지역사회 맞춤형 생활안전망 강화방안

지역사회 맞춤형 생활안전망 강화방안

김현호｜한국지방행정연구원 연구위원

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^머리말지역격차 해소를 넘어 ^‘지역 내 개인의 행복^’에 대한 수요가 증가하고 이에 대한 대응이 요청되고 있다. OECD(2010)가 예견하고 있듯이 지역발전의 앵글이 지 역자원의 가치향상을 중심으로 ^‘모든 지역(all regions)^’의 발전으로 변화되는 것 과 동시에, 지역 자체의 발전을 넘어 지역에 거주하는 개인의 삶 자체가 중요해 질 것이기 때문이다.

특히 일자리가 행복의 가장 큰 변수가 되고 있다. 그런 점에서 이전에는 별로 관심을 가지지 않았던 ^‘주민의 번영(people^’s prosperity)^’과 ^‘지역의 번영(place^’s prosperity)^’의 일치가 새로운 관심을 받고 있다. 개인한테 주어지는 지역의 일자 리에 초점을 두는 사회적 경제나, 대안적 지역발전론의 부각도 이런 맥락에서 해 석할 수 있다. 여기에 더해 지역사회 혹은 지역공동체 존립 자체가 위협받고 있다.

그런 의미에서 삶의 질 향상을 포함한 지역사회의 생활안전망¹⁾ 강화가 필요하 다. 생활안전망은 주거, 복지, 교육, 문화, 의료 등 다양한 요소로 구성될 수 있지 만,그 가운데 특히 핵심적인 것은 고용 및 일자리를 포함해 지역공동체의 인구를 유지하고, 삶의 질을 향상시키는 요소라 할 수 있다. 생활안전망은 개인과 지역

특 집 국민 생활 변화 맞춤 형 국토 정책 방향

1) 생활안전망이라는 용어는 미래기획위원회가 중산층 몰락 방지를 위해 ‘휴먼뉴딜’ 정책에서 사용한 용어로, 학술 적인 용어는 아니다. 미래기획위원회는 7대 국민 생활안전망을 구체적인 정책의 초점으로 하며, 주거·교육·보 육·의료·실업·재취업·노후 등 국민의 대표적인 근심거리를 7대 국민 생활안전망이라는 용어로 사용하였다.

여기서는 일자리에 초점을 두고 지역주민의 생활 향상과 삶의 질 제고에 필요한 요소의 개념으로 사용할 것이다.

화방안을 모색해볼 것이다.

지역대응이 필요한 지역발전의 실태와 문제점

1. 고령화·축소 시대에 따른 지역공동체 존립의 위기

지역대응이 가장 필요한 것은 지역공동체 존립 의 위기다. 우리나라 전국 인구가 아직까지는 증 가하고 있지만, 2030년 5,216만 명을 정점으로, 2031년부터는 총인구가 감소할 전망이다(통계 청, 2011). 이런 사정은 우리와 비슷한 일본의 당면한 현실이기도 하다. 일본은 2004년 1억 2,784만 명을 정점으로 인구감소 시대에 진입하 여, 대도시권과 일부 지역을 제외하고 인구감소

지역적으로는 인구의 축소와 성장이 극명한 대조를 이루고 있기도 하다. 2000~2010년의 인구증감을 보면 163개 기초생활권 시·군 가 운데 50개 수도권 지역과 경산, 기장 등 일부 대 도시 인접지역을 제외한 113개 시·군의 인구 가 감소하였다.

특히 2010년에 시·군의 인구가 3만이 되지 않은 지역이 11곳이었으며, 심지어 인구규모가 2만이 되지 않은 지역도 울릉(1만 701명), 옹진 (1만 8,739명), 영양(1만 8,451명) 등 3곳이었 다.²⁾ 지역의 경우, 도청 등 지방 중추도시로 인구 가 집중하는 추세이며, 프리드먼(Friedmann)의 언급처럼 분산적 집중(decentralized centralization)에 따라 사정이 좋지 않은 군 지 역을 중심으로 공동체 존립이 위협받는 상황에

<그림 1> 우리나라 총인구 및 인구성장률 추이

7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000 0

(만 명)

(연도)

1960 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2,501

4,941

4,396

5,715

5,002

추정치

고위

중위

저위

5,216

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이르면서 각 지역이 산업 및 고용뿐 아니라, 생활서비스, 공공 인프라를 보유하 는 것이 어려워질 전망이다.

지역공동체 존립을 위협하는 또 다른 요소는 인구의 급격한 고령화다. 2009년 65세 이상의 고령인구 비율이 전국 평균 10.6%이며, 군 지역의 경우는 21.8%로 이미 초고령사회에 진입하고 있다. 우리나라는 2018년에 고령사회(15%)로 진입 하고, 2050년에는 고령화율이 37.3%로 OECD 국가 가운데 1위가 될 전망이다.

이렇게 되면 생산연령 인구의 감소로 인해 지역의 활력이 떨어지고 일자리, 의 료, 복지, 주거 등 생활과 밀접한 관계를 지닌 요소에 대한 공동체의 부담도 증가 하게 될 것이다.

특 집 국민 생활 변화 맞춤 형 국토 정책 방향

<표 1> 지역별 인구의 증감(2000~2010년)

구분 증가 감소

광역시 대전, 광주, 울산, 인천 서울, 부산, 대구

경기

용인, 광주, 화성, 양주, 파주, 김포, 오산, 시흥, 남양주, 의왕, 안산, 안성, 구리, 고양, 의정부, 수원, 부천, 평택, 동두천, 안양, 이천, 포천, 군포, 성남, 하남, 여주, 옹진, 강화, 양평, 광명, 가평, 과천

연천

강원 원주, 춘천

홍천, 인제, 강릉, 동해, 속초, 화천, 횡성, 평창, 양구, 철원, 고성, 삼척, 정선, 영월, 태백, 양양

충남 천안, 계룡, 아산, 연기, 서산, 당진 공주, 부여, 금산, 서천, 홍성, 논산, 청양, 태안, 보령, 예산

충북 청주, 청원, 진천, 음성 증평, 제천, 옥천, 보은, 단양, 괴산, 영동

전북 전주, 완주 군산, 정읍, 고창, 김제, 부안, 장수, 무주,

함평, 진안, 익산, 남원

전남 광양, 순천, 무안

목포, 화순, 영광, 여수, 나주, 순창, 구례, 장성, 임실, 진도, 완도, 강진, 신안, 장흥, 고흥, 해남, 보성, 담양, 곡성

경북 구미, 칠곡, 경산, 달성

경주, 포항, 영천, 안동, 김천, 영덕, 상주, 영주, 고령, 울진, 군위, 영양, 청송, 예천, 봉화, 성주, 의성, 울릉, 청도, 문경

경남 진해, 거제, 양산, 기장, 울주, 김해

진주, 마산, 통영, 창원, 사천, 함안, 거창, 밀양, 함양, 고성, 창녕, 남해, 의령, 합천, 하동, 산청

제주 제주 서귀포

자료: 통계청(http://www.kostat.go.kr/).

2. 일자리 창출의 애로와 지역 불균형

이제 ^“성장이 완전고용을 달성한다^”는 경제학 의 근본적인 가정이 흔들리는 시대가 되고 있 다.³⁾ 발달된 정보기술이 사람을 대체함에 따라

“고용 없는 성장^”(jobless growth)이 증가하 고 있으며,⁴⁾ 지역발전정책의 무게중심도 일자 리 창출 쪽으로 옮겨 가고 있다(Raja Junankar, 2007; Stiglitz, 2009). 그러나 불행하게도 이런 형편에서 우리나라 대부분의 지역은 고용은커녕 성장도 쉽게 달성할 수 없는 형편이다.

일자리가 지역이나 주민행복의 가장 중요한 요소로 부각됨에 따라, 고용 없는 성장보다 성 장 없는 고용을 중시하는 경향까지 증가하고 있 기도 하다.⁵⁾

그나마 우리나라는 일자리 창출의 지역 불균 형도 심각하다. 1998~2008년 10년 동안 전국

의 취업자 수가 364만 명 증가했는데, 그 가운 데 52.4%(191만 명)를 경기도가 차지했다.⁶⁾ 부 산은 1만 3천 명, 충북 6만 4천 명이 증가했으 며, 심지어 전남은 9만 명의 고용이 감소했다 (박용규, 2009).

장소의 번영과 사람의 번영의 일치도 일자리 의 중요성과 맥락이 닿아 있다.⁷⁾ 고용자를 외부 에서 끌어들이는 기업의 경우, 지역의 번영은 달 성할 수 있을지 몰라도 주민의 번영은 달성하지 못할 수 있는데, 지역발전의 수혜가 지역주민에 게 돌아가도록 지역발전정책을 추진하자는 것이 다. 지금 우리나라에서 주목받고 있는 마을기업, 사회적 기업, 농어촌 공동체회사 등 지역공동체 가 일자리를 만드는 시책의 추진도 이와 맥락이 닿아 있다. 이처럼 이제 지역주민의 체감적 행복 을 위해 일자리를 창출해야 할 더 많은 과제를 지역이 떠맡게 되고 있다.

사회적 기업 고용노동부(2007) ^● 2011년 5월 현재 532개 지원

● 취약계층 일자리 창출 초점 -

마을기업 행정안전부(2010) ^●2011년 5월 현재 516개 지원

● 자립형 지역공동체 육성사업 후신

예비 사회적 기업 병행추진 농어촌

공동체회사 농림수산식품부(2011) ^●2011년 5월 현재 54개 지원

● 농촌형 커뮤니티 비즈니스 초점 2015년 3천 개 커뮤니티 비즈니스

사업 지식경제부(2010) ^●1차 시범사업 후 사업종료

● 커뮤니티 비즈니스 네트워크 강화 -

자활공동체 사업 보건복지부(2000) ^● 지역자활센터 중심

● 사회서비스 바우처 제도 연계 -

자료: 김선기(2011), 김광선(2011)을 토대로 재작성.

3) 축약된 생산함수 Q=F(L, K)에서 생산량이 증가하면 고용(L)도 연계해서 증가한다는 가정이 위협받고 있는 상황이다.

4) 최근 12년간 우리나라의 상장 제조기업의 경우, 매출액이 12.23% 증가하면 종업원 수는 0.75%만 증가하는 결과가 나타났다.

5) 가장 대표적인 보기가 2009년 독일이다(Economist, 2010). 독일은 성장보다 일자리 나눔 등을 통해 고용을 확대했다.

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특 집 국민 생활 변화 맞춤 형 국토 정책 방향

3. 중소도시 생활여건 매력도 저하

서구 선진국에서는 지방이나 도시의 삶의 질 수준이 다를 바가 없다. 그러나 우리 는 대도시와 시·군 사이의 격차는 물론이고 삶의 질 지수가 다른 지역에 비해 나 은 서울조차도 삶의 질이 그리 양호한 편이 아니다. 2011년의 경우 머서(Mercer) 에서 발표한 삶의 질 평가가 80위에 머무르고 있다.⁸⁾

특히 교육, 문화 등 7대 생활서비스는,⁹⁾ 인구 5만 이하의 군 지역이 가장 열 악하다.¹⁰⁾ 생활서비스 수준이 인구 5만 이하의 군, 5만 이상의 군, 25만 이하의 시, 30만 이상의 자치구, 30만 이하의 자치구, 25만 이상의 시 지역의 순을 보이 고 있다.

부문별로도 차이를 보이는데, 생활서비스 하위 73개 지역 가운데, 전국 평균 에 비해 군 지역이 압도적으로 열악한 형편이다.

이들 지역은 생활여건 향상 등 지역발전계획을 수립하고 있지만, 그것이 지 역의 여건과 수요에 대응한 것이라기보다는 향후의 예산지원에서 불이익을 받지 않으려는 차원에서의 계획을 수립하고 있다. 163개 시·군이 5년 동안의 계획에

8) 유럽의 빈, 취리히가 1, 2위를, 밴쿠버가 5위, 동양의 경우 싱가포르가 25위, 도쿄가 46위, 요코하마와 고베가 49 위를 차지했다.

9) 한국지방행정연구원(2008)은 문화, 교육, 의료, 복지, 주거, 환경, 인프라의 7대 부문 28개 지표를 Z-score에 의해 종합지수를 구해서 지역별 순위를 매겼다.

10) 의료서비스의 도시집중도(종합병원 93%, 의료 인력 93.3%)는 특히 높으며, 농산어촌의 경우 산부인과 병원이 없 거나 분만시설이 없는 군이 39개나 있다(지역발전위원회, 2009).

<그림 2> 기초지방자치단체의 생활여건 종합지수

자료: 한국지방행정연구원. 2008.

2 1.5 1 0.5 0 -0.5 -1 -1.5 -2

-2.5 A B C D E F 1.73 1.79 1.90

0

-1.90 -2.31

약 254조 3,244억 원의 예산을 편성했고, 그 가 운데 산업경제(22.1%), 문화체육관광(19.0%) 의 비중이 높은 반면, 보건복지교육(7.7%), 환 경(8.0%)은 비중이 높지 않다.

지역사회 맞춤형 융·복합 생활안전망 강화

1. 생활안전망에 대한 인식 전환

생활안전망은 ^‘빈곤^’을 포함한 생활의 붕괴방지 차원에서 필요하다. 빈곤의 가장 큰 요인은 소득 이며, 소득은 일자리에서 나온다. 지역 관점에서 는 ^“활력 상실^”과 ^“낙후^”다.

이런 관점에서 보면 낙후지역의 발전 등 지역

11)

30만 명 이상 30만 명 이하 25만 명 이상 25만 명 이하 5만 명 이상 5만 명 이하

종합 - 1 1 8 33 30

교육 9 9 - 15 25 15

의료 - 2 2 12 26 31

복지 - - - 14 24 35

문화 5 17 - 5 24 22

주거 19 18 2 5 12 17

환경 20 11 12 3 15 2

인프라 - - - 11 33 29

<표 4> 163개 기초생활권 발전계획의 내용(2010~2014년)

분야 건수 총 사업비 비율(%)

문화, 체육, 관광 7,996 48조 2,527억 원 19.0

농림, 수산 16,568 29조 8,716억 원 11.8

산업, 경제 3,227 56조 3,119억 원 22.1

보건, 복지, 교육 6,781 19조 5,076억 원 7.7

환경 5,006 20조 3,157억 원 8.0

수자원, 교통 4,325 39조 6,049억 원 15.6

기초생활기반 확충 8,172 40조 4,814억 원 15.9

계 52,075 254조 3,244억 원 100.0

출처: 이소영 외. 2010.

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특 집 국민 생활 변화 맞춤 형 국토 정책 방향

에서 제일 중요한 생활안전망은 일자리 창출이라고 할 수 있다. 이는 도시나 농 촌의 차이가 없다.

지역발전에서 지역 경쟁력 강화와 고용창출의 조화도 중요하다. 이들의 토대 가 되는 지역의 여건과 니즈에 적합한 특성화 발전이 광의의 생활안전망이 되기 때문이다. 그래서 향후에는 지역의 니즈에 밀착된 지역발전으로 정책의 무게중 심이 옮겨 갈 필요가 있다. 특히 시책의 구상이나 재원 등을 지역에서 가능한 것 은 지역으로, 민간에서 가능한 것은 민간으로 이양하고 국가나 중앙은 지역을 지 원하는 체계로 전환되어야 한다. 그러지 않고서는 지역 수요나 니즈에 대응한 맞 춤식 지역발전의 추진이 어려워지기 때문이다.¹²⁾

특히, 생활안전망의 핵심이 되는 지역의 일자리를 ^‘복합·연계^’ 전략에 의해 창출해야 한다. 종래의 일자리 창출은 복지, 문화 등과 별개의 것으로 생각했지 만, 이제 복지와 문화 등 다른 생활서비스와 복합·연계해서 일자리를 창출할 필 요가 있다(서정섭 외, 2009; 조준모, 2009). 고령 노인을 시·군의 복지센터에서 데이케어 하는 경우처럼, 운전·주방·여가·청소·치료 등 복지와 관련된 다양 한 기능을 수행하고 또 이를 민간화하는 과정에서 일자리가 창출되는 것이 이 전 략의 대표적 보기에 해당한다. 지역발전에서도 복지 등과 융·복합적인 지역개 발로의 전환이 필요하다(Barca, 2010).

2. 지역 진단·처방 시스템의 도입과 시행

지역 수요에 대응해 지역발전, 일자리 창출, 생활서비스 등 생활안전에 중요한 요 소를 제공하기 위해서는 과학적이고 정교한 토대가 필요하다. 지역 맞춤식 처방 의 전제로 지역에 대한 정밀한 진단과 파악이 선행되어야 하기 때문이다.

지역의 정밀한 진단을 위해서는 과연 지역의 공동체 붕괴와 주민 생활의 안전 을 위협하는 요소가 무엇인지를 진단할 수 있는 도구의 개발이 필요하다. 도구개 발에는 일자리의 소멸 및 창출, 문화, 복지, 주거, 교육, 의료 등 생활서비스의 과 부족 실태, 도로 인프라뿐 아니라 생활안전의 수단이 되는 재정, 행정 등도 포함 시킬 수 있다.

지역 진단의 결과는 두 가지 차원에서 파악해야 할 것이다. 하나는 다른 지역

12) 종래와 같이 중앙정부 등 공급자 위주의 사업단위 정책추진도 칸막이 및 중복투자로 인해 효율적이지 않으며, 과 거처럼 중앙정부 주도로 추진하던 시책이 지역 수요에 가장 둔감한 시책이었던 이유도 현장과 가장 멀리 떨어진 부처가 중심이 되어 사업을 추진했기 때문이다.

과의 상대적인 현황 및 실태를 파악하는 것이고, 다른 하나는 특정한 지역의 일자리 창출, 재정, 행정, 생활 서비스 각 부문을 비교해서 상대적으 로 취약한 부문을 파악하는 것이다.

진단의 결과는 중앙부처의 재원지원에 참고 할 수 있으며, 해당 지역에서는 상대적으로 부 족한 부문에 대한 주민의 생활안전정책 추진에 참고할 수 있을 것이다.¹³⁾ 특히 지역이나 부처 의 입장에서는 현재의 상황과 처방의 (불)일치 를 파악하여, 지역공동체 붕괴나 지역주민의 생 활안전을 위한 맞춤식 처방을 개발할 수 있을 것이다.

3. 지역사회 주도의 공동체 일자리 창출

지역의 일자리 창출은 주로 민간부문의 영역이 지만, ^‘일자리 전쟁(jobs war)^’의 시대가 전개될 정도로¹⁴⁾ 지역행복에서 중요한 문제가 되고 있 기 때문에 민간영역에만 맡겨둘 수 없는 상황이 되고 있다.

지역사회가 만드는 일자리가 지역주민이 고 용되는 일자리가 되게 하기 위해서는 지역 밀착 성을 지닌 지역 순환형 모델로 일자리 창출전략 이 구축되는 것이 바람직하다. 이 모델은 원료생 산, 가공, 판매, 서비스 제공, 마케팅, 교육 등 일 련의 활동이 지역사회에 상호 연결됨으로써 창 출되는 일자리에 보다 많은 지역 사람이 참여하 는 형태다(김선기, 2011).

시·군/읍·면·동

취약부문

시책/재원투자

진단/처방 Mismatch

지역/부처 제공 지역 진단

지역 프로파일

시책 프로파일

Mismatch 분석

처방, 권고안 작성 환

류

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특 집 국민 생활 변화 맞춤 형 국토 정책 방향

또 주력사업과 연계된 융·복합 부대사업을 발굴하여 사업영역을 보다 확대 할 필요가 있다. 로컬 푸드 생산→식품가공→농·특산품 판매→식당·레스토 랑 운영→관광·체험상품 판매→축제 개최 등으로 연계적 일자리를 창출하는 방식이다. 이 사업의 지속가능성을 위해서는 지역자원을 활용하는 것이 중요하 며,¹⁵⁾ 여기에 대해 정부는 운영비 등 직접지원 방식 대신, 지역사회 경영체의 자 립역량을 강화하기 위해 리더양성, 경영지원, 교육 및 컨설팅 등 간접지원을 제 공해야 한다.

여기서도 복지 등 삶의 질 향상 요소와 융합된 일자리 창출이 필요하다. 지역 수요에 합당할 뿐 아니라 일자리 창출도 수월하기 때문이다. 그리고 만든 일자리 에 대한 지역주민의 접근성을 향상시킬 수 있는 직업훈련도 필요하다.

4. 지역발전의 복합화·연계화 강화

지역발전의 가치도 지역의 부가가치 등 ^‘단선적인 것^’에서 일자리, 복지, 교육, 에 너지 등 ^‘융합적인 것^’으로의 전환이 필요하다. 특히 향후 농촌과 도시지역 공히 고령자가 증가할 것임에 대비하여, 고령자를 배려하는 장애 프리 및 에너지 절약 적 주거 및 도시계획¹⁶⁾을 통해 삶의 질을 향상시키고, 고령자를 활용한 지역활력 제고 및 공동체 발전전략의 추진이 필요하다.

고령화·축소 시대에 대비하여 시·군 등 농촌을 중심으로 집락재편도 추진해 야 한다. 일본, 프랑스 사례에 비추어볼 때, 고향집에 대한 향수 등으로 일부 반 발도 있을 수 있지만, 농어촌의 주거사정이 열악하고, 행정서비스의 효율성이 떨 어지고 있음을 고려하여 거점지역을 중심으로 한 단계적 집락재편이 필요하다.¹⁷⁾ 또 대부분의 지자체가 재정이 열악하고 인구가 감소하는 등 지역발전의 여력 이 부족하다. 주민의 삶의 질 향상을 위한 문화 및 복지시설 등의 중복이 상당함 을 고려하여 투자 효율성 제고와 주민편익 증진을 위해, 행정구역 단위의 투자를 지양하고 인근지역과의 협력투자를 보다 활성화시킬 필요가 있다.

15) 이 형태에서 모범적인 경우가 국내외적으로 많다. 마포구의 성미산 공동체, 전북 완주군의 지역순환형 마을기업, 일본의 가미카츠(上勝)의 기적의 나뭇잎 이로도리(彩) 등이 대표적이다.

16) 장애 프리 주택 및 고령 장애자를 고려한 전동 휠체어 통행이 가능한 주택 및 마을회관 건립 및 이들 공간에 충전기 설치, 동시에 화석 에너지 대신 태양 에너지를 활용할 수 있는 공간의 정비, 휠체어 통행 도로의 정비 등이 여기에 해당한다고 할 수 있다. 보다 거시적으로는 이동을 줄일 수 있는 ‘에너지 효율적인 공간계획’도 여기에 해당한다.

17) 시범적으로 소수의 대표적인 지역을 선정하여 집락재편을 한 다음, 확대하는 방안이 정책추진의 효율성과 정당 성을 확보할 수 있는 하나의 방안이 될 것이다.

융합·복합·연계적으로 추진할 필요성이 높은 지역사회 맞춤식 생활안정시책을 보다 효율적 으로 지원하기 위해서는 통합적 추진체계의 구 축이 필요하다. 여기에는 지역의 통합적 사업을 중앙 차원에서 효율적으로 지원하고 있는 일본 의 ^‘지역활성화통합추진본부^’가 좋은 사례가 된 다. 지역 수요의 대응성 제고와 중앙부처의 전문 성을 복합적으로 고려하는 차원에서 부처가 협 력하는 통합적 추진체계를 구축할 필요가 있다.

생활안전망의 맞춤식 추진을 위해서는 지역 의 자율성을 강화하기 위한 재원지원도 필요하 다. 일본의 ^‘고향고용재생 특별교부금^{’ 18)}과 같은 재원을 설치하여 지속성을 확보할 뿐 아니라 현 장 밀착적인 일자리 창출사업을 지원하는 조치 가 필요하다.¹⁹⁾

그리고 사회적 기업이나 마을기업 등 지역사 회 주도의 공동체 경영사업에 대한 전문성을 지 원하기 위해 출향인이나 도시민 등이 각자가 지 니고 있는 돈, 기술, 지식 등을 지원하는 재능기 부시책의 도입·활성화도 필요하다.

참고문헌

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