 전문

․ 기술직 등 7개의 직종으로 재편되고, 일반직은 다시 행정직군, 경제직군, 정보직군, 통계직군 등 4개 직군으로 구분되었다. 이 중 행정직군에 속한 공 무원의 수가 전체 공무원의 50%에 육박할 정도로 행정직의 비중이 높다 (Claisse ＆ Meininger, 1994: 56).

그러나 이러한 현상은 프랑스, 스페인, 벨기에 등 다른 계급제 국가에서 는 발견되지 않는다. 프랑스의 예를 들어보자. 국가공무원들에 대한 직종별 분류가 실시되지 않아서 전체 국가공무원 중 행정직과 기술직의 비율은 정 확히 파악하기는 어렵다. 그러나 이러한 분류가 가능한 고급공무원단 (grands corps) 소속 공무원들의 경우, 2002년 기준 행정직 고급공무원단의 정원은 6,759명이며 기술직은 7,004명으로 기술직의 수가 더 많다(김영우, 2004). 10개의 직군으로 분류되는 지방공무원을 분석해보면 2004년 기준 행 정직의 비중은 23%에 불과하고 기술직은 45%로 그 두 배에 이른다 (Ministère de la fonction publique, 2004). 수적인 측면에서만 우세한 것이 아니다. 행정직 고위공무원을 배출하는 국립행정학교(ENA)는 가장 권위 있는 공무원 양성기관이지만 기술계 그랑제꼴(grands écoles)들도 동등한 수준의 권위를 인정받는다. 중 ․ 하위직으로 내려갈수록 기술직은 훨씬 우대 를 받는다. 동일 직급 기준 기술직의 평균 보수가 행정직의 1.5배에 달해 행 정직의 소외현상이 문제가 되고 있다. 스페인에서도 기술직 공무원단 (cuerpos)은 행정직에 비해 더 높은 권위를 인정받고 더 많은 혜택을 누린 다(Bodiguel, 1994: 58).

이들 국가의 사례에 비추어 볼 때 행정직의 득세 현상을 계급제의 특징으 로 일반화시키는 것은 무리가 따른다고 판단된다. 우리나라와 계급제의 준

거국가로 간주되는 영국에서 우연히 유사한 현상이 나타났을 뿐, 라틴계 계 급제 국가에서는 오히려 기술직의 우위 현상이 두드러진다. 따라서 우리나 라의 행정직 비대화 현상에 대해서는 다른 관점에서의 설명이 필요하다. 행 정직 위주의 공직사회 운영은 계급제보다는 사농공상의 신분차별, 관존민 비의 사상으로 대표되는 오랜 유교문화적 전통에서 비롯된 것이라고 판단 된다.

둘째, 지나치게 빈번한 순환보직의 문제이다. 빈번한 전보로 인한 행정의 능률성 저하를 방지하기 위해 공무원임용령 제45조에 전보제한기간의 설정 과 운영을 규정하고 있음에도 불구하고 1997.1.1.부터 2001.11.30 기간 동안 중앙부처 실 ․ 국장의 평균 재직기간은 1년 20일, 과장은 1년 1월 21일에 불 과할 정도로 재직기간이 짧다(김명식, 2003). 그런데 계급제 국가 중 잦은 순환보직이 문제가 되는 국가는 우리나라를 제외하면 스페인이 유일하다 (Bossaert et al., 2001: 103). 그 외의 국가에서는 순환보직이 골칫거리가 아 니다. 오히려 보직이동을 권장하는 국가가 대부분이다.

왜 유독 우리나라에서만 빈번한 순환보직이 발생하는가? 그 이유를 위에 서 언급한 동일 직급 내 직위들의 서열화가 설명해 준다. 우리나라의 인사 관행상 명시적 혹은 암묵적으로 동일 직급의 사람이 보임되는 직위라 하더 라도 서로 대등한 관계에 있지 않고 요직과 한직이 존재하고 이들 간에 일 종의 서열관계가 성립되어 있다(임도빈, 2000: 112, 최무현 외, 2004: 138).

최고위직위에서 말단직위까지 서열화가 되어 있는 셈이다. 이런 구조에서 는 한 직위가 공석이 되면 그 직위보다 하위 서열에 있는 모든 직위에서 보 직이동의 도미노 현상이 일어난다. 이를 흔히 Z자형 보직이동 유형이라고 한다. 그런데 이런 식의 보직이동 관행은 위에서 지적한 바와 같이 계급제 의 원칙에 부합하지 않는다. 동일 직급에 속하는 직위들 사이에 대등한 관 계를 설정하고 있는 다른 계급제 국가들에서는 직급 내 보직이동은 서로 자 리를 맞바꾸는 일대일 방식으로 실시하는 것이 일반적이다. 이렇게 함으로 써 순환보직의 문제가 발생하지 않는 것이다.

결론적으로 우리나라 공무원의 전문성 부족 문제가 전적으로 계급제 공 직체계에 기인한다고 주장하기는 어렵다고 판단할 수 있다. 유교문화적 전 통과 오히려 계급제 원칙을 준수하지 않는 보직관행에서 비롯된다고 생각 된다. 계급제 국가에서도 직렬이 세분화되어 보직이동의 범위 자체가 협소 하고 순환보직의 관행이 존재하지 않다면 공무원의 전문성 저하 문제가 심

6) 공직의 폐쇄성에 대해서는 두 가지 차원에서 논의가 가능 하다. 공직 외부와의 관계에 초 점을 맞출 수 있고 공직 내부의 부처간 폐쇄성 문제도 중요한 논의 대상이다. 공직 외부와의 교류와 마찬가지로 우리나라 정 부 내부의 부처간 인사교류도 그다지 활발하게 이루어지지 않 고 있다. 최근 들어 고위직의 부 처간 인사교류에 정부가 적극성 을 보이고 있지만 그동안 일부 부처간 업무협조 차원에서 인사 교류가 제한적으로 실시된 것을 제외하고는 거의 개인의 고충처 리 차원에서 이루어져 왔다(김 판석 외, 2001: 6). 그런데 부처 간 인사교류가 활성화되지 못하 고 부처할거주의가 기승을 부리 는 현상은 계급제 국가 뿐 아니 라 직위분류제 국가에서도 흔히 발견할 수 있다. 따라서 부처간 인사교류 활성화 여부와 공직체 계와의 관련성은 높지 않다고 생각된다. 이러한 이유로 부처간 폐쇄성 문제는 본 논문의 논의 대상에서 제외하기로 한다.

각한 고민거리로 대두되지 않을 수 있다.

2. 공직사회의 폐쇄성 ⁶⁾

그동안 공직사회는 외부와의 교류가 극히 제한적이어서 행정환경과 국민 들의 의식변화에 둔감하다는 비판을 받아 왔다. 외부와의 활발한 인사교류 는 정부조직의 개방성과 유연성을 확대시킴으로써 공무원들의 집단 이기주 의와 행정 편의주의적 타성을 타파할 수 있고, 외부 전문가를 유입함으로써 정책결정의 합리성과 전문성을 증진시키고 행정의 민주성과 사회적 공감대 를 제고할 수 있다(박천오 외, 2004: 66). 정부와의 인사교류는 민간부문에 게도 사회공동체의 문제를 종합적으로 파악하고 해결하는 경험을 쌓은 정 부인력을 활용할 수 있다는 측면에서 매우 유익하다.

외부와의 인사교류 필요성을 인식한 정부는 근래에 들어서 다양한 인사 교류제도를 운영하고 있다. 민간인력을 일시적으로 정부에서 활용할 수 있 는 제도로는 개방형직위제도, 계약직 공무원제도, 민간전문가 공직파견제 도, 장관정책보좌관제도가 있다. 민간부문에서 공무원의 활용이 가능한 제 도로는 민간기관파견제도, 고용휴직제도, 민간근무휴직제도가 있다. 이처럼 다양한 제도가 도입되었지만 운영현황을 보면 2003년 기준 정부의 민간인 력 활용실적은 개방형직위제를 통한 과장급 이상 민간인 충원 30명, 계약직 공무원 901명, 민간전문가 공직파견 173명, 장관정책보좌관 23명 등 천여 명 에 불과해서 전체 국가공무원에서 차지하는 비중은 미미하다. 민간의 정부 인력 활용 실적 또한 백여 명에 불과할 정도로 극히 저조하다(박천오 외, 2004: 67-69).

정부의 폐쇄적 인력운영은 정도의 차이는 있지만 우리나라 뿐 아니라 계 급제 국가에서 공통적으로 발견되는 현상이다. 계급제의 속성에서 비롯되 는 결과이기 때문이다. 정부조직과 민간조직의 차별성을 강조한 결과, 신규 채용을 최하위 계층에서만 실시하고 내부승진에 의해 대부분의 결원을 충 원하는 계급제의 특성상 외부와의 활발한 인사교류는 기대하기 어렵다.

3. 성과관리의 합리성 부족

공정하고 객관적인 성과관리 시스템의 존재는 합리적 인사행정의 전제조

7) 유럽의 계급제 국가들은 전체 공무원 중 신분보장이 되 지 않는 계약직 공무원의 비중 이 평균 10-15%를 차지하고 있 다(Claisse ＆ Meininger, 1994:

16-17).

건이다. 인사개혁에 적극적인 국가들이 성과관리 제도의 개선에 우선순위 를 두는 것은 이러한 까닭에서 이다. 우리나라도 객관적인 성과관리 시스템 을 구축하기 위해서 목표관리제, 다면평가, 직무성과계약제 등 다양한 제도 를 도입 ․ 시행하고 있다. 그러나 아직까지 성과관리 시스템은 만족할 만한 수준에 이르지 못하고 있다. 연공서열을 고려하고 그에 따라 근무성적을 정 하는 역산식 평정이 관행화되어 있고 지연 ․ 학연 등 정실적인 요인이 평가에 영향을 미치고 있어서 공정한 평가결과를 기대하기 어려운 실정이다(유민 봉 ․ 임도빈, 2003: 312). 승진의 공정성도 시빗거리가 되고 있고, 보수제도 또 한 객관성을 결여하고 있어서 업무량, 난이도, 책임도 등을 보수결정에 반 영할 여지는 거의 없다. 성과급 또한 나눠 먹기식으로 운영되는 사례가 비 일비재하다.

성과관리의 어려움은 우리나라만의 문제는 아니다. 모든 국가들이 고민 하는 문제이다. 그중에서도 계급제 국가들은 직위분류제 국가들에 비해 상 대적으로 더 큰 어려움을 호소하고 있다. 계급제가 지닌 내재적인 한계가 객관적인 성과관리 시스템 구축에 장애가 되고 있다. 사람을 기준으로 인사 관리를 실시하는 계급제 하에서는 각 직급별 업무내용이 포괄적이고 애매 하게 표현된 경우가 많아서 정확하고 구체적인 목표와 평가기준의 설정이 어렵다. 보수결정에 있어서도 대부분 직급을 기준으로 획일적으로 결정되 기 때문에 업무량이나 직무수행의 곤란도, 책임도에 따라 차별화시키기가 곤란하다.

4. 공직사회의 무사안일

우리나라는 직업공무원제의 토대가 매우 강한 국가이다. 전체 국가공무 원 중 97%이상이 정년까지 신분을 보장받고 있다. 정년보장식 신분보장은 정치적으로 부당하게 권익을 침해받지 않게 함으로써 행정의 안정성에 기 여하고 민간과 경쟁해서 우수인력을 확보한다는 신분보장의 본래의 취지를 벗어나서, 공직사회가 외부의 변화압력과 국민들의 요구에 둔감하고 무사 안일한 근무태도를 보이도록 하는 부작용을 낳고 인사행정의 경직성을 초 래하고 있다(유민봉 ․ 임도빈, 2003: 69-70). 이 문제도 계급제 공무원제도가 주된 원인을 제공하고 있다고 판단할 수 있다. 계급제는 그 속성상 공무원 들의 신분보장에 유리하기 때문이다. 다른 계급제 국가들과 비교해서⁷⁾ 우

문제점 계급제와의 관련성

공무원의 전문성 부족 행정직의 비대화 ×(유교문화의 전통) 빈번한 순환보직 ×(동일 직급내 직위의 서열화) 공직사회의 폐쇄성 공직 외부와의 교류 부족 ○

성과관리의 합리성 부족 사람(계급) 중심의 인사관리 ○

공직사회의 무사안일 정년보장식 신분보장 ○

리나라의 직업공무원제 적용범위가 지나치게 넓어서 신분보장에 따른 공직 사회의 무사안일과 침체가 특히 부각되고 있지만, 이 문제는 직위분류제 국 가보다는 대부분의 계급제 국가들이 공통적으로 안고 있는 문제이다.

5. 종합

지금까지의 논의를 종합해보면 우리나라 인사행정의 문제점과 계급제의 관련성에 대해서 다음과 같은 결론에 도달할 수 있다.

첫째, 일반행정직 위주의 공직운영과 지나치게 빈번한 순환보직에 따른 공무원의 전문성 부족은 계급제의 문제가 아니라고 생각된다. 우리나라의 유교문화적 전통과 동일 직급 내 직위들의 서열화, 즉 계급제 원칙에서 벗 어난 보직관행에서 비롯된다고 판단된다.

둘째, 공직사회의 폐쇄성과 계급제는 관련이 있음을 알 수 있다. 공직 외 부와의 교류부족은 계급제 국가에서 공통적으로 발견되는 현상이다.

셋째, 성과관리의 합리성 부족은 사람을 기준으로 인사관리를 실시하는 계급제의 내재적인 한계에서 비롯되는 문제라고 판단된다.

넷째, 정년보장식 신분보장이 유발하는 공직사회의 무사안일과 침체 역 시 직위분류제 국가보다는 계급제 국가에서 흔히 발견되는 문제이다.

<표 2> 한국 인사행정의 문제점과 계급제

Ⅳ. 새로운 대안모색

계급제의 원칙을 준수하지 않아서 발생하는 빈번한 순환보직을 방지하고 계급제의 장점인 탄력적 인력관리를 가능하게 하는 방안으로 직급과 직위

8) 팀제를 운영하고 있는 대 부분의 민간기업에서 직급과 직 위를 분리하여 운영하고 있으며, 일본 기업들의 직능자격급제도 도 직급과 직위의 분리에 기초 하고 있다. 최근 팀제를 도입한 일부 정부부처에서도 직위와 직 급 1 대 1에서 1 대 3 내지 1 대 4로 확장시킴으로써 직급과 직위의 관계를 약화시키고 있다.

를 분리한 후, 직급 중심의 인사관리를 실시할 것을 제안한다.

계급제에서 비롯된 문제점을 극복하기 위해 정부는 특별채용 활성화, 계 약직 공무원제도의 적극적 활용, 정부직무분석 실시, 직무성과계약제 도입, 다면평가 실시, 고위공무원단제도 도입 등 다양한 방안들을 추진하고 있다.

본 연구에서는 현재 실시되거나 논의되고 있는 대안 이외에 직무호봉제의 도입과 공무원법 적용범위의 축소를 새로운 대안으로 제시한다. 직무호봉 제의 도입은 성과관리의 합리성 결여에 대한 개선방안으로, 공무원법 적용 범위의 축소는 정년보장식 신분보장에 따른 공직사회의 무사안일과 침체에 대한 대안으로 활용할 수 있다. 공직사회의 폐쇄성은 현재 시행하고 있는 인사교류제도들을 보다 활성화시킴으로써 완화시킬 수 있다고 판단된다.

1. 계급제적 요소의 강화: 직급과 직위의 분리운영

앞에서 언급한 바와 같이 우리나라는 계급제적 특성이 강한 공무원제도 를 운영하고 있지만 계급제적 원칙에 부합하지 않는 인사관행도 존재한다.

계급제에서는 원칙적으로 동일 직급에 속한 직위들 사이에 위계관계가 존 재하지 않으며 직급의 승진과 보직에 있어서 직위는 고려사항이 되지 않아 야 하지만, 우리나라 행정조직에서는 동일 직급 내 직위들이 서열화 되어 있고 직위가 승진과 보직이동시 중요한 변수로 작용하고 있다. 이런 상황에 서는 계급제의 장점인 탄력적인 인사관리의 효과를 기대할 수 없고, 직위분 류제의 장점인 행정의 전문화에 기여하기도 어렵다. 오히려 인사행정의 경 직성만을 초래하고 있다. 따라서 현재와 같이 직급과 직위가 혼합된 상태보 다는 직급과 직위를 분리시킨 후 직급을 기준으로 인사관리를 실시하는 것 이 바람직하다.

우리나라처럼 직급과 직위가 밀착된 상황에서는 여러 가지 부작용이 발 생하므로 일반적인 인사관리의 기준으로 직급을 활용하되, 직급승진과 보 직(직위)의 연결고리를 끊고 보직에 있어서는 별도의 기준을 적용한다는 것 이다. 지금까지는 직급의 승진이 보수, 사회적 신분, 직위의 상승을 동시에 수반했으나 이런 시스템은 승진에 대한 지나친 경쟁을 유발하고 인사관리 의 탄력성을 떨어뜨리기 때문에 보수와 사회적 신분의 상승을 가져오는 직 급의 상승과 직위의 상승은 연동시키지 않아야 한다는 의미이다.⁸⁾

직급과 직위 분리시킨 후 직급 기준으로 인사관리를 실시하면 인사권자

9) 평가와 보상에는 두 가지 방식이 있다. 첫째, 절대평가방 식(졸업방식)은 객관적인 기준을 정해 놓고 그 기준을 어느 정도 상회하는지 부족한지를 평가한 후 기준을 충족시킨 경우에는 인원수에 상관없이 보상을 제공 하는 방식이다. 둘째, 상대평가 방식(입학방식)은 평가대상자들 간의 순위에 의한 상대비교를 실시한 후 순위별로 미리 정해 진 보상을 제공하는 것이다.

는 직급에 상응하는 보직을 주어야 할 의무가 없어서 조직관리의 탄력성을 제고할 수 있다. 또한 절대평가방식⁹⁾의 평가와 보상이 가능하다. 자리의 유 무에 구애받지 않고 능력과 성과 등 설정된 기준을 충족시키고 특별한 하자 가 없는 한 승진의 기회를 부여함으로써 보상의 합리성을 강화하고 인사적 체의 해소를 통해서 조직에 활력을 불어 넣을 수 있다.

그러나 정부는 예산상의 제약으로 인해서 절대기준에 의한 직급승진을 전면적으로 실시할 수는 없다. 따라서 총액인건비제처럼 인건비의 상한을 정해놓고 이 범위 내에서 직급승진제도를 운영하거나 상위직급의 정원을 하위직급 정원의 일정비율로 제한하는 등 부분적인 제약을 가하는 방안을 현실적인 대안으로 제시할 수 있다.

2. 직위분류제적 요소의 도입: 직무호봉제의 도입, 공무원법 적용범위의 축소

1) 직무호봉제의 도입

앞에서 살펴본 바와 같이 직급이 보수결정의 기준이 되는 계급제에서는 보수의 공정성이 부족하다. 동일 직급에 속하더라도 각 직위들 간에 업무량, 난이도, 책임도가 다르기 때문에 이를 반영해 보수를 차별화시켜야 하지만 마땅한 장치가 없다. 특히 우리나라처럼 직급과 호봉이 동일하면 수행하는 업무의 성격, 소속기관 또는 근무지역에 상관없이 획일적으로 동일한 보수 를 지급하는 국가에서 보수의 공정성 확보는 해결하기 어려운 문제이다.

보수의 공정성 확보방안으로는 우선 직무등급제의 도입을 들 수 있다. 그 러나 우리나라 정부에 직무등급제를 전면적으로 도입하는 것은 다음과 같 은 이유로 적절하지 않다고 생각된다.

첫째, 과거의 경험이 보여주듯이 계급을 중심으로 형성되어 온 우리나라 공직문화의 뿌리가 워낙 깊어서 직위분류제로의 전환은 쉽지 않다. 현재의 공무원 의식구조 하에서는 직무등급제를 도입하더라도 직무등급이 기존의 계급으로 변질되어서 기대하는 효과를 가져오지 못할 가능성이 농후하다.

둘째, 직무등급제는 필연적으로 직무와 능력의 불균형 문제를 유발한다.

직무등급제 하에서 각 직무등급의 정원은 조직원리에 따라 한정될 수밖에 없어서 보상체계는 불가피하게 상대평가방식으로 운영된다. 개인이 아무리

10) 2006년 도입 예정인 고위 공무원단 소속 공무원들에게는 직무등급제를 적용한다.

11) 고위직의 직무상여지수는 조직구조의 복잡성, 부하직원의 수, 업무량 및 업무의 성격과 배 치된 인원의 상관관계, 업무의 전략적 측면, 부처업무 전반에 대한 영향력, 형사상 책임에 대 한 노출정도, 근무지의 지리적 여건 등을 고려해서 책정한다.

노력을 하고 높은 실적을 올려도 상위등급에 공석이 발생하지 않는 한 직무 승진은 불가능하고, 따라서 보수도 상승하지 않는다는 직무와 능력의 불균 형을 극복할 수 없다는 것이다(정재훈, 1996: 85-86). 더구나 정부조직이 급 격히 팽창하던 1960-70년대와는 달리 조직의 확대가 한계에 이른 현 상황 에서 직무등급제는 승진적체를 심화시키고 공무원들의 사기저하를 부채질 할 우려가 있다.

셋째, 직위분류제에 입각한 직무등급제는 급속도로 변화하는 환경에 둘 러싸인 현대 행정조직에 적합한 제도가 아니라는 점이다. 오늘날 정부조직 이 가장 필요로 하는 능력은 급격하게 변하는 환경과 행정수요의 변화에 탄 력적으로 대응할 수 있도록 유연성을 높이는 것이다. 그러나 직위분류제는 고정화된 직무에 대한 대응성은 높지만 끊임없이 변화하는 조직과 새롭고 다양한 직무의 출현에 대응하기는 역부족이다. 경제적으로도 값비싼 대가 가 수반된다. 이런 점을 고려할 때, 일부 계층에 국한해서¹⁰⁾ 직무등급제를 적용하는 것은 필요할지 모르지만 모든 공무원을 대상으로 하는 것은 바람 직하지 않다고 판단된다.

보수의 공정성 확보를 위한 또 다른 대안으로 직무호봉제의 도입을 고려 할 수 있다. 동일 직급 내 직위들 간 업무량, 권한과 책임에 현격한 차이가 나는 현실을 반영하기 위해 각 직위별로도 일정수의 호봉을 부여하는 제도 이다. 유사한 제도로 프랑스에서 시행하고 있는 직무상여지수제도(nouvelle bonification indiciaire)가 있다. 프랑스에서도 본래 공무원의 보수는 속인적 인 요소, 즉 직급만을 기준으로 정해져서 우리나라와 동일한 문제에 봉착해 있었다. 그러나 이 제도의 도입이후 공무원의 봉급지수는 자신의 원래 봉급 지수에 자신이 맡은 직위에 책정된 직무상여지수¹¹⁾를 더하여 정해진다. 만 일 직무상여지수가 부여되지 않은 직위로 전보될 경우 다시 원래의 봉급지 수에 해당하는 기본급을 받게 된다(김영우, 2004a: 81-82). 이러한 형태의 보수결정 방식을 채택함으로써 프랑스 공무원 보수의 불공정성은 현저하게 완화될 수 있었다.

우리나라도 기존 인사관리 방식의 급격한 변화를 수반하지 않고 보수의 합리적 차별화를 도모하는 차원에서 이와 같은 제도의 도입을 진지하게 검 토할 필요가 있다. 부처별로 일정한 규모의 호봉을 분배하고 각 부처는 자 율적으로 해당 직위를 선정해서 적절한 호봉을 책정함으로써 보수의 형평 성을 제고할 수 있을 것이다.

2) 공무원법 적용범위의 축소

공공부문 근로자들에게 별도의 특별법을 적용하기 시작한 것은 1806년 제정된 독일의 공무원법이 시발점이 되었다. 이후 1852년 스페인, 1853년 이 탈리아, 1924년 아일랜드, 1931년 그리스 등 대부분의 계급제 국가에서 공무 원법이 제정되었다Claisse ＆ Meininger, 1994: 25-26). 그리고 적용범위가 점차 확대되었다.

초창기 공무원법의 광범위한 적용은 긍정적인 효과를 가져왔다. 공무원 들에게 각종 의무를 부과함으로써 높은 수준의 행정윤리를 확보할 수 있었 고, 노동권의 행사에 일부 제한을 가함으로써 행정서비스의 계속성을 보장 할 수 있었으며, 민간 근로자들에 비해 강한 신분보장제도를 적용함으로써 정치적 중립성을 담보할 수 있었다. 중립적이고 안정적이고 공익을 추구하 는 관료제의 형성에 기여한 것이다. 그러나 오늘날 일부 단점이 부각되고 있다. 공무원법의 적용에 따른 각종 의무와 제약의 반대급부인 강력한 신분 보장은 공직사회의 무사안일과 인사행정의 경직성을 유발하고 있다. 대부 분 계급제 국가들이 고민하는 문제이다.

이러한 문제점을 극복하기 위해서 유럽의 계급제 국가들이 선택한 해결 책은 공무원법의 적용범위를 축소하는 것이다. 독일은 역사적인 이유로 인 해 일찍부터 정부인력을 공권력의 행사와 공공이익의 보호에 관련된 업무 를 담당하는 Beamte와 그 외 Angestellte, Arbeiter그룹으로 구분하고, 세 그룹 중 Beamte에게만 공무원법을 적용한다. 그 비율은 전체 인력 중 30%

에 불과하다. 룩셈부르크 역시 동일한 원칙에 입각해 공무원을 구분한다.

1993년부터 이탈리아도 공무원법의 적용범위를 대폭 축소시켰다. 이전에는 거의 모든 인력이 공무원법의 적용을 받았지만, 신분보장을 약화시키고 인 력관리의 유연성을 제고시키려는 목적으로 정부부처의 고위직, 외교관, 검 찰, 경찰, 판사 등 공권력과 주권의 행사에 관련된 약 10%를 제외한 나머지 공무원들을 일반 노동법의 적용대상으로 변경시키는 조치를 시행하였다(김 영우, 2002: 102).

정년보장식 신분보장이 유연한 인사행정에 걸림돌이 되고 있는 우리나라 는 이러한 경향에 주목할 필요가 있다. 모든 공무원들에게 공무원법의 적용 을 고집하기보다는 공권력과 주권의 행사와 관련이 없는 직종의 단순 업무 에 종사하는 하위직부터 근로기준법을 적용함으로써 인력관리의 탄력성을

제고하는 방안을 신중히 검토할 가치가 있다. 그런데 여기에는 전제조건이 따른다. 2006년 공무원 노조가 정식 출범할 예정이지만 아직까지 정부는 공 무원의 노동권 행사에 매우 보수적인 입장을 취하고 있다. 국민들 정서도 마찬가지이다. 근로기준법 적용범위를 확대하기 위해서는 공무원의 노동기 본권 보장에 대한 전향적인 인식변화가 선행되어야 한다.

Ⅴ. 맺음말

본 연구는 계급제를 기준으로 우리나라 공무원제도의 성격을 규명하고 한국 인사행정의 문제점과 계급제와의 관련성을 밝히고자 하였다. 그리고 이를 토대로 개선방안을 모색해 보았다. 분석결과 일반적인 인식처럼 우리 나라 공무원 인사제도의 문제점은 대부분 계급제에서 유래하고 있지만, 일 부 계급제에 반하는 인사관행도 문제의 원인을 제공하고 있음을 확인하였 다. 계급제적 인사관행에서 유래된 문제점을 극복하기 위한 방안으로는 기 존에 시행되고 있는 제도 이외에 직무호봉제의 도입, 공무원법 적용범위의 축소 등 새로운 직위분류제적 요소의 도입 필요성을 강조했고, 반계급제적 인사운영에서 발생하는 지나치게 빈번한 순환보직과 인사관리의 탄력성 부 족에 대한 대안으로는 직급과 직위의 분리운영과 직급 위주의 인사관리를 제시하였다.

그동안 우리나라 공직체계에 대한 객관적인 평가가 다소 부족했던 이유 로 영 ․ 미계 국가들의 경험만을 토대로 분석을 실시하고 대안을 모색해왔다 는 사실을 지적할 수 있다. 물론 우리나라 공직사회가 당면한 문제점들의 대부분이 계급제에서 유래하고 있기 때문에 직위분류제적 요소들을 보다 적극적으로 도입하는 것이 필요하다. 그러나 이 경우에도 애초부터 직위분 류제를 채택했던 국가보다는 계급제를 토대로 직위분류제적 요소를 가미하 고 있는 국가들의 경험이 우리나라에 훨씬 유용할 수 있다. 공직체계는 그 나라의 역사와 전통, 행정환경을 총체적으로 반영한 결과물이어서 섣불리 바꾸기가 어렵고 일거에 전혀 다른 체계로 전환하는 경우 심각한 부작용이 발생할 가능성이 높기 때문이다.

결론적으로 우리나라는 정부 인사혁신을 추진하는 과정에서 일부 국가들 의 경험만을 토대로 지향점을 설정하기보다는, 보다 다양한 문화권 국가들

사례의 장 ․ 단점을 면밀히 검토한 후 우리 행정문화에 적합하고 수용도가 높 은 제도를 도입하는 것이 바람직하다. 그럼으로써 선택의 폭도 넓힐 수 있 고, 전혀 이질적인 문화권 국가들의 제도를 도입할 경우 발생하는 부작용도 최소화할 수 있을 것이다.

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